國庫現金管理面臨的問題、國際經驗比較及建議

胡傘兵

摘要：伴隨我國經濟體制的發(fā)展，各地國庫資金庫存余額呈現快速上升趨勢，地方庫存資金沉淀標志著地方經濟質量良好，經濟實力增強，但也說明了資金再分配能力的欠缺，大量資金沒有回籠到社會經濟運行體制當中。因此，推行國庫現金管理對我國財政資金分配及財政體制改革具有正面刺激作用。本文針對地方國庫現金管理主要選擇方式及實施難點，著重闡述推行國庫現金管理的國際經驗及政策建議。

關鍵詞：國庫現金管理；財政體制改革；國際經驗；實施建議

一、國庫現金管理基本選擇方式

金融機構定期存款方式。職能部門通過公布招投標信息，選擇資質較高、業(yè)務全面的商業(yè)銀行為國庫現金管理定期存款參與主體，銀行提供國債作為抵押標的，并通過國庫資金余額和預算收支預測情況確定存款的期限、種類、金額，地方資金參與定期存款后，通過庫存資金變化情況適時調整儲存額度，商業(yè)銀行按照協議支付相應利息。

買回國債。對于財政庫存余額較高的地區(qū)，在不沖擊貨幣政策和債券市場的情況下，進入國債市場運行機制進行國債到期買回操作，買回國債的操作方式能有效降低債務成本，改善國債期限結構，提高國債市場流動性。

金融衍生品。購買金融衍生品主要有兩種方式可以進行國庫現金管理，一是利用現有滿足條件的商業(yè)銀行理財品種，選擇風險較低、資質穩(wěn)定的理財產品等；二是通過購買根據全國范圍或地區(qū)特點研發(fā)出的國庫現金管理專項金融產品，通過購買金融衍生品實現優(yōu)化國庫現金管理的投資組合，可促進投資收益分配的科學性和平衡性。

二、國庫現金管理對財政體制改革的有益因素分析

國庫現金源于地方財政收入，我國各地政府執(zhí)行預算進度的加快和經濟體制的發(fā)展直接導致了地方國庫庫存的上漲。地方國庫資金的沉淀標志著地方經濟質量良好，經濟實力增強，但也說明了資金再分配能力的欠缺，大量資金沒有回籠到社會經濟運行體制當中。近年來，各地國庫存款余額持續(xù)高位運行造成了財政資金的大量閑置，也增加了財政資金使用成本。因此，推進國庫現金管理工作的開展，對平衡財政庫存資金余額，增強國庫現金使用效益，促進地方經濟健康發(fā)展具有正面刺激作用。

（一）平衡財政庫存資金余額

2001年，我國開始逐步實施對中央部門國庫集中支付改革，推進財政“單一賬戶”體制建設，近200個預算單位或部門參與了國庫集中支付改革，涉及預算資金數千億元。另外，一些地區(qū)也將財政部門預算收入資金納入集中收付體系管理，財政資金收繳、撥付工作效率的提高，導致地方庫款余額形成縱向增長趨勢，分階段、分步驟地開展地方國庫資金管理工作，利于穩(wěn)定、平衡國庫資金余額。

（二）增強國庫現金使用效益

在我國各級財政部門資金國庫賬戶中，預算收入資金持有量高位運行，確保了國庫資金安全，但大量的財政資金處于滯留狀態(tài)，國庫資金使用分配對象僅能包括財政撥款預算單位，資金使用效益較低。另外，財政資金存放國庫賬戶中產生的利息收益，支付源頭仍是中央財政，形成了同一經濟主體內收支行為。將資金適度投放市場經濟的其他參與主體，產生收益的供給主體發(fā)生變化，提高了國庫現金的使用效益。

（三）充當財政政策與貨幣政策協調工具

我國地方財政庫存余額逐漸增長，而中央財政國債發(fā)行的規(guī)模和債務負擔也在擴張，財政政策與央行貨幣政策之間缺少有效配合的實施工具。眾所周知，財政政策側重利用財政資金調整宏觀經濟市場，貨幣政策則側重通過貨幣發(fā)行、控制市場利率的手段來進行經濟調控。原則上，國庫現金管理為利用財政資金影響宏觀經濟，屬于財政政策調控工具。但在國庫現金管理的主要操作方式中，買回國債方式可影響到國債市場，而定存商業(yè)銀行方式可直接影響利率市場，也可將國庫現金管理視為貨幣政策調控工具。因此，科學、準確地進行國庫現金管理工作可有效協調財政政策和貨幣政策，提高政策配合實施效果。

