政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)借鑒及體系構(gòu)建分析

蔡雪晶

摘要：目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管存在諸多問題，比如營(yíng)造林資金使用效率不高，政府的預(yù)期收益與實(shí)際產(chǎn)出有脫節(jié)問題，還有一些地方、一些單位項(xiàng)目資金管理存在違規(guī)的現(xiàn)象等。本文以政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目為研究對(duì)象，首先通過對(duì)國(guó)外營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的做法進(jìn)行梳理和總結(jié)，然后基于項(xiàng)目的生命周期對(duì)目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管模式存在的主要問題進(jìn)行分析，最后提出建立和完善我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管體系的對(duì)策：全方位、多舉措建立和完善項(xiàng)目監(jiān)管的基；as-作；大力提高政府監(jiān)管的專業(yè)能力；逐步建立信息公開、公眾參與及第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督并存的監(jiān)管體系；建立項(xiàng)目實(shí)施效果的后評(píng)價(jià)；建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制?？傊?，只有構(gòu)建了全方位的監(jiān)管體系，由政府投資的營(yíng)造林項(xiàng)目才能進(jìn)一步穩(wěn)健發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府投資；政府監(jiān)管；營(yíng)造林項(xiàng)目；林業(yè)

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）07-0010

林業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，在促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的支撐和保障作用。根據(jù)財(cái)政部的信息，2013年中央財(cái)政加大了對(duì)林業(yè)的投入力度，從六個(gè)方面積極支持農(nóng)林生態(tài)建設(shè)與保護(hù)，比如撥付天然林保護(hù)工程、退耕還林工程財(cái)政資金404億元；安排森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金149億元等。新形勢(shì)下，一方面政府對(duì)林業(yè)投入的逐年穩(wěn)步增加，另一方面國(guó)家財(cái)政體制與投資體制的改革與創(chuàng)新不斷深化，這些都提升了林業(yè)資金與項(xiàng)目監(jiān)管的新要求。整體來看，目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管存在諸多問題，比如營(yíng)造林資金使用效率不高，政府的預(yù)期收益與實(shí)際產(chǎn)出有脫節(jié)問題，還有一些地方、一些單位項(xiàng)目資金管理存在違規(guī)的現(xiàn)象等。在此背景下，基于本人在福鼎市林業(yè)局工作的多年經(jīng)驗(yàn)，在本文中主要使用文獻(xiàn)檢索及項(xiàng)目調(diào)研的方式，首先對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納總結(jié)，然后基于目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管模式存在的主要問題分析，提出對(duì)策和思考。希望能給林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)各位同仁帶來一定的借鑒和參考，同時(shí)歡迎批評(píng)指正。

一、一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

本文對(duì)中國(guó)知網(wǎng)2000-2013年的核心期刊進(jìn)行檢索，同時(shí)根據(jù)自己林業(yè)部門多年的工作經(jīng)驗(yàn)，整理了關(guān)于國(guó)外政府投資營(yíng)造林項(xiàng)監(jiān)管的研究文獻(xiàn)，總結(jié)其對(duì)營(yíng)造林進(jìn)行宏觀和微觀監(jiān)管的特點(diǎn)和做法。通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的考察，我們可以取其所長(zhǎng)，補(bǔ)其所短，有甄別性地加以利用和參考?？偟恼f來，一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)主要包括：

（一）營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的法律法規(guī)體系比較完備

一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)林業(yè)營(yíng)造林項(xiàng)目的支持并不僅僅是由國(guó)家通過財(cái)政預(yù)算進(jìn)行項(xiàng)目撥款，而是非常重視通過配套的法規(guī)來實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，以此來不斷調(diào)動(dòng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性。比如，日本的《特別會(huì)計(jì)法》中設(shè)置了“林業(yè)特別公積金”，作為林業(yè)事業(yè)各項(xiàng)支出的資金由林業(yè)部門直接管理。芬蘭通過《森林改造法》設(shè)立由國(guó)家預(yù)算撥款的森林改造基金，用于支持小林主進(jìn)行森林改造等林業(yè)項(xiàng)目。

（二）成立專門的營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)

