我國鎮(zhèn)級市發(fā)展及區(qū)域差異性分析

內(nèi)容摘要：鎮(zhèn)級市是由經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成的類似于小城市的特大鎮(zhèn)，建設鎮(zhèn)級市是我國城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。中西部地區(qū)強鎮(zhèn)相對于東部地區(qū)強鎮(zhèn)而言，吸納人口能力較弱，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，中部地區(qū)強鎮(zhèn)應該以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為重點，而不是設市擴權(quán);東部地區(qū)強鎮(zhèn)應以促進城鄉(xiāng)要素雙向流動為目標，重點是設市擴權(quán)，統(tǒng)一戶籍與社保制度。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 ? 要素雙向流動 ? 鎮(zhèn)級市發(fā)展

鎮(zhèn)級市發(fā)展的必要性

鎮(zhèn)級市是由經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成的類似于小城市的特大鎮(zhèn)，建設鎮(zhèn)級市是我國城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。

（一）我國城市化進程中必不可少的一部分

我國人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)決定了城市化進程中城鎮(zhèn)規(guī)模的多樣性，城市化發(fā)展道路應該選擇建設大中城市和小城鎮(zhèn)相結(jié)合。我國人口不僅基數(shù)大，而且農(nóng)村人口所占比例較高。2011年我國人口數(shù)為13.47億，城鎮(zhèn)人口比例為51.27%，農(nóng)村人口比例為48.73%。然而，城鎮(zhèn)人口中有一部分長期就業(yè)的農(nóng)民工，這部分農(nóng)民工并未成為真正市民。他們當中一大部分人受就業(yè)不穩(wěn)定、城市成活成本高、城鄉(xiāng)二元制度和難舍農(nóng)村土地等因素影響，將來會重新回到農(nóng)村生活。這說明，目前城鎮(zhèn)化率并不是真正的市民占總?cè)丝诘谋壤?，現(xiàn)有的城市化發(fā)展模式并不能真正吸納全部農(nóng)民工及其家庭人口。與此同時，大量農(nóng)村人口進入城市，造成諸多“城市病”，比如公共資源缺乏、環(huán)境污染、城市內(nèi)部二元特征凸顯等。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要條件

城市化發(fā)展的主旨之一是帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)人口向城市流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。我國城市化正經(jīng)歷著快速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)人口流向城市，但農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后于城市化和工業(yè)化。目前城市化發(fā)展模式雖然可以帶動城市周邊農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，但無法輻射到遠離城市的農(nóng)村地區(qū)。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后主要表現(xiàn)為農(nóng)民收入低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)村基礎(chǔ)設施落后和公共資源匱乏等方面，要促使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必須加大農(nóng)村公共資源投入和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。公共資源投入需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為依托，需要選擇具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，同時依據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)律打造一批鎮(zhèn)級市來實現(xiàn);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高需要農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這就需要建設鎮(zhèn)級市吸納部分非農(nóng)勞動力，同時為農(nóng)業(yè)發(fā)展吸引高素質(zhì)勞動力、技術(shù)和資本等要素流向農(nóng)村。

