新型城鎮(zhèn)化進程中的縣級政府職能研究

【摘 要】新型城鎮(zhèn)化是具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，研究縣級政府在新型城鎮(zhèn)化進程中應該發(fā)揮的職能有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化建設的質(zhì)量。文章在分析縣級政府職能的基礎上，研究在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化建設中縣級政府職能存在的偏差及影響，進而提出了若干縣級政府職能轉(zhuǎn)變的建議，以期為我國新型城鎮(zhèn)化的科學、高質(zhì)發(fā)展提供借鑒意義。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；縣級政府；職能轉(zhuǎn)變

一、研究背景

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，截止到2012年我國的城鎮(zhèn)人口已經(jīng)突破七億，全國城鎮(zhèn)化率達到52.57%。在建設新型城鎮(zhèn)化這一背景下，地方縣級政府上接中央與省市政府、下聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層政權，處于推進新型城鎮(zhèn)化建設的第一線，對城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和質(zhì)量有著至關重要的作用。在市場經(jīng)濟條件下，縣級政府要積極介入城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，彌補市場的不足、協(xié)調(diào)社會各方面的利益、合理配置城鄉(xiāng)的社會資源、創(chuàng)造良好的政策運行環(huán)境。但是，在我國目前的城鎮(zhèn)化建設進程中，縣級政府的職能還存在著越位、錯位、缺位等問題。

二、新型城鎮(zhèn)化對縣級政府職能的新要求

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與實質(zhì)

要研究縣級政府在新型城鎮(zhèn)化進程中應該發(fā)揮的職責和功能就必須分析新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與實質(zhì)。新型城鎮(zhèn)化是以城鎮(zhèn)化的概念為基礎，是對城鎮(zhèn)化的補充、深化和發(fā)展，其內(nèi)涵是指在科學發(fā)展觀的指導下，堅持以人為本，遵循城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)發(fā)展為原則，強調(diào)集約高效、功能完善、規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、社會和諧、環(huán)境友好、個性鮮明的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（二）新型城鎮(zhèn)化對縣級政府職能的定位與要求

新型城鎮(zhèn)化特有的內(nèi)涵要求縣級政府由管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，通過規(guī)劃、指導、干預和規(guī)范各項作用來促進城鎮(zhèn)化的健康、高質(zhì)發(fā)展。在新形勢下，縣級政府作為連接城鎮(zhèn)和農(nóng)村的橋梁，其職能轉(zhuǎn)變的必要性主要表現(xiàn)在社會環(huán)境、自然環(huán)境和公共需求的變化這三方面。

1.社會環(huán)境的改變對縣級政府創(chuàng)新管理模式提出了新的要求。在城鎮(zhèn)化背景下，社會環(huán)境的改變主要表現(xiàn)在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得城鎮(zhèn)人口增多，這直接導致了城鎮(zhèn)用地、基礎設施、公共服務和社會保障等方面發(fā)生了變化，由此帶來的社會環(huán)境的改變要求縣級政府改進城鎮(zhèn)管理模式，有步驟地、高效率地應對各種變化。

2.自然環(huán)境的惡化對縣級政府合理規(guī)劃城鎮(zhèn)，引導經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提出了新的要求。不科學的城鎮(zhèn)規(guī)劃導致人口大量涌入城鎮(zhèn)、棚戶區(qū)和貧民窟的數(shù)量增多，超出了城鎮(zhèn)的承載能力。不合理的經(jīng)濟發(fā)展模式在導致城鎮(zhèn)自然環(huán)境受到工業(yè)污染的同時，也影響著城鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長速度。因此，縣級政府必須合理制定城鎮(zhèn)規(guī)劃、正確引導城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，在推動經(jīng)濟增長的同時積極治理和維護城鎮(zhèn)的自然環(huán)境。

