對(duì)完善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

胥迪亞

摘要：我國(guó)農(nóng)村信用社正進(jìn)行著深入改革，力求實(shí)現(xiàn)法人治理以提高競(jìng)爭(zhēng)力。然而，因農(nóng)村信用社存在體制上、產(chǎn)權(quán)不清晰等深層次原因，導(dǎo)致在實(shí)現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)中存在嚴(yán)重缺陷，需要全面改革。本文分析了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村信用社法人治理現(xiàn)狀，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了完善法人治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；法人治理；對(duì)策建議

法人治理結(jié)構(gòu)作為現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，是金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的體制保證。完善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)，能有效解決信用社內(nèi)部權(quán)力的分配和制約問(wèn)題，是確保農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，隨著農(nóng)村信用社改革的深化，其法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善，但是要達(dá)到明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能的改革目標(biāo)，其存在的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決。

一、農(nóng)村信用社法人治理現(xiàn)狀

（一）法人治理架構(gòu)初步建立。農(nóng)村信用社實(shí)行縣聯(lián)社統(tǒng)一法人改革發(fā)展以來(lái)，農(nóng)村信用社法人治理架構(gòu)初步建立，即建立了股東代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層組成的“三會(huì)一層”管理制度，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的機(jī)制。

（二）“三會(huì)一層”履職能力增強(qiáng)。一是加強(qiáng)理事會(huì)的建設(shè)，通過(guò)建立提名、薪酬、風(fēng)險(xiǎn)管理、關(guān)聯(lián)交易等專門委員會(huì)，以及理事的調(diào)研提案制度，不斷規(guī)范工作制度及操作流程，提高理事參政議政和履職盡責(zé)的意識(shí)，增強(qiáng)理事會(huì)的決策能力和獨(dú)立性。二是發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。由股東代表大會(huì)授權(quán)監(jiān)事會(huì)對(duì)理事長(zhǎng)和理事會(huì)成員進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，督促理事會(huì)定期對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層人員考核評(píng)估，實(shí)行監(jiān)事會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的決定和實(shí)施程序進(jìn)行全程監(jiān)督制度，真正建立起有效運(yùn)行的監(jiān)督約束機(jī)制。

（三）經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制逐步完善。一是規(guī)范用人機(jī)制，建立新員工錄用和管理層競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，實(shí)現(xiàn)了逢錄必考。二是完善薪酬制度，打破平均主義分配制度，建立績(jī)效掛鉤、兼顧公平的薪酬體制，以業(yè)務(wù)完成率、工作質(zhì)量等作為考核依據(jù)，同時(shí)結(jié)合崗位、地區(qū)差距合理確定考核基數(shù)，體現(xiàn)效益優(yōu)先的原則，充分調(diào)動(dòng)員工積極性。三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。隨著一級(jí)法人的建立，縣農(nóng)村信用社實(shí)行了基層社財(cái)務(wù)費(fèi)用報(bào)賬制度，規(guī)范財(cái)務(wù)開支，有效控制了成本。四是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。建立健全一系列風(fēng)險(xiǎn)管理制度，開始實(shí)施流程化管理，關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)納入監(jiān)督體系，初步形成相互監(jiān)督、相互制約的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

二、當(dāng)前農(nóng)村信用社法人治理改革中存在的問(wèn)題和困難

（一）行業(yè)管理體制存在局限，影響農(nóng)信社自主經(jīng)營(yíng)

主要表現(xiàn)為：一是省聯(lián)社政企不分，職責(zé)邊界不清。省聯(lián)社是省政府賦予行業(yè)管理職權(quán)、企業(yè)屬性的農(nóng)信社法人聯(lián)合體，本身既被界定為企業(yè)屬性，同時(shí)又是省政府的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，這種體制造成了省聯(lián)社既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的局面，從而制約了省聯(lián)社職能的有效發(fā)揮。二是省聯(lián)社對(duì) “人財(cái)物”高度集權(quán)，基層農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)運(yùn)作受到制約?；鶎愚r(nóng)信社是省級(jí)聯(lián)社的股東，按照法人治理結(jié)構(gòu)的基本原理，作為股東的農(nóng)信社應(yīng)借助股權(quán)，通過(guò)建立社員大會(huì)、理事會(huì)，選舉產(chǎn)生省級(jí)聯(lián)社的高級(jí)管理人員，但目前的現(xiàn)實(shí)卻相反，農(nóng)信社的高級(jí)管理人員實(shí)質(zhì)上由省級(jí)聯(lián)社行政任命，導(dǎo)致農(nóng)信社的法人治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“逆向治理”特征。

（二）高度分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得產(chǎn)權(quán)不明晰，股東參與農(nóng)信社管理的積極性不高