三、全面推行國庫現金管理面臨的主要問題

（一）國庫現金管理參與者初衷的不統一

中央、地方政府及地方財政三大參與主體中，對國庫現金管理的預期目標存有一定的差別，無法實現政策執(zhí)行的完全統一。采取多種方式進行國庫現金管理的益處主要有三點，一是中央政府側重的增加財政資金使用效率，擴大中央財政、貨幣政策執(zhí)行效果；二是地方政府側重的擴大地方經濟資金使用規(guī)模，促進商業(yè)銀行增加地方信貸支持；三是地方財政側重的財政庫存資金保值、增值。其中，地方政府無法完全統一地到安全、穩(wěn)健地使國庫資金流向經濟市場，這就存在與中央政府持有的國庫現金管理初衷相悖的風險，不利于全國范圍內統籌國庫現金管理工作，開展地方國庫現金管理參照標準也因此變得模糊化。

（二）國庫現金招存參與主體能力有限

提供穩(wěn)定性高、流通性強的金融標的，是金融機構參與國庫現金管理、吸納有關資金的安全保障。目前，我國為降低地方國庫現金的資金使用風險，確定了國庫現金管理參與主體的債權債務關系的建立，要求商業(yè)銀行在參與國庫現金管理存款操作的過程中，以可在債券市場流通的國債作為國庫資金收納抵押標的。另外，我國商業(yè)銀行提對外供融資范圍在不斷擴大，金融資金的緊缺性也在提高，致使各地商業(yè)銀行持有的可支配流通債券及商業(yè)票據等抵押標的有限，影響了各地金融機構參與地方國庫現金管理操作的投標能力。

（三）基層財政預算統計編制的不完善

地方財政預算水平的不統一，影響國庫現金管理的操作范圍。一是地方預算收支統計水平滯后，部分地區(qū)財政運行級次過多。除我國統一運行的市級、縣級財政級次外，還存在區(qū)級財政、鄉(xiāng)級財政，國庫資金使用、余額信息逐步反饋至市級財政，市級財政對本地區(qū)各級財政庫存預算安排的掌握程度遠不及各級財政自身，不利于統一實施國庫現金管理；二是存在財政預算脫離實際情況。一些地區(qū)編制收支預算的過程中，并沒有完全根據地區(qū)、時間上的實際情況進行科學分配，而是一貫地利用歷史數據、同期數據進行參考，欠缺應有的預測準確性；三是預算收支項目多，影響國庫資金收入進度的不確定因素也隨之增加，如地區(qū)內項目的實施與完成、預算政策的調整等都會引起不確定因素的存在，影響國庫現金管理的及時進行。

四、國庫現金管理的國際經驗

與發(fā)達國家相比，我國國庫現金管理水平相對薄弱，國際上實施國庫現金管理的通行做法主要包含：

（一）財政收支計劃管理體制完善

各國國庫單一賬戶體系完善，財政資金收支計劃管理水平較高，鼓勵預算單位定期繳納預算資金，并配有違規(guī)處罰體制。嚴格控制、管理預算部門資金申請計劃，申請單位通常只能采取即時資金申請的原則，即為預算單位在沒有資金需要時，不可向財政部門報送資金申請計劃。另外，預算單位根據實際需要提交資金申請，并及時、準確地上報用款計劃。

（二）較高的國庫現金管理統計預測水平

建立用于國庫現金管理的收支基礎數據庫，統一儲存、管理收支情況有關數據，并運用科學的預測方法對國庫現金流量進行定期統計分析，實現準確國庫現金余額變動預測。其中，英國通過對國庫資金收支變化的歷史性數據進行統計分析提高現金流量預測水平，財政部向債務管理局實時提供國庫收支預測，與實際執(zhí)行數誤差可控制在1000萬英鎊左右。