3.公共需求的增加對縣級政府完善基礎設施、提高公共服務的質(zhì)量提出了新的要求。在城鎮(zhèn)化過程中，村民的身份發(fā)生了變化，如何合理地分配社會資源，讓村民與原城鎮(zhèn)居民享有同等待遇的社會公共服務以及合理地建設城鎮(zhèn)的公共基礎設施以滿足人口不斷增加所帶來的公共需求的增多，因此，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃的水平，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的相關政策和制度，進而緩和人口與資源的矛盾是縣級政府必須重視的問題

三、縣級政府職能在城鎮(zhèn)化進程中存在的偏差及影響

在我國目前的城鎮(zhèn)化過程中，許多縣級政府無視市場規(guī)律的作用，強調(diào)官本位的思想，在公共服務和社會管理等方面阻礙了城鎮(zhèn)化的順利進行。為了給新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施提供良好的政策環(huán)境和保障措施，就必須分析當前縣級政府職能所存在的問題以及實現(xiàn)縣級政府職能轉(zhuǎn)變的阻力和限制因素。

（一）目前城鎮(zhèn)化進程中縣級政府職能存在的問題

1.城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏科學性與合理性。在傳統(tǒng)的縣域城鎮(zhèn)化進程中縣級政府過于急功近利，使得城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配，再加之受政績和利益的驅(qū)使，在城鎮(zhèn)化建設中“貪大求洋”、千篇一律，完全沒有展現(xiàn)出不同地區(qū)城鎮(zhèn)的個性與地方風貌。此外由于過分強調(diào)速度，豆腐渣工程的出現(xiàn)導致了大量社會資源的浪費。這些不科學、不合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃方式直接影響到了城鎮(zhèn)的長遠發(fā)展和居民生活質(zhì)量的提高。

2.城鎮(zhèn)化的相關制度不健全。新型城鎮(zhèn)化的重中之重是推進人的城鎮(zhèn)化，而我國目前的城鎮(zhèn)化建設陷入了制度瓶頸，比如在戶籍制度方面許多縣城的戶籍制度規(guī)定了過高的落戶門檻；在土地流轉(zhuǎn)制度方面，一些縣級政府與民爭利，在土地的利益分配上以政府為主導，低價征收農(nóng)民的土地之后沒有進行合理的補償；在投資與融資制度方面，我國目前的城鎮(zhèn)化融資渠道還比較單一，一些縣級政府過度依賴土地財政收入，形成了壟斷土地資源、向民征地的惡性循環(huán)。

3.社會管理不到位。隨著城鎮(zhèn)化的推進，一些政府將管理的重點放在了經(jīng)濟上，忽視了社會管理，致使大量潛在的社會問題逐漸暴露出來。首先，許多縣級政府都忽視了對外來流動人口的管理，沒有在生活和就業(yè)等方面對其進行積極的引導和支持以及滿足其基本的生活保障。其次，縣級政府忽視了對遷入農(nóng)民和原城鎮(zhèn)居民之間矛盾的處理，由于城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)內(nèi)部貧富差距的擴大，不同社會階層之間的矛盾與日俱增，這直接影響到了城鎮(zhèn)的和諧發(fā)展。

4.公共服務不均等。許多縣城公共服務的規(guī)模和質(zhì)量都難以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，尤其是對進城的農(nóng)民而言，一些社會福利都與戶籍掛鉤使得農(nóng)民無法享有與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務。例如，農(nóng)村子女受教育的權利得不到保障；城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險和低保戶標準不同等。城鎮(zhèn)人口的增加意味著人們對教育、醫(yī)療、社會保障等各種公共服務需求的增加，這就需要政府提供優(yōu)質(zhì)、全面、均等化的公共服務。

5.城鎮(zhèn)環(huán)境問題日益突出。一些縣級政府在城鎮(zhèn)建設中片面注重經(jīng)濟的增長，忽視了城鎮(zhèn)的生態(tài)文明建設和綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展。由于環(huán)境維護與治理的成本較高，許多城鎮(zhèn)都在走先污染后治理的老路，資源利用粗放、能源消耗大、環(huán)境污染嚴重等問題直接影響著城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）縣級政府職能轉(zhuǎn)變的限制因素