鎮(zhèn)級市發(fā)展的條件和目標

（一）具有產(chǎn)業(yè)聚集條件是鎮(zhèn)級市發(fā)展的必要條件

選擇哪些地方建設鎮(zhèn)級市，必須遵循城市建設與發(fā)展的一般規(guī)律，必須能夠吸引非農(nóng)勞動力流入。在我國城市化擴張和小城鎮(zhèn)建設過程中，已經(jīng)屢屢出現(xiàn)依靠政府行政推動的區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，結(jié)果區(qū)域規(guī)劃確定后卻帶不來產(chǎn)業(yè)聚集，這并不符合城市建設與發(fā)展的一般規(guī)律。當一個區(qū)域不具備產(chǎn)業(yè)聚集條件時，靠政府行政推動無法帶來產(chǎn)業(yè)遷入，也無法吸引人口流入，最終導致資源浪費。國土資源部發(fā)布的《國家土地督察公告（第5號）》顯示，在國家土地督察系統(tǒng)2011年的例行督察中發(fā)現(xiàn)，43個城市918個項目存在土地閑置，涉及面積8.84萬畝。一些城市土地閑置現(xiàn)象大量存在且未得到有效處置，部分開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)也不同程度存在土地閑置以及土地利用效率低的問題。所以，鎮(zhèn)級市建設不能僅僅依靠政府行政力量盲目發(fā)展，應該選擇具備產(chǎn)業(yè)聚集條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來發(fā)展。鎮(zhèn)級市發(fā)展具有產(chǎn)業(yè)聚集條件主要指其擁有一定的區(qū)位優(yōu)勢，比如大量廉價勞動力、原料集中地、市場集中區(qū)或者交通樞紐節(jié)點等。中國歷史上的“四大名鎮(zhèn)”湖北漢口鎮(zhèn)、江西景德鎮(zhèn)、廣東佛山鎮(zhèn)和河南朱仙鎮(zhèn)均是依托其區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展起來的。浙江南部有五個小城鎮(zhèn)布局在溫州大地上，它們是“中國第一座農(nóng)民城”蒼南縣龍港鎮(zhèn)、“百年重鎮(zhèn)”平陽縣鰲江鎮(zhèn)、“中國汽車摩托車配件基地”瑞安市塘下鎮(zhèn)、“中國閥門之鄉(xiāng)”永嘉縣甌北鎮(zhèn)和“中國低壓電器王國”樂清市柳市鎮(zhèn)。這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)均是在一定區(qū)位優(yōu)勢下促使產(chǎn)業(yè)聚集的基礎(chǔ)上形成的。所以，依托區(qū)位優(yōu)勢，重點發(fā)展相應的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)聚集效應，是促使鎮(zhèn)級市持續(xù)發(fā)展的必要條件。

（二）鎮(zhèn)級市發(fā)展目標是促進城鄉(xiāng)要素雙向流動

鎮(zhèn)級市發(fā)展不是純粹地建設成一個城市，追求的不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，最重要的是滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，促使城鄉(xiāng)要素雙向流動。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后于城市化和工業(yè)化水平，勞動力、土地、資本、技術(shù)人才等要素均是單向流向城市，導致城市化快速發(fā)展的同時農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得不到有效帶動。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最關(guān)鍵的農(nóng)民收入提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高主要依賴于農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)轉(zhuǎn)化和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，然而現(xiàn)實的問題是農(nóng)民工市民化陷入困境，農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)動力不足，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營缺乏土地集中客觀條件和相應的技術(shù)、資本等要素。目前城市化發(fā)展模式主要以大中城市為主，較高的城市生活成本、就業(yè)不穩(wěn)定、城鄉(xiāng)二元制度和難舍農(nóng)地等因素導致農(nóng)民工無法真正成為市民。農(nóng)村人口不能真正轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口導致農(nóng)業(yè)收益分配基數(shù)較高，將減緩農(nóng)業(yè)勞動力收入水平提高，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。由于農(nóng)村落后的基礎(chǔ)設施和匱乏的公共資源，城鄉(xiāng)勞動力呈現(xiàn)異質(zhì)性非平衡流動，即高人力資本水平勞動力不愿留在農(nóng)村而流向城市，同時低人力資本水平勞動力留在農(nóng)村，這將加劇農(nóng)村發(fā)展所必需人才的稀缺程度。農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)較低、土地零碎分散式經(jīng)營導致農(nóng)業(yè)技術(shù)使用受限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率無法帶來高資本回報率，也無法吸引資本流向農(nóng)村，城市工業(yè)的資本高回報率反而使農(nóng)村資本逆流入城市。

