代理悖論與多元共治：傳統(tǒng)公共資源管理的缺陷及矯正機制

楊紅偉

摘 要：公共資源主要包括公共自然資源、公共社會資源和公共福利資源。傳統(tǒng)上，中國公共資源管理的主體是政府或與政府相關(guān)的組織。由于“代理悖論”的存在，決定了由政府作為主體的管理機制不利于公共資源的供給和使用效率。實踐表明，多元共治的模式可以通過重新明確產(chǎn)權(quán)而克服代理悖論，主要包括政府主導下的社會參與模式、政府監(jiān)管下的特許經(jīng)營模式和公共資源的拍賣模式。

關(guān)鍵詞：代理悖論；多元共治；公共資源管理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0286-03

一、作為公共物品的公共資源

“公共資源”可指稱的對象極其廣泛，其范圍幾乎涵蓋了在消費上或使用上不完全排他的一切自然和社會資源，既包括人們共同擁有、共同享用的共有共享資源，如空氣、國防等資源；也包括人們共同擁有、分別享用的“公共池塘資源”（common-pool resources），如水資源；還包括人們分別擁有、共同享用的“俱樂部資源”（club goods），如廣電頻道、文化、科學技術(shù)等資源。廣義的公共資源幾乎涵蓋了私人物品以外的、所有能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值以提高人類當前和未來福祉的自然和社會物品。

公共資源的界定離不開對公共物品的認識范疇。公共經(jīng)濟學將一切物品劃分為以下兩種類型：一是公共物品，二是私人物品?！八饺宋锲贰本哂邢M上的競爭性和排他性：消費上的競爭性是指，一個經(jīng)濟主體的消費將減少或阻止其他經(jīng)濟主體對該物品的消費；消費上的排他性是指，一個經(jīng)濟主體的消費會將其他的經(jīng)濟主體排除在該物品的收益范圍之外。由于“競爭性”和“排他性”是辨別私人物品與公共物品的重要指標，因此，“公共物品”便特指具有消費上的非競爭性和非排他性特征的物品，也就是說，一個人享用一種公共物品并不能減少另一個人使用該物品的能力，而當一個人從該物品中獲取利益時，也并不減少其他任何一個人的相關(guān)利益[1]。

不過，美國經(jīng)濟學家布坎南認為，嚴格滿足上述定義的公共物品，即“純公共物品”和“純私人物品”，在現(xiàn)實世界中并不多見，大量存在的是介于其間的物品，即“準公共物品”或“混合物品”[2]。因此，經(jīng)濟學家提出了公共物品另一個顯著的特征，即外部性：或是作為“純公共物品”同時具有消費上的非競爭性和非排他性，或是作為“準公共物品”（quasi-public goods）僅具有消費上的非競爭性或僅具有消費上的非排他性。此外，準公共產(chǎn)品具有“擁擠性”（congestion），即當消費者的數(shù)量增加到一定數(shù)值后，邊際成本將為正，即每增加一個消費者，就將減少消費者的整體效用[3]。公共物品的上述特性，使其不可避免地陷入“公地悲劇”的困境之中，既在公共物品的消費過程中充斥著大量希望獲得收益，又極力避開支付的理性經(jīng)濟人，從而導致公共物品的濫用和社會總福利的減損。

基于以上有關(guān)私人物品與公共物品的區(qū)分，可以“公共資源”作出如下界定：所謂公共資源，是指在消費或使用上不可能完全排他的一切能夠產(chǎn)生價值以提高人類當前和未來福祉的自然和社會物品，其主要形式包括公共自然資源、公共社會資源和公共福利資源?；谝陨隙x，作為本文研究對象的公共資源具體包含以下三個方面的內(nèi)容：

第一，公共自然資源。所謂自然資源，是指自然環(huán)境中與人類社會發(fā)展有關(guān)的、能夠產(chǎn)生使用價值并影響勞動生產(chǎn)率的自然諸要素，主要包括有形的土地、水體、動植物、礦藏和無形的光、熱等可供人類開發(fā)利用的資源。按照資源的可被利用限度，可以分為再生資源和非再生資源。前者是指在一定程度上循環(huán)利用且可以更新的水體、氣候、生物等資源，亦稱為“非耗竭性資源”；后者是指儲藏量有限且不可更新的礦產(chǎn)等資源，亦稱為“耗竭性資源”。

第二，公共社會資源。所謂社會資源，是指建立在一定的社會關(guān)系基礎上的、能夠滿足人類生產(chǎn)、生活和交往需求的各種人文與社會諸要素，主要包括有形的社會公共產(chǎn)品和無形的社會資本等物質(zhì)和非物質(zhì)資源?；谥袊青l(xiāng)差異，可將社會公共產(chǎn)品劃分為農(nóng)村公共產(chǎn)品和城市公共產(chǎn)品，涵蓋了政府行政服務、公益性社會服務、基礎教育、文化與科技推廣、農(nóng)田水利與交通設施、城市基礎設施、郵電通訊、電網(wǎng)建設、自來水與燃氣供應、環(huán)境保護與江河治理等公共事務的各個領(lǐng)域。

