劉世錦：新常態(tài)下強(qiáng)而有道政府才能支撐強(qiáng)而有效市場(chǎng)

政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為基本、也最具爭(zhēng)議的一個(gè)問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)的一個(gè)重要突破，就是提出了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮政府作用。這既是對(duì)國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)的精辟總結(jié)，更是指明了深化改革的方向和目標(biāo)。在新的歷史條件下，如何處理好政府這只“看得見(jiàn)的手”與市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的關(guān)系，面臨著比以往更多的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。

一、政府與市場(chǎng)之間不是此消彼長(zhǎng)而是共生互補(bǔ)的關(guān)系

在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，有一種廣為流行且影響較大的觀點(diǎn)，將政府與市場(chǎng)的關(guān)系看成是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，并用強(qiáng)弱或多少加以表述，如強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)，政府少一點(diǎn)、市場(chǎng)多一點(diǎn)等。然而，在現(xiàn)實(shí)世界中，人們看到的兩者關(guān)系并非如此簡(jiǎn)單。

如果將政府支出占GDP的比重看成是政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮作用的典型指標(biāo)，則在近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，呈現(xiàn)出這一比重隨著人均收入水平提高而提高的規(guī)律性現(xiàn)象，這就是有名的“瓦格納法則”。以由發(fā)達(dá)國(guó)家組成的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家為例，政府支出占GDP比重的均值，19世紀(jì)后期為10.7%，1920年為18.7%，1937年為22.8%，到1980年上升到43.1%，此后基本穩(wěn)定在這個(gè)水平上。其中的北歐國(guó)家瑞典、挪威、丹麥等，這一比重高達(dá)50%左右。盡管政府的介入程度上升，但在全球范圍，這些國(guó)家的市場(chǎng)發(fā)展程度和競(jìng)爭(zhēng)力是最強(qiáng)的。尤其值得關(guān)注的是北歐國(guó)家，在政府支出比重高達(dá)GDP一半的情況下，其經(jīng)濟(jì)高度開(kāi)放，勞動(dòng)力市場(chǎng)的活躍程度高于許多其他OECD國(guó)家。數(shù)百萬(wàn)人口的小國(guó)，涌現(xiàn)出了諸如諾基亞、愛(ài)立信、馬斯基等全球領(lǐng)先的跨國(guó)公司，多年來(lái)在全球競(jìng)爭(zhēng)力排序中名列前茅。在亞洲，令人矚目的是新加坡。由于強(qiáng)制性推行公積金等制度安排，新加坡政府支出占GDP的比重不算高，但政府通過(guò)財(cái)政政策和政府出資的政聯(lián)企業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局和產(chǎn)業(yè)升級(jí)施加了強(qiáng)有力的影響。新加坡經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的快速增長(zhǎng)，并躋身于全球最有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家之列。

反觀數(shù)量更多的發(fā)展中國(guó)家，政府財(cái)政支出占GDP的比重一般在20%左右。在非洲撒哈拉沙漠以南部分國(guó)家，這一比重更低。在這些國(guó)家，政府往往難以維持基本的公共秩序，無(wú)法形成全國(guó)性市場(chǎng)。

如果僅僅以強(qiáng)弱判斷政府與市場(chǎng)的關(guān)系，我們更多地看到的是強(qiáng)政府與強(qiáng)市場(chǎng)的組合、弱政府與弱市場(chǎng)的組合，唯一未能觀察到的是弱政府與強(qiáng)市場(chǎng)的組合。這就要求我們由表及里地探索政府與市場(chǎng)之間的復(fù)雜關(guān)系。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，不可能沒(méi)有政府的作用，問(wèn)題的關(guān)鍵是，政府發(fā)揮什么樣的作用，以及如何發(fā)揮作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先需要借助政府的權(quán)威力量界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，建立并維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，擴(kuò)展市場(chǎng)體系，履行市場(chǎng)合約，反對(duì)壟斷和其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。沒(méi)有這些條件，市場(chǎng)不可能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從這個(gè)意義上可以說(shuō)，有效的市場(chǎng)從一開(kāi)始就離不開(kāi)政府。在此基礎(chǔ)上，從提供各種公共服務(wù)、縮小收入和發(fā)展差距、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，到宏觀調(diào)控和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，政府職能可以列出相當(dāng)長(zhǎng)的清單。不論這個(gè)清單的內(nèi)容如何變化，其立足點(diǎn)都應(yīng)是維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)更好地發(fā)揮作用。如果偏離這個(gè)方向，政府這只手伸得過(guò)長(zhǎng)，越位、錯(cuò)位很多，試圖替代市場(chǎng)的作用，甚至搞大一統(tǒng)的集中計(jì)劃體制，表面看起來(lái)政府很強(qiáng)，但市場(chǎng)必定受到嚴(yán)重傷害，是不可能強(qiáng)的。