按照法人治理結(jié)構(gòu)的基本原理，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰和股權(quán)適度集中，是建立良好法人治理結(jié)構(gòu)的充分必要條件。在本輪農(nóng)信社改革中，經(jīng)過(guò)規(guī)范老股金和增資擴(kuò)股，股本金的真實(shí)合規(guī)性有了較大幅度提高，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度已較改革前有所改善，但受持股比例的限制，股權(quán)適度集中基本未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，股權(quán)依然分散。據(jù)了解，農(nóng)村信用社股本結(jié)構(gòu)中，自然人股占總股本的比重達(dá)975%；單個(gè)自然人最高持股比例為069%。股權(quán)過(guò)于分散、均衡，股東過(guò)于弱小，造成投資人無(wú)法負(fù)責(zé)，民主管理演變成“內(nèi)部人控制”的狀況。

（三）“三會(huì)一層”權(quán)責(zé)不夠細(xì)化，決策權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)界定模糊

各縣聯(lián)社雖然建立了“三會(huì)”制度，各自權(quán)力和義務(wù)在章程和議事規(guī)則中已經(jīng)明確，但都比較原則，運(yùn)行中存在一定程度上的權(quán)限界定不清、權(quán)責(zé)不夠明確的現(xiàn)象。在日常工作中，理事會(huì)的引導(dǎo)、定向、決策、監(jiān)督職責(zé)范圍太廣，難以準(zhǔn)確定性劃界，理事長(zhǎng)“獨(dú)統(tǒng)朝綱”的格局仍然不可避免。

（四）片面追求經(jīng)營(yíng)效益目標(biāo)，支農(nóng)功能有所弱化，服務(wù)“三農(nóng)”的改革目標(biāo)有所偏離

一是立足“三農(nóng)”觀念弱化。農(nóng)信社發(fā)展的各種模式都沒(méi)有列明具體的支農(nóng)指標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)信社片面追求經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，重視高利潤(rùn)的非農(nóng)項(xiàng)目，而忽略盈利能力較差的支農(nóng)項(xiàng)目。二是貸款非農(nóng)化。由于支農(nóng)貸款存在額度小、工作量大、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，農(nóng)信社發(fā)放積極性不高，大量新增貸款投放在非農(nóng)項(xiàng)目。在貸款大幅增加的情況下，小額農(nóng)戶信用貸款余額逐年下降。三是提供“三農(nóng)”金融服務(wù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。支農(nóng)服務(wù)品種單一，不適應(yīng)目前“三農(nóng)”發(fā)展的需求。農(nóng)信社的業(yè)務(wù)品種主要是傳統(tǒng)的存貸服務(wù)，未能提供更多的理財(cái)、代理、代銷金融產(chǎn)品，無(wú)法滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的理財(cái)保值需求。

三、進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社法人治理改革的政策建議

（一）逐步理順省聯(lián)社管理體制，增強(qiáng)基層農(nóng)信社自主經(jīng)營(yíng)活力

1改變集權(quán)管理方式，發(fā)揮基層農(nóng)信社的內(nèi)部治理作用。行業(yè)管理的重點(diǎn)是督促基層法人社完善內(nèi)部控制機(jī)制、法人治理機(jī)制和經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，對(duì)行業(yè)管理的范圍、內(nèi)容、方式應(yīng)該科學(xué)設(shè)計(jì)、科學(xué)論證，凡是屬于股東會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的權(quán)力應(yīng)放權(quán)歸位，避免行業(yè)管理越位取代法人治理。

2對(duì)省聯(lián)社及其派出機(jī)構(gòu)的職能定位進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。省聯(lián)社的職能應(yīng)該從側(cè)重于“管理”向側(cè)重于“服務(wù)”轉(zhuǎn)化，按照基層農(nóng)信社的意愿提供行業(yè)服務(wù)。例如：一是搭建電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，擴(kuò)大通存通兌和電子結(jié)算的范圍，增強(qiáng)對(duì)基層社的資金調(diào)劑和清算、電子化、咨詢和培訓(xùn)服務(wù)；二是優(yōu)化信用社的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，加快構(gòu)建農(nóng)村信用擔(dān)保體系、信用登記與征信體系、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系等重要基礎(chǔ)服務(wù)體系；三是不侵犯基層社的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)轄內(nèi)地方政府、金融和有關(guān)部門的關(guān)系，避免多頭管理，增強(qiáng)轄內(nèi)各聯(lián)社發(fā)展的積極性和自主性，維護(hù)其合法權(quán)。

