吳敬璉：改革的核心在于政府自身轉(zhuǎn)變

十八屆四中全會是一個里程碑。

1978年的中共十一屆三中全會，確立了市場化的正確方向，并取得了推動經(jīng)濟高速成長的巨大成就。但是21世紀初以來，出現(xiàn)了不同的意見和選擇，改革似乎走到了一個新的十字路口，面臨選擇。未來10年，在繼續(xù)完成市場經(jīng)濟改革任務的同時，積極而慎重地推進政治改革，既是未來中國改革的主題，也關系到中華民族的興亡和每個公民的根本利益。在這樣的問題上，容不得半點猶疑。

改革尚在半途

根據(jù)1992年中共十四大做出的社會主義市場經(jīng)濟的頂層設計和1993年中共十四屆三中全會做出的改革總體規(guī)劃，在20世紀末把一個對世界市場開放的市場經(jīng)濟制度框架初步建立起來了。但這個體制與以“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”為基本特征的社會主義市場經(jīng)濟制度還有相當大的差距。

兩者之間差距的主要表現(xiàn)是，政府繼續(xù)在資源配置中居于主導地位，限制和壓制了市場發(fā)揮基礎性作用。

政府仍然支配著主要的經(jīng)濟資源，礦山、海洋、城市土地和大部分資本都掌握在政府手里。雖然國有經(jīng)濟在國民生產(chǎn)總值中并不占有優(yōu)勢，但是，它仍然控制著一切“制高點”（列寧語，中文譯為“命脈”）。國有企業(yè)在一系列重要行業(yè)中的壟斷地位不但沒有減弱，反而有所加強;國有經(jīng)濟的規(guī)模仍然很大，而且相當一部分國有企業(yè)保持著政府賦予的行政壟斷權力。另外，現(xiàn)代市場經(jīng)濟不可或缺的法治基礎尚未建立，各級政府官員享有過大的自由裁量權，他們通過直接審批投資項目、對市場準入廣設行政許可、對價格進行管制等手段，直接對企業(yè)和個人的微觀經(jīng)濟活動進行頻繁干預。

在開始研究經(jīng)濟改革的目標模式的20世紀80年代中期，有過不同的設想，其中最重要的是兩種：一種屬意于“政府主導的市場經(jīng)濟”（東亞模式），另一種屬意于“自由市場經(jīng)濟”（歐美模式）。大致說來，官員鐘愛東亞模式，具有現(xiàn)代經(jīng)濟學知識的學者向往歐美模式。不過，在改革初期命令經(jīng)濟還占統(tǒng)治地位的情況下，兩者之間的差異并不顯得十分突出，因為即使認為改革的最終目標應是歐美模式的市場經(jīng)濟的人們也承認，在競爭性市場體系還沒有建立起來的情況下，政府不能不承擔更大的協(xié)調(diào)經(jīng)濟的職能。而在命令經(jīng)濟已被全面突破，市場的規(guī)則還有待建立的情況下，它們之間的分歧就日益突出了。

所以在20世紀末建立起來的，是一種過渡性經(jīng)濟體制，正是針對這種市場體制很不完善、市場還不能在資源配置中起主導作用的情況，2003年的中共十六屆三中全會做出了《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，要求在若干方面進一步推進市場化改革，以便充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，到2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。

但是回過頭來看，這個中央決定執(zhí)行得并不好。這種情況是由多種原因造成的。其中一個很明顯的原因，是改革進入深水區(qū)，觸及了政府和政府官員自身的權力和利益，因而對進一步改革產(chǎn)生了來自黨政機關內(nèi)部的阻力和障礙。另一方面，中國改革歷來都是由危機促成的?？墒?，由于20世紀的改革十分成功，經(jīng)濟有了很大的發(fā)展，官員們覺得日子很好過，于是失去了推進改革的壓力和動力。既存在阻力，又缺乏動力，就使得改革的步伐放慢了下來，甚至在某些部門出現(xiàn)了倒退的趨勢。

所以說，中國還走在改革的半途：一方面，20世紀末期建立起市場經(jīng)濟的初步框架;另一方面，一些領域改革的大關還沒有過。于是這種半市場經(jīng)濟、半統(tǒng)制經(jīng)濟的雙重體制從建立之日起，就出現(xiàn)了“既是最好的時代，又是最壞的時代”的“兩頭冒尖”狀況。

這種過渡性體制建立后，出現(xiàn)了兩種可能的發(fā)展方向：或者是政府逐漸淡出對微觀經(jīng)濟活動的干預，加強自己在市場失靈的領域諸如市場監(jiān)管和提供公共產(chǎn)品和服務等方面的職能，使過渡性的體制逐漸成長為在規(guī)則基礎上運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟，即“法治的市場經(jīng)濟”;或者不斷強化政府對市場的控制和干預，不斷擴大國有部門的壟斷力量，蛻變?yōu)檎婵刂平?jīng)濟社會發(fā)展的國家資本主義，甚至權貴資本主義的畸形體制。