所以，問(wèn)題不在于政府是否強(qiáng)勢(shì)，而在于是否強(qiáng)而有道。弱政府難以支撐強(qiáng)市場(chǎng);強(qiáng)而無(wú)道的政府，也不可能支撐起強(qiáng)的、好的市場(chǎng)。一個(gè)強(qiáng)的、好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背后，一定有一個(gè)強(qiáng)的、好的政府。有效政府加有效市場(chǎng)，理應(yīng)成為我們追求的目標(biāo)。

二、政府與市場(chǎng)關(guān)系經(jīng)歷了逐步演變、與時(shí)俱進(jìn)的過(guò)程

政府與市場(chǎng)的關(guān)系并非固態(tài)，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而逐步演變，在不同國(guó)家、不同時(shí)期呈現(xiàn)出特色明顯、豐富多彩的形態(tài)。

19世紀(jì)前期，資本主義經(jīng)濟(jì)處在發(fā)展的初期，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)有限，基本上扮演的是“守夜人”的角色。19世紀(jì)后期，隨著與電力、蒸汽機(jī)、鐵路、電報(bào)等新技術(shù)引入相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增多，工人階級(jí)爭(zhēng)取自身權(quán)益斗爭(zhēng)的高漲和社會(huì)對(duì)貧困問(wèn)題的日益關(guān)注，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)有所增加，但政府支出比重基本保持在GDP的10%左右。20世紀(jì)30年代初的大危機(jī)后，西方國(guó)家出現(xiàn)了兩個(gè)重要變化：一是調(diào)節(jié)社會(huì)總需求為特征的凱恩斯主義盛行;二是社會(huì)保障制度的建立和擴(kuò)展，使政府的作用范圍和力度顯著加強(qiáng)，政府支出比重也相應(yīng)上升。

另一方面，十月革命勝利后，蘇聯(lián)成為第一個(gè)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家。受其影響，二戰(zhàn)后一批國(guó)家建立了與蘇聯(lián)相似的體制，一度取得令人矚目的成就。在亞洲，日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣和香港、新加坡等后發(fā)追趕型經(jīng)濟(jì)體，在實(shí)行外向型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、直接投資等方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程施加了更多的影響，取得了很大成功。

我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐為理解和完善政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提供了大量具有長(zhǎng)期意義的新鮮元素。例如，形成并長(zhǎng)期堅(jiān)持“發(fā)展是硬道理”的全黨全民共識(shí);允許和鼓勵(lì)地方、基層實(shí)驗(yàn)，把好的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為全國(guó)性政策;改善投資營(yíng)商環(huán)境，在全國(guó)性統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)上形成地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng);重視處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造必需的政治和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境;始終不渝地堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，并以開(kāi)放倒逼國(guó)內(nèi)改革，如此等等。這些做法和經(jīng)驗(yàn)，有些是其他國(guó)家未曾經(jīng)歷的，有些為已有理論注入了新的實(shí)踐活力，有些則對(duì)西方某些固有的發(fā)展觀念提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)的發(fā)展道路正在引起國(guó)際社會(huì)前所未有的關(guān)注。

從政府與市場(chǎng)關(guān)系演變的歷史進(jìn)程中可以看出，一是，即使是老牌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府作用隨著市場(chǎng)成熟程度和社會(huì)矛盾演變而變化，總的趨勢(shì)是干預(yù)的范圍擴(kuò)大、機(jī)制復(fù)雜化;二是，后起經(jīng)濟(jì)體的政府可以利用已有的技術(shù)和知識(shí)，采取特定干預(yù)手段，加速追趕進(jìn)程;三是，市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，要求政府相應(yīng)發(fā)揮更多的作用;四是，政府在糾正“市場(chǎng)失靈”的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)“政府失靈”，政府與市場(chǎng)關(guān)系的平衡是動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，呈現(xiàn)出某種此消彼長(zhǎng)的周期性特征;五是，包括中國(guó)在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，正在為政府與市場(chǎng)的關(guān)系演變開(kāi)拓新的視野與空間。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”要求進(jìn)一步調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系

在經(jīng)歷了高速增長(zhǎng)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段。在增速放緩的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)動(dòng)力正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化：消費(fèi)比重超過(guò)投資比重，服務(wù)業(yè)比重超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)比重，外貿(mào)增速降低后內(nèi)需比重相應(yīng)上升，勞動(dòng)力總量減少，資源環(huán)境壓力持續(xù)加大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將更多地依靠生產(chǎn)率提升和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。與這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”相適應(yīng)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系必須做出相應(yīng)調(diào)整。

