我國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度設(shè)計構(gòu)想

阮翔

摘要： 2008年2月29日國務(wù)院常務(wù)會議通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》中首次提出建立職業(yè)年金制度作為事業(yè)單位補充養(yǎng)老保險形式，由此開始了建立這一新制度的探討。本文從我國國情出發(fā)，創(chuàng)新性提出公務(wù)員與事業(yè)單位兩個群體的職業(yè)年金制度整合推行的設(shè)想，從界定概念出發(fā)，分析了建立機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的必要性與基本原則，最后提出了制度內(nèi)容的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞： 職業(yè)年金；機關(guān)事業(yè)單位；DC模式

2008年2月29日國務(wù)院常務(wù)會議通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，方案中首次正式提出建立職業(yè)年金制度作為事業(yè)單位補充養(yǎng)老保險形式。2014年初的中央政府工作報告亦將“改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險”作為社保建設(shè)一項重要內(nèi)容。由此，繼面向企業(yè)人員的企業(yè)年金制度之后，我國又將構(gòu)建的一項針對公職人員補充養(yǎng)老保險。

一、相關(guān)概念的界定

（一）職業(yè)年金的界定

雖然“職業(yè)年金”一詞第一次正式出現(xiàn)在事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的文件中，但事實上職業(yè)年金并非是專指針對公職人員的補充養(yǎng)老保險，而是為針對不同職業(yè)群體建立的補充養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)稱，從外延來看，它包括企業(yè)人員建立的企業(yè)年金，也包括為公職人員和其他職業(yè)群體建立的制度。

（二）機關(guān)事業(yè)單位的界定

機關(guān)事業(yè)單位是我國機關(guān)單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱。其中，機關(guān)單位是指從事國家管理和行使國家權(quán)力的機關(guān)，其正式工作人員即為公務(wù)員。事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織，是我國特殊國情下的特殊產(chǎn)物。公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員在國外也被稱為公職人員或公共雇員，本文針對機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的就是針對這兩個群體建立。

二、建立機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的必要性

（一）有利于推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

養(yǎng)老“雙軌制”已成為近年社會保障領(lǐng)域最受關(guān)注的問題之一，養(yǎng)老金并軌的呼聲越來越越高。但自2008年起就已開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點進展緩慢、收效甚微、阻力巨大。究其原因，主要是改革將使事業(yè)單位職工的退休金大福下降。面對維護社會公平與順利推進改革的兩難選擇，唯有通過建立“第二支柱”——職業(yè)年金制度，才能在實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險公平統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，兼顧改革對象的退休金水平。因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革能否順利從試點到整體推進，乃至后續(xù)難度更大公務(wù)員養(yǎng)老保險改革能否跟上，建立與之相配套機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度已成為突破當前瓶頸的關(guān)鍵。

（二）有利于我國多層次養(yǎng)老保障體系完善

由世界銀行最先倡導的 “多支柱”保障理念已經(jīng)成為各國改革的主流方向，我國通過企業(yè)近20年的的不斷改革與探索，已經(jīng)為未來多層次養(yǎng)老保障體系搭建起了基本框架：第一層次是以稅收為保障、公平為目標的國民養(yǎng)老金，第二層次是以強制儲蓄為特征的個人賬戶養(yǎng)老金，第三層次是體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)的職業(yè)養(yǎng)老金，最后包括商業(yè)保險、自愿儲蓄等多種形式的自愿養(yǎng)老金。基于政府責任的第一、第二層次僅保證基本養(yǎng)老需求，作為第三層次的職業(yè)養(yǎng)老金將起到提高退休后生活水平的重要作用。除了企業(yè)年金制度外，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度就成為了在該體系中落實職業(yè)養(yǎng)老金層次的另一制度基礎(chǔ)。[HJ]

（三）有利于勞動力市場的公平競爭與正常流動

近年的“公務(wù)員熱”“事業(yè)單位熱”實際反映了公務(wù)員和事業(yè)單位與其他行業(yè)的利益失衡，這既不利于健全公平競爭的勞動力市場，也不利于公務(wù)員隊伍和事業(yè)單位人員的優(yōu)勝劣汰和正常流動。為了實現(xiàn)有進有出、能上能下的管理體制，除了人事制度改革外，還要求機關(guān)事業(yè)單位與其他社會群體的社會保障必須接軌。其中，能夠與現(xiàn)有的企業(yè)年金制度對接正是亟待建立的機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度，它可以解除公職人員轉(zhuǎn)換到企業(yè)崗位時養(yǎng)老保險待遇受影響的后顧之憂，有利于增強養(yǎng)老金的既得收益權(quán)的流動性。隨著未來企業(yè)年金的覆蓋面的日益擴大，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度對勞動力市場的必要性也將更加突出。