要研究新型城鎮(zhèn)化進程中縣級政府應該扮演的角色以及履行的職能，就必須先對阻礙縣級政府行使職能的相關因素進行分析。新型城鎮(zhèn)化在某種意義上可以理解為是一場復雜的利益調(diào)整運動，政府官員、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民和企業(yè)都是涉及到利益調(diào)整的重要角色，當自身的利益受到損害時，他們就會成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的阻力。

1.縣級政府和官員本身就對新型城鎮(zhèn)化的推行存在著抵觸心理，因為新型城鎮(zhèn)化意味著他們不能像過去一樣通過運營土地和房地產(chǎn)來增加財政收入、拉高GDP和提高政績。相反，他們還必須提高公共服務的覆蓋面和質(zhì)量并承擔農(nóng)村人口市民化的成本，進而影響到了他們工作的積極性。

2.在城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務等方面不完備的情況下，農(nóng)民難以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，部分農(nóng)戶不愿意遷移到城鎮(zhèn)，農(nóng)民的抵觸心理和政府的不當拆遷給城鎮(zhèn)化的順利推進造成了許多負面影響。農(nóng)民和政府針對拆遷問題的對峙使得政府的公信力下降，農(nóng)民和社會輿論帶來的壓力成為了縣級政府履行職能的新挑戰(zhàn)。

3.原城鎮(zhèn)居民不愿意承認農(nóng)民的市民身份，農(nóng)村人口的涌入使他們既得的基礎設施和公共服務都受到了影響。他們?yōu)榱司S護既得利益不愿意與農(nóng)民共享，此外，由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的價值觀和生活方式不同，也會導致一定的矛盾，如果政府處理不當就會給城鎮(zhèn)的穩(wěn)定帶來隱患。

4.城鎮(zhèn)企業(yè)、開發(fā)商和投機者的既得利益都會受到損害，城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式、因地制宜地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，與此同時，原城鎮(zhèn)企業(yè)和開發(fā)商所獲得的社會資源就會減少，競爭壓力增加。因此，這些既得利益者都可能成為新型城鎮(zhèn)化順利推行和縣級政府職能轉(zhuǎn)變的阻力。

四、新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)縣級政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

在新型城鎮(zhèn)化進程中各個地區(qū)的公共需求和社會風貌都發(fā)生了變化，縣級政府職能也要與時俱進，積極響應新型城鎮(zhèn)化對縣級政府職能轉(zhuǎn)變所提出的新要求。本文從以下五個方面來分析新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)縣級政府職能轉(zhuǎn)變的路徑。

（一）縣級政府官員應該轉(zhuǎn)變觀念，提高公務員隊伍的素質(zhì)

新型城鎮(zhèn)化要求縣級政府轉(zhuǎn)變管理理念，由管理、控制型政府向服務、引導型政府轉(zhuǎn)變，這就要求縣級官員轉(zhuǎn)變依靠土地城鎮(zhèn)化提高財政收入和自身政績的觀念。新型城鎮(zhèn)化的推行需要縣級政府的各職能部門提高認識，各司其職、相互協(xié)調(diào)，同時，要發(fā)揮政府的宣傳教育作用，讓政府公務員認真學習新型城鎮(zhèn)化的理念，提高公務員隊伍的服務意識使縣級政府的職能得以充分發(fā)揮。

（二）縣級政府要完善制度建設，為新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造公平的制度環(huán)境