為了科學(xué)部署和實(shí)施營(yíng)造林項(xiàng)目，美、英、法等發(fā)達(dá)國(guó)家重視組織工作，成立了專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管。法國(guó)成立了由部長(zhǎng)主持的林業(yè)和林產(chǎn)品高級(jí)委員會(huì)，由具有部分或全部林業(yè)主營(yíng)權(quán)的各方面代表組成，研究審議重大問題。美國(guó)聯(lián)邦林務(wù)局成立了大草原林業(yè)工程局，設(shè)置了造林處、財(cái)務(wù)處、土地處、機(jī)務(wù)處、種苗處、公共關(guān)系處、法律事務(wù)處等處室，進(jìn)行林業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管。

（三）政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管相對(duì)集中且專業(yè)化較高

從一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資營(yíng)造林的項(xiàng)目監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施全過程進(jìn)行集中管理，一方面能讓專業(yè)化的工作人員做符合本專業(yè)的工作，另一方面也便于明確責(zé)任，最大限度地避免出現(xiàn)規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象。比如，美國(guó)在營(yíng)造林項(xiàng)目的施工階段，一般由工程師擔(dān)任施工監(jiān)理，代表政府對(duì)施工承包商進(jìn)行監(jiān)督管理。項(xiàng)目完工后，要進(jìn)行嚴(yán)格的驗(yàn)收，并由專門的管理和預(yù)算辦公室，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行后評(píng)價(jià)。

二、目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管模式存在的主要問題分析

一般來講，政府投資林業(yè)項(xiàng)目是指通過財(cái)政預(yù)算資金（國(guó)債資金、預(yù)算內(nèi)基建資金及財(cái)政專項(xiàng)資金）、主權(quán)外債資金（國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款）、納入預(yù)算管理的專項(xiàng)建設(shè)資金及其他政府性資金組織實(shí)施的項(xiàng)目。本文主要就其中前三項(xiàng)資金來源的營(yíng)造林項(xiàng)目，根據(jù)投資的三個(gè)階段，即投資前期（即項(xiàng)目的可行性研究和設(shè)計(jì)階段）、投資期（即營(yíng)造林項(xiàng)目的具體施工階段）及投資后期（即項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期或生產(chǎn)期）進(jìn)行具體的分析：

（一）政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目投資前期的監(jiān)管問題

政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目通常資金投入巨大、建設(shè)周期較長(zhǎng)，伴隨的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)很高，所以要求項(xiàng)目前期的投資決策準(zhǔn)備工作必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，從而盡最大可能減少項(xiàng)目決策的盲目性。該階段需要監(jiān)管的內(nèi)容包括：建設(shè)單位送審可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)時(shí)上報(bào)的材料真實(shí)性；咨詢機(jī)構(gòu)資質(zhì)合規(guī)性；勘察設(shè)計(jì)單位資質(zhì)合規(guī)性；咨詢?nèi)藛T資質(zhì)合規(guī)性；設(shè)計(jì)人員資質(zhì)合規(guī)性；咨詢費(fèi)取費(fèi)合理性；可研報(bào)告提交的及時(shí)性等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括：1）對(duì)政府投資項(xiàng)目決策過程的監(jiān)管不嚴(yán)謹(jǐn)。比如一些項(xiàng)目主管單位的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)犯懶，專家評(píng)議環(huán)節(jié)缺失，或是可行性研究流于形式的現(xiàn)象屢見不鮮。2）投資決策責(zé)任追究制度缺失。由于缺乏科學(xué)嚴(yán)密的責(zé)任約束，項(xiàng)目投資決策正確與否與決策者的責(zé)任不對(duì)稱。