（二）構(gòu)建和完善以股東為本的法人治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，就是要逐步實(shí)現(xiàn)以資本為主要內(nèi)容的法人治理結(jié)構(gòu)。一是按照權(quán)力結(jié)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡的原則，保證股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)“三駕馬車”獨(dú)立運(yùn)行，明確職責(zé)權(quán)限和相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù)，健全議事制度和決策程序，真正形成“資本自聚、資金自籌、經(jīng)營(yíng)自主、盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的機(jī)制。二是引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，借以弱化內(nèi)部人控制。引導(dǎo)轄內(nèi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)大戶以及私營(yíng)業(yè)主入股，擴(kuò)充法人股份，參與信用社的管理。不僅可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社規(guī)模擴(kuò)張和競(jìng)爭(zhēng)力的提升，而且有助于改善內(nèi)控制度。三是在堅(jiān)持當(dāng)前股份制改造的方向下，調(diào)整農(nóng)信社法人股本結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)相對(duì)集中，使股東真正關(guān)心金融企業(yè)發(fā)展，正確行使股東權(quán)利，做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督互相制衡，建立起真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)。

（三）立足“三農(nóng)”不放松，強(qiáng)化支農(nóng)服務(wù)機(jī)制

1要明確農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)定位，立足“三農(nóng)”不放松。在制定農(nóng)信社遠(yuǎn)景規(guī)劃時(shí)，相關(guān)部門要將支農(nóng)工作作為重要指標(biāo)列入考核范圍，避免出現(xiàn)農(nóng)信社實(shí)力增強(qiáng)但支農(nóng)力度減弱的局面。同時(shí)，省聯(lián)社在內(nèi)部考核考核上要有所體現(xiàn)，制定具體的支農(nóng)考核指標(biāo)，指導(dǎo)地方農(nóng)信社積極開展支農(nóng)工作。

2從政策上給予扶持，提高農(nóng)信社支農(nóng)的積極性。一是要完善支農(nóng)的統(tǒng)計(jì)口徑，將支農(nóng)貸款的統(tǒng)計(jì)口徑標(biāo)準(zhǔn)化，要將其從廣義的縣域經(jīng)濟(jì)涉農(nóng)口徑中獨(dú)立出來(lái)，使人行、監(jiān)管部門及農(nóng)信社上級(jí)主管部門能掌握農(nóng)信社的真實(shí)支農(nóng)情況。二是要發(fā)揮政策扶持的正向激勵(lì)作用，要有針對(duì)性地對(duì)支農(nóng)貸款進(jìn)行政府補(bǔ)貼，主要用于對(duì)由于天災(zāi)形成的支農(nóng)不良貸款進(jìn)行補(bǔ)貼，或?qū)χмr(nóng)貸款形成的不良貸款進(jìn)行二次票據(jù)置換，從而提高農(nóng)信社發(fā)放支農(nóng)貸款的積極性。同時(shí)對(duì)貸款支農(nóng)率低于50%的農(nóng)信社繼續(xù)實(shí)施差別的存款準(zhǔn)備金政策，或在公開市場(chǎng)操作上實(shí)施懲罰性的措施。三是農(nóng)信社應(yīng)將小額農(nóng)戶貸款單列管理，簡(jiǎn)化貸款程序，提供優(yōu)惠利率，利用新上線的銀行卡系統(tǒng)，開發(fā)農(nóng)信社的“惠農(nóng)卡”，為農(nóng)民提供方便、快捷、優(yōu)惠的服務(wù)。

（四）轉(zhuǎn)換農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)機(jī)制

一是強(qiáng)化防范風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程和崗位責(zé)任制，理順完善監(jiān)督體系，加強(qiáng)授權(quán)（授信）管理，推行問(wèn)責(zé)制，強(qiáng)化內(nèi)部稽核審計(jì)。二是合理配置人力資源，把人才吸納和培養(yǎng)作為各項(xiàng)工作的重中之重，既要立足現(xiàn)有人才的培養(yǎng)，又要加大人才引進(jìn)力度，不斷提高隊(duì)伍整體素質(zhì)，做到人盡其才，才盡其用，從而改善法人治理環(huán)境。三是遵循“按勞分配，按績(jī)?nèi)〕?，正向激?lì)，績(jī)效考評(píng)”的原則，大力推進(jìn)薪酬制度改革，真正建立起決策、管理、監(jiān)督相互制衡、激勵(lì)、約束的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促進(jìn)業(yè)務(wù)快速發(fā)展和經(jīng)營(yíng)效益的根本改善。四是強(qiáng)化內(nèi)部規(guī)章制度和工作規(guī)范，約束員工的業(yè)務(wù)操作行為和高管人員的經(jīng)營(yíng)管理，不斷開拓新業(yè)務(wù)，提高辦公效率，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。