第三，公共福利資源。所謂福利資源，是指建立在福利制度和社會政策基礎上的、能夠滿足福利體系運轉(zhuǎn)和福利對象需求的各種物質(zhì)和非物質(zhì)資源，主要包括有形的救濟物資和無形的社會服務等資源?；诟＠l(fā)達國家的制度實踐，可將公共福利資源劃分為社會保障資源、社會服務資源和社會政策資源三種形式。

二、公共資源管理的傳統(tǒng)機制的缺陷

公共資源管理的傳統(tǒng)做法是由政府作為管理主體。通常認為，由于政府具有超越其他任何社會組織和私人之上的公共性和自主性，因而政府來主導公共資源的保護、再生、分配和使用具有不可比擬的優(yōu)勢。如斯蒂格利茨就認為，政府組織的普遍性和權(quán)力的強制性是其他任何組織形式都無法比擬的，這兩大特性決定了政府在管理公共資源時具有以下優(yōu)勢：一是政府可以借助行政權(quán)力禁止宏觀上不具有效率的活動，直接禁止或授權(quán)其他部門禁止負外部性較高的公共物品進入市場，而這是任何私人部門都無法做到的。二是借助行政處罰權(quán)有效地解決公共物品供給中的搭便車行為，而私人部門和私人合同所實行的處罰均難以取得與之相同的效果。因而，由政府主導公共資源的管理，通過一定的政治程序采用效率更高的決策機制，并以國家強制力保證決策的實施，可以在一定程度上節(jié)約決策成本，并相應地增進集體福利。

然而，政府對公共資源的直接管理將面臨一個難題——資源所有者與管理者之間的代理悖論。所謂“代理悖論”，是指公共資源的所有者（集體）與管理者（政府）的法定關(guān)系——委托-代理關(guān)系——發(fā)生背離，管理者從接受委托管理資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂瀑Y源牟取私利，而最終導致公共資源的使用和消費違背了所有者的利益[4]。endprint

導致“代理悖論”的原因主要包括以下三點：第一，代理人同樣是具有獨立人格、追求自身利益最大化的經(jīng)濟人。第二，委托-代理關(guān)系向代理人提供的是正激勵機制，也就是說，由于代理人實際控制著資源，因而將資源用于牟取私人利益的成本相對較小，而所能獲取的收益極大。第三，委托-代理關(guān)系向委托人提供的是負激勵機制，也就是說，由于委托人并不實際控制資源，因而在委托人與代理人之間存在著嚴重的信息不對稱，委托人監(jiān)督代理人所需付出的成本極大，而從集體利益中所能獲得的收益相對較小。正激勵機制將促使代理人通過犧牲委托人的集體利益獲得私人利益，而負激勵機制將阻礙委托人對代理人的管理行為展開監(jiān)督，從而最終導致公共資源背離其應有的公共屬性[5]。具體就中國公共資源的政府直接供給體制而言，“代理悖論”主要表現(xiàn)為以下方面的問題：

首先，由于公共資源產(chǎn)權(quán)界定不清，導致委托-代理關(guān)系產(chǎn)權(quán)無法行使。中國公共資源管理制度雖經(jīng)過了不斷的變革，但產(chǎn)權(quán)界定一直是未能很好解決的問題。一方面，表現(xiàn)在政府和公眾之間存在公共資源歸屬問題的爭議。如中國已公有制為主導性經(jīng)濟制度，因而從憲法上講，全體公眾是公共資源的最重擁有者，政府作為公眾的代理人管理公共資源，但在具體的實行中，并沒有一套具體的可操作的制度機制來保證二者之間委托—代理關(guān)系的現(xiàn)實化。就此而言，作為代理人的政府既無須向其初始委托人（公眾）作出有關(guān)公共資源處置的任何約定，在處理公共資源時也不承擔任何形式的法律責任，致使當前中國各級政府均趨于以浪費公共資源或犧牲資源再生能力為代價，換取經(jīng)濟增長率等政績指標[6]。另一方面，由于中國各級政府、各部門事實上都擁有某些產(chǎn)權(quán)，因而在政府部門內(nèi)部之間、政府層級之間也存在著公共資源的產(chǎn)權(quán)不明現(xiàn)象[7]。