要推進戶籍制度的改革，減少對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件的限制。各縣域在進行戶籍制度改革時要因地制宜，根據(jù)城鎮(zhèn)的規(guī)模、承載能力和發(fā)展?jié)摿碓O定落戶條件。要深化土地管理制度的改革，縣級政府應該根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿砜刂瞥擎?zhèn)擴張的規(guī)模和速度，嚴格控制土地的流轉(zhuǎn)和征用，改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式中不合理的制度，將土地的征用、城鎮(zhèn)規(guī)模的增加和轉(zhuǎn)移人口的落戶政策相關聯(lián)。要完善投資與融資制度，建立多元化的融資渠道、優(yōu)化投資環(huán)境，使城鎮(zhèn)化建設擁有穩(wěn)定的資金來源和財政保障。

（三）縣級政府要合理制定各項政策，提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

新型城鎮(zhèn)化的方方面面都會涉及到中央和地方政府的各項政策，縣級政府在進行城鎮(zhèn)規(guī)劃時要整體布局、因地制宜，相關政策要科學、合法、民主。要出臺相關政策為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，要合理選擇和設計產(chǎn)業(yè)鏈，在經(jīng)發(fā)展經(jīng)濟的同時注重環(huán)境的保護與治理，避免先污染后治理的老路。還要建立完整的公眾參與機制，這是新型城鎮(zhèn)化以人為本的體現(xiàn)，要通過相關政策來確保公眾在城鎮(zhèn)化進程中各個階段的監(jiān)督權、知情權和提出建議的權利。

（四）縣級政府要提高公共服務的質(zhì)量，滿足新型城鎮(zhèn)化的需求

在新型城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)居民對公務服務的滿意度是檢驗城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要指標，而公共服務質(zhì)量的高低體現(xiàn)在硬件和軟件兩個方面。

在公共服務的硬件方面，要完善城鎮(zhèn)的基礎設施建設，具體有合理規(guī)劃城鎮(zhèn)的公共交通道路；完善停車場、公園、圖書館、文體活動場館等城鎮(zhèn)公共設施；推動城鎮(zhèn)的保障性住房建設等。

在公共服務的軟件方面，要完善城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、社會保障等。政府要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，擴大社會保障的覆蓋面，建立和完善包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險，完善地方創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務體系、改善基本的醫(yī)療衛(wèi)生條件、保障外來人口子女的受教育權等。

（五）縣級政府要加強社會管理，保障新型城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展

和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境是新型城鎮(zhèn)化順利推進的必要條件，在看到城鎮(zhèn)化帶來的成果之外，也應該加強對城鎮(zhèn)的綜合管理，重視對城鎮(zhèn)流動人口的管理以及加強對城鄉(xiāng)居民之間矛盾的疏導，通過城鎮(zhèn)社區(qū)協(xié)助管理，促進不同階層、城鄉(xiāng)居民之間的交流和互動。同時要加強政府與民眾的交流，建立和完善縣級政府與城鄉(xiāng)居民的溝通機制。公共服務均等化需要一定的時間與條件，在此期間，要格外關注那些基本生活得不到保障的城鎮(zhèn)邊緣化人口，要鼓勵社會各界積極幫助這些人，為新型城鎮(zhèn)化的建設貢獻力量。

五、結(jié)語

在國家推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，縣級政府應該怎樣積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化建設是一個需要不斷探討的課題。本文僅針對新型城鎮(zhèn)化對縣級政府職能提出的要求進行分析，通過研究縣級政府職能在城鎮(zhèn)化進程中存在的偏差及影響，提出了促進縣級政府職能轉(zhuǎn)變的幾點建議。但是，本文研究的是各個縣域在城鎮(zhèn)化進程中可能存在的共性問題和解決辦法，在實踐中，不同地區(qū)和不同層級的地方政府在新型城鎮(zhèn)化進程中存在的問題和實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑都不相同。因此，在今后的研究中要充分考慮到地域差異和政府間關系，以期為我國的新型城鎮(zhèn)化建設提供更為具體、詳細的建議。

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作者簡介：郭昱彤（1990.06- ），女，山西大學政治與公共管理學院。