強勢政府不是中國經(jīng)濟取得成功的原因

一部分人認為，中國能夠創(chuàng)造如此優(yōu)異成績的根本原因，是中國擁有自己特有的發(fā)展模式，即所謂“中國模式”，其最大特點和優(yōu)點是擁有一個強勢政府，因而可以充分利用自己強大的動員資源能力，依靠強政府、大國企，用海量投資來支持高速增長，集中力量辦大事。這種政府主導的發(fā)展道路，在全球金融危機發(fā)生后從西方各國政府的短期救市政策中得到鼓舞，其“優(yōu)越性”似乎也得到了某些短期業(yè)績的支持。實踐中還出現(xiàn)了一些“樣板工程”，例如被“中國模式”的支持者所盛贊的“高鐵奇跡”，還有某些地方依靠政府的強力動員和大量注入資源實現(xiàn)的超高速發(fā)展等等。

我們應當明確，強勢政府不是中國成功的根源。從歷史來看，改革開放以前的30年，中國政府也許比現(xiàn)在更加強勢，可是結(jié)果有目共睹。而改革開放30年高速增長的奇跡來源于新生的市場經(jīng)濟制度解放了人們的創(chuàng)業(yè)精神。

現(xiàn)在，強政府、大國企和海量投資營造高速增長等亮麗政績付出的高額成本和產(chǎn)生的消極后果正在顯現(xiàn)。

各級政府日益強化的資源配置的權力和對經(jīng)濟活動的管制造成的最嚴重的后果是，強化了尋租活動的制度基礎，導致腐敗迅速蔓延和貧富差別日益擴大。

1990年初期商品價格自由化，阻斷了通過商品價格雙軌制尋租的“官倒”們的財路。然而，行政權力不肯退出市場，使尋租的基礎在許多領域繼續(xù)保持甚至擴大，使權力腐敗愈演愈烈。由于體制的演進會有路徑依賴，一旦進入政府主導的路徑，從尋租活動中得利的特殊既得利益者，必然會力求推動“半統(tǒng)制、半市場”的經(jīng)濟體制向國家資本主義乃至權貴資本主義蛻變。如果沒有步伐較大的改革阻斷這一路徑，使之回歸市場化、法治化和民主化的正途，就會鎖定在這一路徑中。而一旦路徑被鎖定，就會像諾斯所說，除非經(jīng)過大的社會震蕩，就很難退出了。

兩種可能的前途嚴峻地擺在前面：一條是沿著完善市場經(jīng)濟的改革道路前行，限制行政權力，走向法治的市場經(jīng)濟;另一條是沿著強化政府作用的國家資本主義的道路前行，走向權貴資本主義。這樣，中國發(fā)展的過程就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

政府自身的改革是推進政治改革的關鍵

中國整體改革能否順利推進，關鍵在于政府自身。目前的問題是政府支配資源的權力太大，下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界，必須把直接控制經(jīng)濟的全能型政府改造為提供公共服務的服務型政府，并將各級黨政機關和官員置于民眾的監(jiān)督之下。

既然改革的焦點在于政府在市場經(jīng)濟中的地位和作用，無論是經(jīng)濟改革還是政治改革，核心的問題都是政府自身的改革。由于這一改革將會觸動政府和官員的權力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，不但需要領導人具有遠大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積極參與和監(jiān)督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團的阻礙和干擾，推進從所謂威權發(fā)展模式向民主發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

政府改革的目標應該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計劃經(jīng)濟下的全能政府（無限政府）相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟方面看，市場經(jīng)濟條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府，則是政府應當在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。

一個好的政府，就是一個既能謹守自己的職責，又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務的政府。要達到這樣的目標，顯然需要經(jīng)過艱苦努力。從當前看，政府改革迫切需要解決的有以下幾個問題。

確保公民的基本權利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權公約》對人的基本權利有明確規(guī)定。人民群眾的這些基本權利，包括言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權利以及選舉和被選舉的權利必須得到切實的保障，不受任何侵犯。

公民對政府公務活動的知情權，也是一項基本的人權。因此，現(xiàn)代國家都有信息公開、“陽光政府”的立法。除了由于涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當家做主的權利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報紙雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡等大眾傳播媒介異常發(fā)達的現(xiàn)代社會中，各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權和監(jiān)督權，把它作為自己的一項基本職責。

政府要嚴格遵守憲法和法律，實現(xiàn)依法行政。目前，官員掌握了過大的自由裁量權和尋租機會。針對這種情況，必須在削減各級政府支配經(jīng)濟資源權力的同時，切實保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時嚴格遵紀守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權益。在依法行政問題上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨員必須“模范遵守國家的法律和法規(guī)”。