四）有利于建立公共部門人力資源開發(fā)與激勵機制

作為一種典型的延期支付手段，職業(yè)年金也能在機關(guān)和事業(yè)單位分配制度發(fā)揮重要作用。一方面由于職業(yè)年金在設(shè)計上的具有一定靈活性，使得不同單位能夠利用差別化的設(shè)計對不同崗位實施有效激勵，形成要提高養(yǎng)老待遇就要努力工作的良性循環(huán)；另一方面，政府和事業(yè)單位中的某些特殊崗位和技術(shù)崗位，也可能面臨人才的流失問題，職業(yè)年金制度在分配激勵機制和保險福利補償機制中都能更好的發(fā)揮長效作用，現(xiàn)人力資源的最佳配置，為公共部門的可持續(xù)發(fā)展提供人才保障。

三、構(gòu)建機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的三個基本原則

（一）整合推行原則

從我國養(yǎng)老保險制度的改革進程看，受復(fù)雜國情的限制，“分部推行，逐步整合”成為了實現(xiàn)“全民養(yǎng)老”目標的不得已選擇，但由此帶來的制度“碎片化”問題已經(jīng)成為一大隱患，即使在相對成熟的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度內(nèi)部，也因為建立初期統(tǒng)籌層次過低，面臨地區(qū)間的收支差距、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等難題，三大基本養(yǎng)老制度從銜接到逐步統(tǒng)一更是面臨重重困難。因此，雖然目前僅僅是針對事業(yè)單位的改革試點，同時也只正式提出建立事業(yè)單位職業(yè)年金制度，但從長遠看，公務(wù)員養(yǎng)老保險改革也勢在必行，如果時機成熟后能與事業(yè)單位同步改革更能起到示范作用。兩類人群改革前分配制度和退休制度相似、改革目標基本一致、面臨同樣的改革阻力，建立職業(yè)年金制度都是必然的選擇，與其建立不同的兩個制度，將來再合并，不如一步到位，整合推行。如果考慮到改革初期的統(tǒng)籌層次問題，這種整合就更顯得十分必要，以免再次重蹈“碎片化”覆轍。

（二）兼顧公平與效率原則[JP3]

制度的首要目標是建立公平的制度環(huán)境。公平體現(xiàn)在：第一，要減少公務(wù)員和事業(yè)單位人員與其他群體之間的養(yǎng)老金過大差距，建立不同職業(yè)群體間公平的就業(yè)條件；第二，要處理好與企業(yè)年金制度間的關(guān)系，不能為了公平又制造新的不公平；第三，要處理好“老人”、“中人”和“新人”的利益問題。

制度的長遠發(fā)展也離不開有效率的運行。效率體現(xiàn)在：第一，要考慮各級財政的負擔，選擇合理的繳費水平和繳費方式；第二，制度管理應(yīng)公開透明，充分利用市場機制實施專業(yè)化管理，提高管理效率；第三，基金應(yīng)有必要的保障增值渠道；第四，監(jiān)管機制必須到位。

（三）權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)原則

作為一項補充性養(yǎng)老保險制度，而不是基本養(yǎng)老保險，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金在收支環(huán)節(jié)中應(yīng)該體現(xiàn)更為明確的權(quán)利和義務(wù)對應(yīng)關(guān)系，充分體現(xiàn)出“多勞多繳，多繳多得”的基本原則。制度設(shè)計中也應(yīng)該適度體現(xiàn)個人責任，如個人強制或自愿性繳費。

四、我國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的設(shè)計構(gòu)想

（一）建立模式

1覆蓋“新人”。按照《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》中提出的改革思路，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的過渡方式與先前的企業(yè)改革類似，即：“老人”的養(yǎng)老金不變，“中人”會用“過渡性養(yǎng)老金”來對改革前后待遇落差進行補償，因此，職業(yè)年金制度的覆蓋范圍主要是改革后參加工作的“新人”，在基本養(yǎng)老保險之外，進一步保障和提高養(yǎng)老金待遇水平。盡管“中人”的“過渡性養(yǎng)老金”也可以通過補償性職業(yè)年金的形式實現(xiàn)，但考慮操作的復(fù)雜性，可能使職業(yè)年金制度建立初期運行壓力過大。