首先，以法治強(qiáng)固市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫胎于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，后者的影響根深蒂固。這些年地方招商引資，往往靠的是“關(guān)系”、“人緣”和“土政策”，今天可以給誘人的優(yōu)惠政策，明天則可能“關(guān)門打狗”。投資者特別是民營(yíng)資本投資者缺少以法律為基礎(chǔ)的穩(wěn)定預(yù)期。切實(shí)保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，營(yíng)造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，將其規(guī)范化、程序化和法治化，是更好發(fā)揮政府作用必須補(bǔ)上的一堂“基礎(chǔ)課”。

第二，把國(guó)有資本改造成實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的有效工具。國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)改革的首要問(wèn)題是如何“定位”。應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，使國(guó)有資本服從和服務(wù)于國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)投向公共服務(wù)、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、科技進(jìn)步和國(guó)家安全等領(lǐng)域。從這個(gè)意義上說(shuō)，改革后的國(guó)有資本基本上應(yīng)當(dāng)是“公益性”或“政策性”的。應(yīng)以“管資本”為主的思路，加快國(guó)有資本的股份化、證券化步伐，增強(qiáng)其流動(dòng)性，借助“兩類公司”，逐步把國(guó)有資本集中到上述相關(guān)領(lǐng)域。按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府政策工具的要求，構(gòu)造國(guó)有資本管理體制和出資企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。

第三，立足于提升人力資本質(zhì)量加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。社會(huì)福利支出的大幅增長(zhǎng)，是20世紀(jì)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府公共開(kāi)支上升的主要因素。社會(huì)救濟(jì)、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等方面保障支出增加，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家改善民生、縮小收入差距，起到了重要作用。有些國(guó)家更加重視人力資本建設(shè)，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)提高勞動(dòng)者的就業(yè)轉(zhuǎn)換能力，使之成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要源泉;有的國(guó)家則形成了養(yǎng)懶人體制，過(guò)高的政府支出成為沉重負(fù)擔(dān)，進(jìn)而導(dǎo)致危機(jī)。近些年我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)取得重要進(jìn)展，但隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速的放緩，有些地方社會(huì)保障支出的壓力在增大。重要的是轉(zhuǎn)換思路，通過(guò)社會(huì)保障體系的精心設(shè)計(jì)和建設(shè)，使之致力于促進(jìn)勞動(dòng)力的橫向和縱向流動(dòng)，增強(qiáng)勞動(dòng)者的職業(yè)轉(zhuǎn)換能力和創(chuàng)新能力，使社會(huì)保障支出成為提高人力資本質(zhì)量的有效投入，形成中國(guó)特色發(fā)展型社會(huì)保障體系。

第四，形成有利于效率提升、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境和支撐體系。在以往高增長(zhǎng)時(shí)期，先行者的技術(shù)可以模仿，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以借鑒，政府擁有較多的有效信息，可以較低的出錯(cuò)概率在部分領(lǐng)域?yàn)樵鲩L(zhǎng)提供指導(dǎo)。這方面突出地表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)接近技術(shù)前沿，越來(lái)越多地依靠自身創(chuàng)新時(shí)，政府的原有優(yōu)勢(shì)明顯減弱。此時(shí)，需要政府相應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)揮作用的思路和機(jī)制，致力于營(yíng)造有利于創(chuàng)新、有利于包容多樣性和不確定性的體制與政策環(huán)境，而不是直接沖到第一線，抓投資、上項(xiàng)目、指定技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

第五，宏觀調(diào)控要順勢(shì)而為，保持增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換過(guò)程基本平穩(wěn)，并為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、控風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換期具有比其他時(shí)期更多的不穩(wěn)定、不確定性，通常會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，在這一時(shí)期，我國(guó)宏觀調(diào)控要與下降了的潛在增長(zhǎng)率相適應(yīng)，順勢(shì)而為，避免出現(xiàn)大的波動(dòng)。一方面要抑制原有的高增長(zhǎng)沖動(dòng)，另一方面也要防止由于預(yù)期改變、風(fēng)險(xiǎn)因素沖擊等引起的增速短期過(guò)快下滑。刺激政策必要時(shí)仍可采用，但目的是“托底”而非“推高”。當(dāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入新的平臺(tái)后，要通過(guò)深化改革，轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)機(jī)制和動(dòng)力，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)可充分、企業(yè)可盈利、財(cái)政可增收、風(fēng)險(xiǎn)可控制、民生可改善、資源環(huán)境可持續(xù)的“六可”目標(biāo)，進(jìn)而使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入速度有所放緩，但更加重視質(zhì)量和效益、更具有可持續(xù)性的軌道。