鎮(zhèn)級市發(fā)展的區(qū)域差異性

鎮(zhèn)級市發(fā)展需要以產(chǎn)業(yè)聚集為條件，以促進城鄉(xiāng)要素雙向流動為目標。但我國經(jīng)濟發(fā)展水平存在區(qū)域差異性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平也是參差不齊。通過查詢2012年相關(guān)縣統(tǒng)計年鑒發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的一些鎮(zhèn)發(fā)展水平較高，如廣東的虎門、長安、小欖、容桂，浙江的龍港、柳市、塘下、鰲江、甌北、周巷、橫店，江蘇的盛澤、楊舍，福建的水頭、陳埭、安海，這些鎮(zhèn)人口基本上在10萬以上，工業(yè)產(chǎn)值100億以上。但是，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高的河南省水治鎮(zhèn)人口只有7.8萬人，工業(yè)產(chǎn)值80億左右;湖北省陳貴鎮(zhèn)人口只有6.5萬，工業(yè)產(chǎn)值為19.2億;安徽省高溝鎮(zhèn)人口4.8萬人，工業(yè)產(chǎn)值4.5億。2006年全國千強鎮(zhèn)排名中，中西部只有29個，其中22個排在500名以后。所以，東部和中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展處于不同的階段，經(jīng)濟發(fā)展水平具有明顯區(qū)域差異性，選擇鎮(zhèn)級市發(fā)展也該具有區(qū)域差異性。endprint

（一）中西部地區(qū)鎮(zhèn)級市發(fā)展重點應是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，產(chǎn)業(yè)聚集程度不足以吸納較多非農(nóng)人口，也無法促使要素向周邊農(nóng)村流動，所以依靠行政推動鎮(zhèn)級市建設可能導致其盲目發(fā)展。目前，中部地區(qū)處于“雙轉(zhuǎn)移”趨勢下，農(nóng)村外出勞動力“回流”和產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移為中西部鎮(zhèn)級市發(fā)展提供客觀條件。在這樣的趨勢下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)位優(yōu)勢，比如勞動力富余、市場集中和資源豐富等方面優(yōu)勢，選擇這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為培育重點，首先達到產(chǎn)業(yè)聚集效應，促使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展。中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)即便是作為鎮(zhèn)級市培育對象，也不適合在法律和行政權(quán)力方面設置為市，因為這些所謂的經(jīng)濟強鎮(zhèn)并不見得能達到鎮(zhèn)級市所要求產(chǎn)業(yè)聚集的效應。如果簡單地設定鎮(zhèn)級市，并擴大其行政權(quán)，必然會導致眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目擴大發(fā)展。若部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集效果不好，將來也不適合作為鎮(zhèn)級市建設。只有通過產(chǎn)業(yè)聚集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口達到10萬以上，才具備設立鎮(zhèn)級市條件。所以，中西部地區(qū)鎮(zhèn)級市發(fā)展的重點是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點培育部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集，而不是通過行政能力設置鎮(zhèn)級市。重點培育強鎮(zhèn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是中西部鎮(zhèn)級市建設的第一步，也是必要步驟。根據(jù)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集程度，人口吸納能力和經(jīng)濟發(fā)展程度將來再設定鎮(zhèn)級市，進一步在法律和行政權(quán)上建設真正意義的市。