其次，政府作為代理人有效管理公共資源的一個先決條件，是政府權(quán)力的程序性、規(guī)范性，否則導致公共資源管理的低效率。理論上講，如果公共資源的委托人（公眾）有權(quán)選定代理人、有權(quán)就具體委托事項簽訂委托協(xié)議，并有權(quán)按照法定程序中止委托-代理關(guān)系，則公共資源的代理人（政府官員）需要支付的違約成本便相應地提高，其利用公共資源“設租”和“尋租”的空間也就相應地減少，進而為了避免委托-代理關(guān)系的中斷而不得不使行為的結(jié)果趨同于委托人的目標。就此而言，公共資源管理問題不得不是一個政治問題，管理技術(shù)的改進實際上取決于民主制度的建立、行政法治的完善以及公民社會的生長發(fā)育。

再次，由于委托-代理關(guān)系中的執(zhí)行鏈條的缺陷，導致公共資源管理中存在著政府缺位和越位的現(xiàn)象。以社區(qū)公共物品的供給為例，中國公共物品供給基本上實施“自上而下”的管理體制，基本上按照“中央—?。ㄖ陛犑校小h（區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）—居民”的次序?qū)訉勇鋵崱＞用褡鳛楣参锲分苯邮褂谜?，處于決策的最底層。同時，社區(qū)公共產(chǎn)品中，政府存在一種“路徑依賴”，即政府習慣于以行政目標為導向包攬社區(qū)公共產(chǎn)品與服務，且往往身體力行，直接提供各種專業(yè)化的產(chǎn)品與服務，基本不借助于中介組織與社區(qū)組織，擠壓了專業(yè)化的中介組織與社區(qū)志愿組織的發(fā)育空間。此外，政府在提供社區(qū)公共產(chǎn)品的種類與數(shù)量時，往往采用“一刀切”的方法，在提供社區(qū)公共產(chǎn)品與服務上仍然是吃大鍋飯，忽略了社區(qū)間的差異，而且收集社區(qū)需求信息機制的不完善，往往導致公共產(chǎn)品與公共服務無法滿足社區(qū)不同利益群體的多樣性和差異性需求，影響了社區(qū)居民的生活質(zhì)量及和諧社區(qū)構(gòu)建的進程 [8]。

三、多元共治：公共資源最優(yōu)配置的實現(xiàn)機制

（一）政府主導下的社會參與模式

政府主導有兩層含義：（1）政府是公共服務資源的主要提供者；（2）政府不是直接提供公共服務資源，而是通過特定組織載體發(fā)揮主導作用。以蘇州工業(yè)園區(qū)所推行的公共服務資源的鄰里中心模式為例，能夠形象說明這種模式的運作機制。在鄰里中心模式中，鄰里中心是社區(qū)公共服務資源的直接提供者和管理者。蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心發(fā)展有限公司的投資人主要由兩部分構(gòu)成，最大的股東是蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會，它是蘇州市政府在工業(yè)園區(qū)的派出機構(gòu)，履行工業(yè)園區(qū)的行政管理、經(jīng)濟與社會管理職能。工業(yè)園區(qū)管委會共占有鄰里中心發(fā)展有限公司的70%的份額。在小股東中，蘇州工業(yè)園區(qū)股份有限公司是較主要的組成部分，這是一個由中央、省、市14家大型國有企業(yè)所共同組成的投資發(fā)展型公司，以基礎設施、創(chuàng)業(yè)投資、金融服務等為主要業(yè)務內(nèi)容。

（二）政府管制下的特許經(jīng)營模式

這種模式是通過政府的公開投標，鼓勵各種形式的社會資本參與到公共資源的經(jīng)營權(quán)競爭中，并有政府決定經(jīng)營權(quán)的歸屬。社會資本參與到公共資源管理中的目的是獲取收益，通過企業(yè)運作的模式可以避免政府直接管理而帶來的代理悖論難題，從而提高公共資源供給的效率。同時，政府通過法制化的管制方式對公共資源的使用狀況進行監(jiān)管。政府監(jiān)管包括以下內(nèi)容：規(guī)定專營企業(yè)在專營期限內(nèi)必須提供一定標準的公共物品；干預專營企業(yè)董事的任命及構(gòu)成；政府以鑒署專利合約等形式監(jiān)督經(jīng)營機構(gòu)的行政、財務活動，并規(guī)定公司向政府交納專利稅；對經(jīng)營機構(gòu)的收費標準進行嚴格監(jiān)督，公司調(diào)整收費標準必須說明理由，并經(jīng)政府相關(guān)部門的批準；最后，若專營企業(yè)不能滿足政府基于公共利益提出的要求，政府有權(quán)終止其專營權(quán)，并以公開招標的形式重新選擇合適的經(jīng)營商[9]。