（二）政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目投資期間的監(jiān)管問題

政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目列入國(guó)家投資計(jì)劃之后，就進(jìn)入了項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)階段，由于資金的大量投入使用，以及多方主體不同形式參與項(xiàng)目，直接決定了該階段的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管需要從組織、資金、進(jìn)度、質(zhì)量、采購(gòu)等多個(gè)方面進(jìn)行，具體包括：與項(xiàng)目相關(guān)制度的完整性；作業(yè)設(shè)計(jì)率、良種使用率、苗木合格率、造林當(dāng)年合格率、營(yíng)造林建檔率等涉及質(zhì)量監(jiān)管的問題；造林計(jì)劃完成率、造林計(jì)劃累計(jì)完成率等涉及進(jìn)度監(jiān)管的問題；預(yù)算計(jì)劃調(diào)整率、資金管理規(guī)范性、中央資金到位率、地方配套資金到位率等涉及資金監(jiān)管的問題；對(duì)材料、服務(wù)等涉及采購(gòu)監(jiān)管的問題等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括：1）政府既是項(xiàng)目的“運(yùn)動(dòng)員”也是項(xiàng)目監(jiān)督的“裁判員”，嚴(yán)重抑制了監(jiān)管的積極作用。2）目前政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的具體實(shí)施中，經(jīng)常是多部門監(jiān)管并存，很容易造成項(xiàng)目責(zé)任主體缺失，效率低下的問題。3）監(jiān)管主體缺失，社會(huì)公眾參與監(jiān)督的不足。一方面，缺乏公眾參與政府投資林業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管的平臺(tái)，嚴(yán)重缺乏社會(huì)公眾和新聞媒介的共同監(jiān)督；另一方面，政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的信息披露渠道不夠通暢，比如對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)計(jì)劃、執(zhí)行情況和資金投入情況等信息不能及時(shí)批復(fù)等。尤其需要指出的是目前我國(guó)依然缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督體系。

（三）政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目投資后期的監(jiān)管問題

該階段主要是考量政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，一方面是造林任務(wù)的完成情況，另一方面是森林覆蓋率的增加及風(fēng)沙治理情況，其監(jiān)管內(nèi)容主要包括：造林任務(wù)完成率；森林覆蓋率變化率；生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)情況；社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)情況；后續(xù)管理支持度等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括：1）對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)重視不夠，管理有失規(guī)范，“只造不管、只建不評(píng)”的現(xiàn)象非常普遍。后評(píng)價(jià)是衡量投資營(yíng)造林項(xiàng)目決策正確與否的基本依據(jù)。2）后評(píng)價(jià)反饋應(yīng)用機(jī)制有待健全和完善，尚未充分行使對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目建設(shè)與資金管理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。3）

三、若干建立和完善我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管體系的對(duì)策和思考

（一）全方位、多舉措建立和完善項(xiàng)目監(jiān)管的基礎(chǔ)工作

這是政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、全過程監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，具體建議：1）首先需要出臺(tái)國(guó)家層面上的法律法規(guī)以及林業(yè)自身領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)規(guī)定的不斷完善。比如目前我國(guó)還缺少關(guān)于稽查機(jī)構(gòu)開展相關(guān)監(jiān)管工作的管理辦法和法律規(guī)范，這在很大程度上制約了林業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部稽查的規(guī)范性發(fā)展。2）建議盡快制定出臺(tái)政府投資相關(guān)管理制度，建立完善的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的法律監(jiān)督體系，做到政府投資項(xiàng)目監(jiān)管有章可循。3）加強(qiáng)信息管理，主要建設(shè)單位、參建單位、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾及相關(guān)政府部門向監(jiān)管部門報(bào)送信息及進(jìn)行信息的溝通等，這樣才能最大程度地提高監(jiān)管效率，也為信息披露、信息透明化創(chuàng)造基本條件。4）盡管目前我國(guó)已經(jīng)有林業(yè)重點(diǎn)工程稽查辦公室，但是由于受計(jì)資司的直接領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致其獨(dú)立性有限，建議成立獨(dú)立的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目稽查監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)。

（二）大力提高政府監(jiān)管的專業(yè)能力

具體建議有：1）通過中介的力量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)性。為了打破多年來一些林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)形成的“吃飯靠財(cái)政，任務(wù)靠指令”的運(yùn)作模式，具體做法是委托社會(huì)的中介機(jī)構(gòu)和組織，對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行全過程的監(jiān)管，包括對(duì)監(jiān)理單位的監(jiān)管。這與國(guó)際援助機(jī)構(gòu)派專員定期監(jiān)督項(xiàng)目的做法如出一轍。2）完善各個(gè)參與項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任單位的資質(zhì)審查：嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的林業(yè)市場(chǎng)的資格準(zhǔn)入制度，對(duì)沒有資質(zhì)或是信譽(yù)較差的建設(shè)單位不予批準(zhǔn)；加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)人員職業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，健全建筑執(zhí)業(yè)誠(chéng)信體系完善執(zhí)業(yè)注冊(cè)制度和企業(yè)資質(zhì)審批制度和清出制度。

（三）逐步建立信息公開、公眾參與及第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督并存的監(jiān)管體系