（二）東部地區(qū)鎮(zhèn)級市發(fā)展應以促進城鄉(xiāng)要素雙向流動為目的

東部地區(qū)眾多強鎮(zhèn)已經(jīng)具備設市的條件，產(chǎn)業(yè)聚集程度已經(jīng)具備吸納大量非農(nóng)人口，經(jīng)濟發(fā)展水平也具備了促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的條件，只是存在一定的制度瓶頸。這些鎮(zhèn)依然屬于縣行政管理范疇，戶籍制度、社保制度與城市沒有統(tǒng)一，行政權(quán)力、財政權(quán)、土地權(quán)以及建設權(quán)等受到限制或者不具備。在這種狀況下，東部強鎮(zhèn)雖然吸納非農(nóng)勞動力就業(yè)，但并不能給非農(nóng)人口市民身份和待遇，“偽城市化”和“勞動力轉(zhuǎn)移不完全”問題依然沒有解決;農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移不完全不利于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)技術(shù)和資本缺乏流向農(nóng)村的客觀條件;同時強鎮(zhèn)完善的基礎(chǔ)設施和豐富的公共資源對高素質(zhì)勞動力和人才有吸引力，但無法享受城市戶籍、社保等相關(guān)待遇，也不利于其長久為強鎮(zhèn)和周邊農(nóng)村服務。所以，東部地區(qū)強鎮(zhèn)發(fā)展的重點應該強權(quán)擴鎮(zhèn)，設置其為鎮(zhèn)級市，促使城鄉(xiāng)要素雙向流動。將人口聚集程度高和經(jīng)濟發(fā)展水平高的強鎮(zhèn)設置為市，仍歸所在縣市管轄，擴大其行政權(quán)、財政權(quán)、土地權(quán)和建設權(quán)。同時將鎮(zhèn)級市戶籍制度與城市戶籍統(tǒng)一，并完全對流入非農(nóng)人口放開，在戶籍制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上統(tǒng)一社保制度。無論是吸納的農(nóng)村非農(nóng)人口，或者是流入的高素質(zhì)勞動力和人才，均享有城市戶口和城市社會保障。隨著鎮(zhèn)級市發(fā)展，會加快城鄉(xiāng)要素雙向流動，必然帶動農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

結(jié)論

鎮(zhèn)級市發(fā)展必須遵循城市建設發(fā)展規(guī)律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，不能簡單依靠行政規(guī)劃擴權(quán)實現(xiàn)，需要以產(chǎn)業(yè)聚集為前提，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動為目標。只有具有產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)位優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸納一定數(shù)量人口和經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后，才能設定為鎮(zhèn)級市。將具有一定人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模的鎮(zhèn)設定為市后，主要目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，促使農(nóng)村非農(nóng)勞動力成為市民，高素質(zhì)勞動力和人才、技術(shù)、資本等要素流向農(nóng)村，從而帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。鎮(zhèn)級市要達到促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的目標，必須擴大其行政權(quán)、財政權(quán)、土地權(quán)和建設權(quán)，同時統(tǒng)一鎮(zhèn)級市戶籍與社保制度。中西部地區(qū)強鎮(zhèn)人口數(shù)量較小，經(jīng)濟發(fā)展水平相對偏低，建設鎮(zhèn)級市首要重點是積極引導強鎮(zhèn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而不是設定鎮(zhèn)級市并對其擴權(quán)。東部地區(qū)部分強鎮(zhèn)依托其區(qū)位優(yōu)勢，已達到了一定產(chǎn)業(yè)聚集效應，人口數(shù)量和經(jīng)濟發(fā)展水平均達到一定水平，具備設立市的條件。當前發(fā)展的重點應該是強鎮(zhèn)擴權(quán)，統(tǒng)一戶籍和社保制度，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

全國各省在規(guī)劃鎮(zhèn)級市發(fā)展時，需要注意以下幾點：明確設立鎮(zhèn)級市的標準，必須具備產(chǎn)業(yè)聚集條件，具有一定吸納人口能力，經(jīng)濟發(fā)展水平較高;中西部地區(qū)強鎮(zhèn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，要考慮產(chǎn)業(yè)聚集的持續(xù)性，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)升級并舉;東部地區(qū)強鎮(zhèn)擴權(quán)建設鎮(zhèn)級市時，要遵循城市建設規(guī)律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求;鎮(zhèn)級市發(fā)展要彌補目前城市化模式中人口流動的客觀缺陷，無論是從生態(tài)宜居層次，還是制度統(tǒng)一層次，要將鎮(zhèn)級市建設成適合農(nóng)村非農(nóng)人口和高人力資本勞動力永久居住的城市。

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