培育公民社會，提升社會的自組織能力。現(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務不能僅靠黨政機關和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會”體制的一個重要特點，就是國家權力的充分擴張和民間社會活動空間的盡量壓縮。如果政府領導做出決策和下達命令，這種組織體系可以運用國家的權威，動員一切能夠調(diào)動的資源去實現(xiàn)特定的國家目標。但是，這樣的體系有一個致命弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府官員的命令，任何非國家規(guī)定的項目或未經(jīng)官員允許的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。

法治是政治體制改革的突破口

實行法治是現(xiàn)代市場制度有效運轉(zhuǎn)的基本前提，市場化改革對建立法治的要求十分迫切。中國市場已經(jīng)從以人格化交換為主的“熟人市場”發(fā)展為以非人格化交換為主的“生人市場”，雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發(fā)揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實施。

法治觀念是當代先進政治文化的一個重要組成部分，是現(xiàn)代社會核心價值的一項重要內(nèi)容。它不僅與中國“君權高于一切”、“普天之下，莫非王土”一類傳統(tǒng)的專制皇權思想相對立，也與“專政是不受任何法律約束的政權”一類自稱的“革命意識形態(tài)”有根本原則的區(qū)別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個人，包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領導成員，都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而不能凌駕于法律之上。

在法治的條件下，法律必須具有透明性。按照現(xiàn)代法治觀念，不為公眾所知的法律，是不生效的法律?，F(xiàn)在有些政府官員無視人民的知情權，把反映公共事務處理過程并與民眾切身利益密切相關的法律和行政法規(guī)當作黨政機關的“內(nèi)部文件”，并加以“保密”，或者在公眾不知情的情況下，在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。法律應當適用于全社會的一切行為主體，保持穩(wěn)定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預期，從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無法主宰自己的命運，而只能靠找關系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

法治社會，獨立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預是實現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要是靠提高法官的素質(zhì)和加強人民群眾的監(jiān)督。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要通過自己的黨員干部對黨組織嚴格遵紀守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是，這種監(jiān)督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預具體案件的審判和決定審判結(jié)果。

防止極端思潮撕裂社會

當前，有兩種極端趨勢值得特別警惕。

一種是擴大尋租基礎的趨勢。在21世紀的城市化過程中，出現(xiàn)了一個新的尋租空間，即各級政府壟斷土地資源，用以生財。據(jù)農(nóng)口專家估計，通過出售從農(nóng)民征用來的土地，各級政府能夠拿到的土地差價總額高達20萬億～35萬億元，這么大規(guī)模的財富被各級政府官員控制，可見尋租空間有多大。所以跟土地有關的腐敗官員可以說是前仆后繼。

另一個是貧富差別拉大的趨勢。中國目前的基尼系數(shù)大致在0.5左右，貧富懸殊的程度已經(jīng)居世界前列。

這兩個問題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認真、理性地討論，當前中國面臨的社會問題應該是能夠找到適當?shù)慕鉀Q辦法的，不會沒有出路。

但現(xiàn)在的問題是，除了那些靠權力尋租的特殊既得利益者頑強地固守他們的陣地，甚至還要擴大他們的特權外，有些人采取另一種極端的立場，認為問題的癥結(jié)并不是政府支配資源和干預微觀經(jīng)濟權力太大，而是市場放得太開，政府管得不夠，還不夠強大有力，因而要求用強化政府權力的辦法去解決矛盾。他們極力要使人們相信，目前中國遇到的種種問題，從分配不公到看病貴、上學難，甚至國有資產(chǎn)流失，都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是：擴張政府的權力，加強行政機關對經(jīng)濟生活的干預，在重要的經(jīng)濟領域中實行“再國有化”和“再集體化”，甚至要求重舉“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”的旗幟，“再來一次無產(chǎn)階級文化大革命”，實現(xiàn)“對黨內(nèi)外資產(chǎn)階級的全面專政”。

其實，目前社會上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟改革沒有完全到位、政治改革嚴重滯后、行政權力變本加厲地壓制和干預民間經(jīng)濟活動，造成廣泛的尋租活動的結(jié)果。大眾對這些丑惡現(xiàn)象的不滿，正可以成為推動改革繼續(xù)前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。

然而，如果聽任改革開放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢蒙蔽和誤導大眾，把反對的目標從進行權力尋租的特殊既得利益者轉(zhuǎn)移到市場化改革的一般受益者—企業(yè)家、專業(yè)人員等的身上，則會把大眾引向歧途。

在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭辯趨于激化的時刻，如何正本清源，重聚改革共識，防止各種極端思潮撕裂社會，避免“不走到絕路絕不回頭”的歷史陷阱，就成為關系民族命運的大問題。