論環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密判定之法律障礙與對策

陳勇

摘 要：隨著中國公眾環(huán)境保護意識不斷提高，獲取環(huán)境信息已成為公眾參與環(huán)境保護和維護環(huán)境權(quán)益的重要手段。環(huán)境信息公開旨在保障公眾環(huán)境知情權(quán)，維護公共利益，而商業(yè)秘密則以保護私體權(quán)益為目的，因此二者存在必然的沖突。要解決這一沖突，首要的是對環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密作出判定。

關(guān)鍵詞：環(huán)境信息；環(huán)境信息公開；商業(yè)秘密判定；對策

中圖分類號：D912.294 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0310-03

環(huán)境信息公開是當前世界各國進行環(huán)境管理的重要手段。環(huán)境行政機關(guān)在履行環(huán)境保護職責過程中，收集或制作了大量的環(huán)境信息，而這些信息常常涉及到私體商業(yè)秘密。環(huán)境信息公開立法以實現(xiàn)環(huán)境公益為宗旨，同時必須對涉及商業(yè)秘密的私人權(quán)利予以保護。因此，世界各國在進行環(huán)境信息公開立法以保障公眾環(huán)境知情權(quán)的同時，還規(guī)定了環(huán)境信息公開的商業(yè)秘密例外制度，即對于被界定為商業(yè)秘密或商業(yè)機密的環(huán)境信息可免于公開，并對商業(yè)秘密的判定標準作出了明確的規(guī)定。隨著《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的頒布，中國環(huán)境信息公開制度初步形成。但是上述立法并未對商業(yè)秘密的判定標準作出規(guī)定，這導(dǎo)致在行政機關(guān)在環(huán)境信息公開中對商業(yè)秘密的判定具有極大的自由空間，成為環(huán)境信息公開的障礙。因此，對中國環(huán)境信息公開商業(yè)秘密判定的現(xiàn)狀與不足進行研究，提出可操作的應(yīng)對措施，對于推進環(huán)境信息公開制度法制化是極為必要的。

一、環(huán)境信息與商業(yè)秘密的概述

（一）環(huán)境信息的內(nèi)涵

關(guān)于環(huán)境信息，目前并無統(tǒng)一概念。《環(huán)境科學(xué)大辭典》（1991）將環(huán)境信息定義為“經(jīng)過加工的、能夠用于環(huán)境保護各個部門的數(shù)據(jù)和信號?！薄董h(huán)境信息術(shù)語》（HJ/T 416-2007）將環(huán)境信息定義為“環(huán)境信息（environmental information）是環(huán)境管理、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境技術(shù)、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)等與環(huán)境保護相關(guān)的數(shù)據(jù)、指令和信號等，以及其相關(guān)動態(tài)變化信息，包括文字、數(shù)字、符號、圖形、圖像、影像和聲音等各種表達形式?！备鶕?jù)這一概念，環(huán)境信息主要是與環(huán)境保護相關(guān)的信息，這一概念還將環(huán)境信息解構(gòu)為若干具體形式，但其概括性不強，與環(huán)境信息公開難以緊密聯(lián)系。2008年5月1日實施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第2條規(guī)定：本辦法所稱環(huán)境信息，包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。企業(yè)環(huán)境信息，是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。根據(jù)這一規(guī)定，政府環(huán)境信息公開的信息分為兩類，一類是環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作的信息，另一類是環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中者獲取的信息。

（二）商業(yè)秘密的內(nèi)涵

商業(yè)秘密這一概念是在國際上使用極為普遍的術(shù)語，但人們對商業(yè)秘密的理解卻確實眾說紛紜。美國的《統(tǒng)一商業(yè)秘密法》將商業(yè)秘密定義為：在制造、準備、合成或加工某種商業(yè)產(chǎn)品中使用的具有商業(yè)價值的計劃、公式、程序或設(shè)計方面的秘密，這種秘密是創(chuàng)新或重大努力的最后結(jié)果。這一定義將商業(yè)秘密限定在與生產(chǎn)過程有直接關(guān)系的材料中[1]。1994年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）第三十九條規(guī)定，只要有關(guān)的信息符合下述條件，則自然人和法人應(yīng)有可能禁止他人未經(jīng)允許以違背誠實商業(yè)行為的方式，披露、獲取或者使用處于其合法控制的信息：（?。┢湓谀撤N意義上屬于秘密，即其整體或者要素的確切體現(xiàn)或組合，未被通常涉及該信息有關(guān)范圍的人普遍所知或者容易獲得；（ⅱ）由于是秘密而具有商業(yè)價值；（ⅲ）在特定情勢下合法控制該信息之人的合理保密措施的對象。具有秘密性、價值性、采取保密措施三個構(gòu)成要件，TRIPS將商業(yè)秘密界定為unclosed information，即未披露的信息[2]。由于TRIPS協(xié)議在成員國具有普遍法律效力，其對商業(yè)秘密的界定極具意義，是迄今對商業(yè)秘密具有代表性的界定。