2強制實施：從國外職業(yè)年金制度的建立方式看，有自愿型和強制型兩種基本模式?？紤]到經(jīng)濟發(fā)展的不均衡及社會經(jīng)濟制度尚不完善，我國的企業(yè)年金制度采取了自愿性原則，但可以預(yù)見，待制度發(fā)展成熟、覆蓋面擴大后，逐步過渡為強制型更有利于為勞動者提供完善的保障。而機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)實情況決定了他們的職業(yè)年金制度不可能重復(fù)“從自愿到強制”的道路，只能強制實施，一步到位，否則公職人員作為政治強制群體，如果不對其利益進行補償必然對改革造成巨大的阻力。

（二）籌資機制

1籌資模式。同基本養(yǎng)老保險相同，職業(yè)年金可以采用的籌資模式包括現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制。機關(guān)事業(yè)單位原有的退休金制度就是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制，其最大的問題就是受人口老齡化等因素影響將造成未來巨大的支付壓力，這也是迫切改革的又一重要原因。因此，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度在籌資模式的選擇上無疑應(yīng)該采用完全積累制，這同企業(yè)年金制度的設(shè)計思路一致，同時也符合長遠利益。

2負擔方式。公職人員職業(yè)年金的負擔方式有財政單方負擔、財政和個人雙方負擔及財政、單位和個人三方負擔三種。本文認為我國應(yīng)選擇“財政+單位及個人”的方式。首先明確的是個人應(yīng)負擔部分的繳費責任，這體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系。其次，針對事業(yè)單位的具體負擔應(yīng)在有效分類基礎(chǔ)上進行，全額撥款的純公益性事業(yè)單位實行“財政+個人”模式，差額撥款的準公益性事業(yè)單位采用“財政+單位+個人”模式，財政給予部分補貼，單位和個人繳納其余的職業(yè)年金。而經(jīng)營性的事業(yè)單位應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，納入企業(yè)年金制度范疇。

3籌資水平。機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的籌資水平應(yīng)以20%—30%養(yǎng)老金替代率目標確定。繳費上限應(yīng)與企業(yè)年金制度相同。這樣體現(xiàn)了公私部門職業(yè)群體的公平性，也便于稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一，而未來兩項制度的籌資水平可以根據(jù)養(yǎng)老保障體系的需要統(tǒng)籌調(diào)整。財政繳費總體上可以按照單位總工資額固定比例撥付，既體現(xiàn)財政對職業(yè)年金的支持，又避免改革給財政帶來的壓力，但在在具體分配上可根據(jù)職工在崗貢獻優(yōu)勢差別，從而發(fā)揮職業(yè)年金的激勵作用。

（三）給付機制

1給付模式。職業(yè)年金給付模式可以分：給付確定型簡稱DB型）和繳費確定型簡稱DC型）兩類。兩種方式雖各有優(yōu)劣，但就我國現(xiàn)狀和國際發(fā)展趨勢來看，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金應(yīng)當采用以個人賬戶為特征的DC模式，便于企業(yè)年金接軌，有利于人力資源在不同的單位之間進行合理地流動，同時制度承擔的風險和壓力也較輕。

2支付方式。具體申領(lǐng)條件需符合基本養(yǎng)老金申領(lǐng)條件，具體支付方式可以有一次性支付、分期支付、轉(zhuǎn)為年金保險等。為了避免短視行為，對一次性支付的額度可以有所限制；選擇分期支付時，應(yīng)根據(jù)當年退休職工的預(yù)期壽命，合理確定領(lǐng)取年限；而隨著商業(yè)保險中年金產(chǎn)品的成熟，可以成為未來更靈活的選擇。除此之外，作為一項帶有儲蓄性質(zhì)補充養(yǎng)老保險制度，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金還可設(shè)定一些臨時性的支付或貸款條件，以應(yīng)付在職時的因重大疾病、購房等特殊資金需求，從而使該制度的功能更加多元化。