（三）成立國庫現金管理獨立機構

國際上國庫現金管理水平較高的國家中，基本均成立了負責國庫現金管理的獨立機構或財政部內設機構。在機構定性和職能選擇上，現金管理專門機構建成方式包括隸屬于財政部的獨立機構及財政部內部設置機構，致力于財政現金流量監(jiān)測、現金管理運作以及風險管理等相關工作。其中，美國、澳大利亞、巴西等國家就在中央財政部門內部設立了國庫現金管理委員會負責國庫現金管理，英國設有隸屬財政部的債務管理辦公室（DMO），直接參與債務管理和現金管理工作。

（四）與貨幣政策配合能力較高

完善的國際國庫現金體系都具備與本國貨幣政策和國債管理的高協調性。國庫現金管理的實施需要符合貨幣政策的實施方向，根據貨幣政策目標變量調整現金管理的資金流量，避免進行國庫現金管理放出的大量財政資金對利率市場形成沖擊。同時，國庫現金管理的實施不可對國債市場造成沖擊。介于成熟的國庫現金管理運行體制，各國的國債發(fā)行管理也需要配合參考近期國庫現金管理對本國當期國債購買水平的影響，使國庫現金管理與國債發(fā)行管理相互協調。

五、完善國庫現金管理工作的幾點建議

（一）建立健全統一的國庫現金管理法律規(guī)程

應進一步完善我國國庫現金管理的法規(guī)制度，使國庫現金管理的各參與主體有法可依、有據可循。一是繼續(xù)完善國庫單一賬戶體系管理制度，逐步將地方財政預算外資金的賬戶納入國庫體系賬戶，降低地方預算資金的使用風險。二是建立統一性強、適用性高的國庫現金管理實施辦法、法律章程，確立中央政府、地方政府及金融機構參與國庫現金管理的職能、責任，細化管理方式、操作種類，抵押標的和風險控制細則等要素。三是完善各級財政預算信息上報制度，國庫現金管理的基礎單位下限界定為市級，下級財政部門預算收支計劃應準確、及時地反映給市級財政部門。四是建立規(guī)范的國庫現金管理監(jiān)督管理體系，出臺關于國庫現金管理的監(jiān)督管理法規(guī)，確定監(jiān)管職能部門，是國庫現金管理的開展更具規(guī)范化、公開化。

（二）完善財政收支統計預測機制。

目前，我國財政收支預測體系尚不完善，各級財政部門應規(guī)范庫存現金余額管理，提高對國庫資金流量、庫存余額等因素監(jiān)測分析水平，對財政資金的收支流量、庫款余額等進行結構性分析并采取科學預測，探索地方國庫現金變量對資金配置的作用和影響。結合各地實際，統一研發(fā)適用性強、功能完善的多端口資金收支統計分析信息系統，定期分

析國庫收支變動基本情況的短期、中期及長期趨勢，尋求庫

款余額變動的基本規(guī)律，為地方國庫現金管理工作的開展實施提供數據依據保障。

（三）優(yōu)化預算資金計劃編制

加快推進地方預算計劃編制統一化進程，完善計劃審批制度，著重改善同一系統、部門預算編制不統一、不協調的局面。一方面，逐步推進國庫集中支付改革，提升預算單位和部門編制用資計劃的科學性和準確性，通過優(yōu)化支付方式提高預算計劃的可預測性，并根據用款事實及規(guī)章制度出具可靠、透明的季度預算計劃及年度預算計劃。另一方面，我國一些部門進行預算編制的過程中對所轄本系統的預算情況進行了統一編報，大量基層單位、部門預算編制自主權缺位現象普遍存在，直接降低了整體預算編制準確性，建議由預算單位自主編制計劃上報審批制度取替現行的上級單位代編，降低地方財政預算支出預測難度。

（四）考慮下設現金管理獨立機構

在地方國庫現金管理不影響到貨幣政策實施和國債市場秩序的情況下，可考慮在中央財政內部設立或下設隸屬于中央財政的國庫現金管理的專門機構，賦予國庫現金流量監(jiān)測、現金管理運作、風險控制及監(jiān)督管理等相關職能，建立完善的溝通協調機制，減輕地方財政及國庫部門實施國庫現金管理的操作壓力。

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