特許經(jīng)營模式的優(yōu)點在于既可以減輕政府監(jiān)管的壓力和財政負擔，又可以提高公共部門的經(jīng)營效率和經(jīng)濟效益，滿足消費者和投資者不斷增長的公共物品消費需求。公共自然資源之市場化程度越高，資源利用及其價值增殖程度相應增大，而公共權(quán)力尋租能力相應減低。在確保國家對公共自然資源之所有權(quán)不變及收取相應利益前提下，通過價格杠桿調(diào)整公共自然資源不僅是有效利用市場配置稀缺資源、防止腐敗的措施，尚能有效保護公共自然資源之效益增殖[10]。

（三）公共資源的產(chǎn)權(quán)拍賣模式

如前文所述，公共資源作為公共物品，具有消費上非排他性特征。也就是說，一個人享用一種公共物品，并不能減少另一個人使用該物品的能力；而當一個人從該物品中獲取利益時，也并不減少其他任何一個人的相關(guān)利益。但由于稀缺性的存在，某些公共資源的使用中也會存在一定程度上的競爭性。即一個人的使用會減少其他人的機會，消費者之間存在競爭在對公共資源的消費中，每個個體一般會選擇自身利益最大化，很少會對公共利益負責。由此，拍賣這種人類最古老的習慣被認為最為契合市場機制，最能實現(xiàn)資源的有效分配，從而被運用到公共資源的配置中[11]。endprint

政府通過采用拍賣方式分配自然資源，實質(zhì)上就是將競爭機制引入公共資源管理中，就是希望引進競爭機制，以得到最優(yōu)的資源配置效率及其期望產(chǎn)生的結(jié)果。資源拍賣方案與其說是一種宏觀的制度安排，不如說是一種微觀的技術(shù)手段。正如有學者指出，“雖然拍賣在一般意義上僅僅是一種交易方式，但這種交易過程實際上伴隨著資源的重新配置。如果這種拍賣是自愿和公平的，其結(jié)果必然滿足參與約束和激勵相容約束，從而可以依托競拍（一種最有效的市場化交易）的方式實現(xiàn)社會福利水平的提高?！盵12]拍賣機制的突出優(yōu)點在于能夠使市場機制和競爭機制得到最廣泛的體現(xiàn)。因為拍賣過程也是新的產(chǎn)權(quán)形成的過程，拍賣通過競爭的方式使稀缺的公共資源具有了一定程度的私有屬性，而明確的產(chǎn)權(quán)會提高資源的使用效率。此外，拍賣的參與者事先必須承諾提供普遍服務、相互接入、不轉(zhuǎn)賣等責任，才能取得競標的資格，一旦獲得標的物，這些責任就轉(zhuǎn)化為運營商的約束條件，通過拍賣可以產(chǎn)生一個自我約束和激勵相容的新契約。這是機制可實施的兩個重要條件。

參考文獻：

[1] 有關(guān)該定義的討論可參見：Michael Pickhardt （2006），“Fifty Years after Samuelsons ‘The Pure Theory of Public Expenditure：What

are we Left With？”，Journal of the History of Economic Thought，，Vol.28，439-460.

[2] Raymond G.Batina & Toshihiro Ihori （2005），Public Goods：Theories and Evidence，Springer-Verlag Berlin Heidelberg，10-14.

[3] Richard Cornes & Todd Sandler （1986），The Theory of Externalities，Public Goods，and Club Goods，Cambridge University Press.

[4] 相關(guān)論述參見：Sean Gailmard，Politics，“Principal-Agent Problems，and Public Service Motivation”，International Public Management

Journal，Vol.13，Issue 1，2010，pp.35-45.

[5] 李蔬君，彭穎.由“公地悲劇”看政府對公共資源的管理[J].阜陽師范學院學報：社會科學版，2005，（1）.

[6] 侯靈藝.公共資源管理的困境——由奧斯特羅姆“搭便車”理論所引起的思考[J].長春大學學報，2008，（1）.

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[8] 韓榮錦.中國轉(zhuǎn)型期公共物品供給主體確定原則及其影響因素[D].成都：西南財經(jīng)大學，2009：126-127.

[9] 汪永成，馬敬仁.公共物品供給行為：模式與啟示[J].江西社會科學，1999，（2）.

[10] 劉云生，龐子淵.現(xiàn)行公共自然資源特許經(jīng)營制度缺陷及其突破路徑[J].西南民族大學學報：人文社科版，2009，（1）.

[11] 郭蘭英，單飛躍，蔡沖聰.公共資源拍賣的法律規(guī)制[J].上海財經(jīng)大學學報，2012，（5）.

[12] 白讓讓.拍賣、激勵與公共資源使用權(quán)的競爭性配置——中國“3G”牌照發(fā)放滯后引發(fā)的思考[J].經(jīng)濟社會體制比較，2004，（6）.

[責任編輯 仲 琪]endprint