中國并未進行專門的商業(yè)秘密保護立法，有關(guān)法律規(guī)范主要見于法律、行政法規(guī)、規(guī)章及司法解釋等規(guī)范性文件之中。1993年，《反不正當競爭法》第一次對商業(yè)秘密作出明確規(guī)定，該法第十條第三款將商業(yè)秘密規(guī)定為“不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息”。根據(jù)這一定義，商業(yè)秘密包括三性，即：秘密性、價值性、保密性。1995年，國家工商行政管理局發(fā)布《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》，進一步對商業(yè)秘密的范圍構(gòu)成作了更為具體的規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定，不為公眾所知悉，是指該信息是不能從公開渠道直接獲取的；能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益；具有實用性，是指該信息具有確定的可應(yīng)用性，能為權(quán)利人帶來現(xiàn)實的或者潛在的經(jīng)濟利益或者競爭優(yōu)勢；權(quán)利人采取保密措施，包括訂立保密協(xié)議，建立保密制度及采取其他合理的保密措施；技術(shù)信息和經(jīng)營信息，包括設(shè)計、程序、產(chǎn)品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產(chǎn)銷策略、招投標中的標底及標書內(nèi)容等信息。而國家工商行政管理局《關(guān)于商業(yè)秘密構(gòu)成要件問題的答復(fù)》（國家工商行政管理局工商公字〔1998〕第109號）規(guī)定，“商業(yè)秘密的構(gòu)成要件有三：一是該信息不為公眾所知悉，即該信息是不能從公開渠道直接獲取的；二是該信息能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益，具有實用性；三是權(quán)利人對該信息采取了保密措施。概括地說，不能從公開渠道直接獲取的，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益，具有實用性，并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的信息，即為《反不正當競爭法》所保護的商業(yè)秘密?！本C上，中國《反不正當競爭法》等法律、法規(guī)和規(guī)章對商業(yè)秘密的界定，基本和國際上對商業(yè)秘密的界定一致。

（三）環(huán)境信息公開與商業(yè)秘密保護的沖突

環(huán)境保護的公益性決定了環(huán)境信息涉及公共利益，原則上是應(yīng)當公開的。公眾對環(huán)境信息的獲取是公眾環(huán)境知情權(quán)的要求，是公眾參與環(huán)境保護和維護環(huán)境權(quán)益的基本保障。然而，環(huán)境信息公開中可能會涉及企業(yè)的商業(yè)秘密，如原料配比、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品銷售渠道等，一旦披露可能給企業(yè)造成經(jīng)濟損失。但若企業(yè)借此拒絕公開有關(guān)排污情況等環(huán)境信息，則可能侵犯公眾知情權(quán)?？梢?，政府環(huán)境信息公開涉及到的兩項權(quán)利，即環(huán)境信息知情權(quán)和商業(yè)秘密權(quán)，本質(zhì)上沖突的。環(huán)境信息公開的目的是為了保護環(huán)境公益，而商業(yè)秘密保護的則是為了維護私人利益。環(huán)境公益的實現(xiàn)要求環(huán)境信息公開，而私人利益的實現(xiàn)又要求保護涉及商業(yè)秘密的信息，環(huán)境信息公開和商業(yè)秘密保護不可避免的共生于環(huán)境信息公開制度之中。endprint

二、中國環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密判定的現(xiàn)狀與不足

（一）中國環(huán)境信息公開立法尚未對商業(yè)秘密予以界定

目前，中國有關(guān)環(huán)境信息公開的立法主要是2007年國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》和原國家環(huán)境保護總局頒布 的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》。《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對環(huán)境信息公開范圍作了規(guī)定，但是對環(huán)境信息公開商業(yè)秘密例外情形的規(guī)定還較為原則，可操作性不強?！墩畔⒐_條例》第十四條規(guī)定，行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息；第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當書面征求第三方的意見，第三方不同意公開的，不得公開。

（二）環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境信息公開中對商業(yè)秘密缺乏初步判定

根據(jù)《政府信息公開條例》第二十三條規(guī)定，環(huán)境信息公開機關(guān)在受理環(huán)境信息公開申請后，應(yīng)對申請公開的環(huán)境信息涉及商業(yè)秘密與否作出初步判定，如果判定涉及商業(yè)秘密，可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當書面征求第三方的意見，第三方不同意公開的，不得公開。因此，行政機關(guān)在接到公民的申請后，必須對其申請公開的信息是否涉及商業(yè)秘密進行預(yù)先的判斷，從而做出是否向第三人征求意見的決定[3]。但在具體執(zhí)法實踐中，環(huán)境行政機關(guān)往往怠于行使初步判定職責，逕向第三方征求意見。在征求第三方意見后，只要第三方不同意公開的，環(huán)境行政機關(guān)便作出不予公開的決定。環(huán)境行政機關(guān)這一行為并不符合《政府信息公開條例》第二十三條的規(guī)定。盡管中國目前相關(guān)環(huán)境信息立法對商業(yè)秘密缺乏判定標準，但是環(huán)境行政機關(guān)可以援引《反不正當競爭法》有關(guān)商業(yè)秘密的判定標準來判定信息申請人所申請的環(huán)境信息是否涉及商業(yè)秘密。