四）投資管理

發(fā)揮完全積累制職業(yè)年金計劃的作用，必須進行有效的職業(yè)年金基金治理。從我國國情看，一步到位進行全國統(tǒng)籌管理的可行性不高，但分散的多元化管理又不利于監(jiān)管。因此在制度建立過程中，首先可以選擇以省級統(tǒng)籌起步，參照我國企業(yè)年金基金運作模式以及國際上其他國家的經(jīng)驗，職業(yè)年金基金運作模式應(yīng)采用信托制，由機關(guān)和事業(yè)單位職工代表、專業(yè)人員等組成的機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金聯(lián)合理事會或法人受托機構(gòu)作為受托人，建立信托關(guān)系，受托人委托賬戶管理人、托管人、投資管理人及中介機構(gòu)對職業(yè)年金基金進行管理、投資運營和分配發(fā)放，這樣將基金的管理運營分散到獨立于政府的專業(yè)機構(gòu)中，能使政府專注于監(jiān)督者角色，在確保社?；鸪浞直O(jiān)督的情況下，提高基金管理和運營效率。在制度建立初期，各省在管理機構(gòu)和管理機制尚不成熟時，也可效仿廣東省做法將基金委托給全國社會保障基金理事會運營，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

在投資對象選擇上，由于我國金融市場還不夠，仍然應(yīng)當對股票等高風險投資的比例加以限制，保證資金的安全性，具體內(nèi)容可以沿用企業(yè)年金基金投資的限制。此外，從長期看，職業(yè)年金還可增加股權(quán)投資的部分，尤其可以集中于國有資源類、能源類和壟斷性的國有企業(yè)，除了利潤穩(wěn)定，養(yǎng)老基金持有國有大型公司的股權(quán)使國有資產(chǎn)的經(jīng)營收益也應(yīng)由全體居民所分享，實現(xiàn)“取之于民，用之于民”。

五）監(jiān)管機制

雖然因性質(zhì)和管理方式類似，可以沿用企業(yè)年金制度的監(jiān)管機制，但職業(yè)年金的監(jiān)管體系還可進一步健全。首先，應(yīng)當加快立法，使監(jiān)管工作建立在“有法可依“的前提下。其次，要同步建立職業(yè)年金的監(jiān)管機構(gòu)，改變企業(yè)年金制度中因跨產(chǎn)品、跨行業(yè)、跨部門監(jiān)管模式下帶來的決策鏈條過長、對市場參與主體的監(jiān)管力度不夠、市場行為不規(guī)范等問題?？梢詤⒄障愀厶貏e行政區(qū)專門成立的“強制性公積金計劃管理局”，統(tǒng)籌履行監(jiān)管職責。最后要進一步加強對市場參與主體的監(jiān)控，實行更加嚴格的準入和退出制度，相關(guān)信息的披露更加真實規(guī)范。

六）配套制度

1事業(yè)單位分類改革。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革以及職業(yè)年金的建立的前提都是要先實現(xiàn)事業(yè)單位的分類改革，將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。雖然改革思路明確長期以來，大多數(shù)省市和地區(qū)進行了改革嘗試，但由于沒有統(tǒng)一的政策標準以及事業(yè)單位本身的復(fù)雜性，事業(yè)單位分類改革仍處于探索階段。

2退休年齡調(diào)整。退休年齡是養(yǎng)老制度中影響收支最敏感的因素。對于機關(guān)事業(yè)單位而言，對職工的學歷要求相對更高，其參加工作的平均年齡也相對更大，在保持當前退休制度不變的情況下其工作年限更短，因此對延長退休年齡政策更具有可行性和迫切性。雖然已是大勢所趨，但這項改革在我國同樣面臨因牽扯不同人群的利益而阻力重重，截至目前仍然并沒有出臺關(guān)于延長退休年齡的具體政策和方案。

3稅收政策。企業(yè)年金制度建立多年來，總體發(fā)展不盡如人意，原因之一就是稅收優(yōu)惠政策不明確，沒有起到應(yīng)有的引導與激勵作用。雖然機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金采取強制建立的原則，

但并不表示不需要稅收優(yōu)惠政策，適當?shù)亩愂諆?yōu)惠同樣可以調(diào)動積極性，減小制度建設(shè)阻力。EET的征稅模式雖已得到了廣泛的認同，但實際操作仍然還是ETT，而且各地優(yōu)惠幅度不一，更缺少享受優(yōu)惠的配套性要求，必須有一個完整統(tǒng)一的稅收方案作為政策支持。

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