1.建立政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)督的公眾參與機(jī)制，針對(duì)項(xiàng)目的具體需要，采取座談會(huì)、社會(huì)調(diào)查、聽證會(huì)、信訪機(jī)制等形式多樣的公眾參與方式，充分發(fā)揮公眾參與實(shí)現(xiàn)決策民主和糾偏合理的監(jiān)督作用，在一定程度上保障政府投資項(xiàng)目的決策科學(xué)和有效控制。2.建立和推進(jìn)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的信息公開機(jī)制，比如成立建立專門的“政府投資項(xiàng)目監(jiān)督網(wǎng)”，建立項(xiàng)目咨詢問責(zé)等信息反饋機(jī)制，準(zhǔn)確及時(shí)地公布營(yíng)造林項(xiàng)目的可行性研究階段、資金概算和招投標(biāo)階段，以及項(xiàng)目完成驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)等階段的相關(guān)信息。

（四）建立項(xiàng)目實(shí)施效果的后評(píng)價(jià)

因?yàn)槟壳拔覈?guó)很多政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目只是以工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收為結(jié)尾，缺乏真正意義上的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制，因此，需要建立和完善營(yíng)造林項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)價(jià)機(jī)制，并將其納入項(xiàng)目稽查管理過程中。1.建立有效的后評(píng)價(jià)體系，具體包括建設(shè)項(xiàng)目過程評(píng)價(jià)（前期工作情況和評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施情況和評(píng)價(jià)、投資執(zhí)行情況和評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)情況和評(píng)價(jià)、管理配套及服務(wù)設(shè)施情況和評(píng)價(jià)）；建設(shè)項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)（國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)）；建設(shè)項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)（經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)）；建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)持續(xù)性評(píng)價(jià)（內(nèi)外部條件對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目目標(biāo)持續(xù)性的影響）。2建立和完善后評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，將政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目后期監(jiān)管結(jié)果反饋到相應(yīng)級(jí)別的人大、政府管理部門、項(xiàng)目參建單位和社會(huì)公眾。

（五）建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制

為了促進(jìn)營(yíng)造林項(xiàng)目管理的民主化、科學(xué)化，不斷提高政府投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，需要建立項(xiàng)目責(zé)任追究機(jī)制，這也是政府責(zé)無旁貸的工作任務(wù)。對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行檢查、審計(jì)和稽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中存在的重大違章違紀(jì)事件，根據(jù)情節(jié)輕重程度采取通報(bào)批評(píng)、暫停財(cái)政資金撥付及移交司法機(jī)關(guān)等不同的處理方式。1.建立營(yíng)造林項(xiàng)目投資決策的事前制衡及事后責(zé)任追究制度，及時(shí)糾正未按正常決策程序、超越法定職權(quán)范圍的行為，對(duì)于已經(jīng)造成重大事故或是損失的，需要追究相關(guān)單位或是當(dāng)事人在項(xiàng)目咨詢、投資審批、執(zhí)行程序及干部任用等方面的具體責(zé)任。2.建立和完善營(yíng)造林項(xiàng)目決策跟蹤反饋機(jī)制及和責(zé)任追究機(jī)制，通過責(zé)任追究工作報(bào)告和檢查考核的相關(guān)制度和規(guī)定，切實(shí)落實(shí)責(zé)任追究公開制的施行，從而有效保障責(zé)任追究信息反饋渠道的暢通。

四、結(jié)束語

綜上所述，作為林業(yè)部門目前使用財(cái)政資金最多的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目，其監(jiān)管工作的創(chuàng)新與深化勢(shì)在必行。本文對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的全過程監(jiān)管體系進(jìn)行了初步地探索，認(rèn)為該項(xiàng)工作需要政府決策部門、項(xiàng)目申報(bào)單位及相關(guān)的專家、中介咨詢，以及社會(huì)公眾的共同參與和努力，切實(shí)推動(dòng)項(xiàng)目的健康和穩(wěn)步進(jìn)行。只有構(gòu)建了全方位的監(jiān)管體系，由政府投資的營(yíng)造林項(xiàng)目才能進(jìn)一步穩(wěn)健發(fā)展。但是本文的研究還不夠深入，還有待于在監(jiān)管指標(biāo)及模式方面進(jìn)一步地研究和跟蹤調(diào)研，以俟來日展開研究和調(diào)研。

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