此外，根據(jù)《政府信息公開條例》第二十二條規(guī)定，申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關(guān)應(yīng)當向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容。因此，即使申請公開的信息涉及商業(yè)秘密，也并不表明該信息決對不能公開，而應(yīng)視其能否將涉及商業(yè)秘密的部分作區(qū)分處理而定。對于能夠作處分處理的，應(yīng)當將涉及商業(yè)秘密部分刪除后的信息提供給申請人。以建設(shè)項目環(huán)境影響報告書這一信息的公開為例，這類環(huán)境信息中涉及到企業(yè)產(chǎn)品的原材料配比、核心技術(shù)、生產(chǎn)工藝等，可能涉及商業(yè)秘密，因此需要運用商業(yè)秘密的判定標準進行判定，如果確屬商業(yè)秘密，則這些內(nèi)容是不應(yīng)擔公開的。但環(huán)境影響報告書還包括其他的內(nèi)容，如任務(wù)由來、評價標準、建設(shè)單位概況、工程污染因素分析、環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測與評價、環(huán)境影響預(yù)測與評價、環(huán)境風險評價、廠址選擇的可行性分析、污染防治措施、公眾參與、評價結(jié)論等，這些環(huán)境信息應(yīng)當公開。

三、完善中國環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密判定的法律對策

（一）完善環(huán)境信息公開立法體系

環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密判定需要立法的保障。目前中國有關(guān)環(huán)境信息公開立法主要是《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，前者為行政法規(guī)，后者為部門規(guī)章，其地位低于《反不正當競爭法》等法律。因此，應(yīng)提高它們在立法體系中的位階，將《政府信息公開條例》上升為法律位階的《政府信息公開法》，將《環(huán)境信息公開辦法（試行）》上升為行政法規(guī)位階的《環(huán)境信息公開條例》。這樣除可以解決環(huán)境信息公開立法的位階過低導(dǎo)致多方掣肘，環(huán)境信息公開豁免范圍被無限擴大的弊端[4] 。

（二）對商業(yè)秘密作出明確界定

在環(huán)境信息公開立法應(yīng)當對商業(yè)秘密作出明確界定，即規(guī)定商業(yè)秘密的判定標準。雖然目前環(huán)境信息公開中可以援引《反不正當競爭法》來判定商業(yè)秘密，然而這并非在任何時候都是恰當?shù)?。因為信息公開立法與商業(yè)秘密保護立法目的不同，商業(yè)秘密立法側(cè)重保護的是私益，而信息公開立法側(cè)重保護的是公民的知情權(quán)，這二者本質(zhì)上是沖突的。無論是《反不正當競爭法》，還是《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等，對商業(yè)秘密的界定都很寬廣，一切對企業(yè)有利的信息都可以被界定為商業(yè)秘密。而對于企業(yè)來說，不管是一般信息還是重要的信息，對企業(yè)都是有用的。當環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境信息公開中征求第三方意見時，作為第三方的企業(yè)往往拒絕公開。環(huán)境行政機關(guān)并不從商業(yè)秘密構(gòu)成要件角度判定是否屬于商業(yè)秘密，而是依賴于企業(yè)的相關(guān)判斷。這導(dǎo)致環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密的認定過于泛化和簡單化。因此，環(huán)境信息公開立法中必須對商業(yè)秘密的判定標準作出明確的規(guī)定。商業(yè)秘密的范圍不能過寬，過于寬泛的商業(yè)秘密范圍可能給政府信息公開帶來障礙，不利于保障公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利。

（三）明確環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密判定主體及程序

環(huán)境信息公開立法中應(yīng)明確規(guī)定環(huán)境信息公開中商業(yè)秘密判定主體及程序。政府環(huán)境信息公開的主體是掌握環(huán)境信息的行政機關(guān)，而公開的環(huán)境信息可能涉及第三方商業(yè)秘密。因此，環(huán)境行政機關(guān)對環(huán)境信息首先進行初步判斷，經(jīng)初步判斷認為環(huán)境信息涉及第三方商業(yè)秘密的，行政機關(guān)書面征詢第三方意見。第三方認為環(huán)境信息涉及商業(yè)秘密的，應(yīng)當提供證據(jù)。環(huán)境行政機關(guān)收到第三方回復(fù)后，結(jié)合第三方回復(fù)對環(huán)境信息是否涉及商業(yè)秘密，作出最終判定。對于判定涉及商業(yè)秘密的環(huán)境信息，環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)對該信息是否存在可以區(qū)分處理的情形作出判斷。若不能作區(qū)分處理的，環(huán)境行政機關(guān)以第三方不同意為由不予公開，應(yīng)當告知申請人其所申請的環(huán)境信息屬于商業(yè)秘密的判定依據(jù)。若存在能夠區(qū)分處理的情形，環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)當向申請人提供區(qū)分處理后的信息內(nèi)容，并告知申請人作出區(qū)分處理部分的環(huán)境信息屬于商業(yè)秘密的判定依據(jù)。endprint