宅基地使用權流轉的條件研究

劉金橋

（中南財經政法大學，武漢 430073）

一、前言

面對著宅基地使用權及其房屋在城鎮(zhèn)化刺激下的迅速增值，宅基地使用權及房屋隱型流轉大量出現、屢禁不止。根據“中央黨校地廳級班（第52期）農村改革發(fā)展支部第三課題小組”在2009年有關文章的數據顯示，出賣、出租等方式流轉宅基地使用權的現象觸目驚心。[1]而在國土資源管理層面和經濟學上來看，已經在城市定居或者將要定居的農民的宅基地使用權及其房屋大量閑置、因合法原因形成的“一戶兩宅”甚至多宅的多余宅基地使用權及其房屋也大量閑置，土地資源的浪費現象十分嚴重。宅基地使用權的流轉成為增加農民財產性收入和解決資源浪費的重要途徑。但是“宅基地使用權制度不僅關系到當代農民的居住安全和財產利益，更對后代的影響甚巨，同時負載了農民基本生存的私人權益和社會穩(wěn)定、國家糧食安全等重大公共利益?！盵2]宅基地使用權需要流轉，然而流轉必須需設置一定的條件。

二、權屬清晰

（一）所有權屬于集體

憲法第10條第二款后段規(guī)定了“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。宅基地集體所有是憲法的基本原則，不能改變。土地管理法第八條第二款也規(guī)定宅基地集體所有。宅基地的所有權屬性的強調不僅僅是因為其在歷史發(fā)展中已經逐漸被認可為社會主義所有制形態(tài)的基本內容之一，還因其關系到農村集體經濟組織的切實權益。在宅基地收回、征收、征用、置換等方面，集體經濟組織作為所有權主體，應當享有其作為所有權主體的相應權益，可以因公益收回宅基地使用權，在宅基地使用權的流轉中也應當享有利益分配權。在宅基地被侵害時，應當享有作為所有權人的權利，這也是集體經濟有效實現的重要法律基礎。

（二）宅基地使用權為具有完整權能的用益物權

物權法第三編“用益物權”編設專章第十三章專門就宅基地使用權進行了規(guī)定。宅基地使用權作為用益物權的法律性質已經不再存有爭議。宅基地使用權作為用益物權，屬于財產權的范疇。憲法第十三條規(guī)定了私有財產保護的原則和對私有財產征收或征用的公共利益和補償性要求。農民的宅基地使用權應當受到法律的保護。合法財產的完整權能，應當包括流轉的自由，除非涉及到公共利益，不應當受到限制，如果限制，應當給予補償。

（三）登記

宅基地使用權及其房屋的確權登記是宅基地使用權有序流轉的重要前提。不動產登記能夠確定權利的具體內容，并能夠起到公示公信的效力。宅基地使用權及房屋的登記能夠保障宅基地使用權流轉的合法性和安全性。

1.宅基地使用權及房屋應當是農民合法取得

土地管理法和各省市行政規(guī)章等都對宅基地使用權的原始取得作出了具體明確的規(guī)定。宅基地使用權應當是由本集體經濟組織成員在滿足申請宅基地使用權的條件后向集體經濟組織進行申請，然后經有關部門批準而取得。宅基地使用權占用耕地的，需要履行農用地轉用的手續(xù)。對于不滿足申請條件及未經批準的或者非法占用耕地的，在登記的時候，如果可以補辦批準手續(xù)的，經過補辦可以允許依法登記。如果不滿足申請條件，則不應登記。對于非法的宅基地使用權及其上的房屋，宅基地使用權由集體收回，其上的房屋應當由土地管理部門責令農民拆除。

2.面積

土地資源作為一種稀缺資源，在我國農村人口數量巨大，人均土地面積稀少，為了保護耕地面積和糧食安全，同時也由于宅基地使用權是由農民無償申請取得，因而宅基地使用權面積各省市都有嚴格的限制。

對于超標的宅基地使用權，在登記時應當將超出規(guī)定標準的面積予以備注，強制農民繳納相應的土地使用費用之后，由農民取得此部分的使用權。但是需要注意的時，宅基地使用權面積應當考慮到農戶所擁有的人口數目和歷史情況。比如在申請宅基地使用權時，農戶未分家因而擁有較多人口，后來因家庭成員去世或者分戶以至于宅基地面積超標。這一部分就不應當強制農戶繳納使用費，而應當允許宅基地使用權的登記。而至于在申請時超標，但是后來卻因為人口增加而符合標準的，如果以后分戶，則分戶的時候應當要求繳納超標面積的土地使用費，如果不分戶則不需繳納使用費?？偠灾?，面積是否超標要以申請之時的情形為標準，以保障居住和保障公平為原則。

3.期限

宅基地使用權依照當前的法律政策是可以長期擁有的，并未設置時限。作為登記，則必須要設定期限，否則宅基地使用權的流轉就會產生權利的不清晰，尤其是向集體經濟組織以外流轉時。從宅基地使用權的法律性質講，宅基地使用權是一種用益物權，用益物權都是有時間限制的，所有權才是無期限的。從宅基地使用權的原始取得的無償性、身份性和居住保障性而言，宅基地使用權是以使用權人未喪失民事權利能力，即使用權人生存，為條件的。參照城市居民商品房使用建設用地使用權的期限為70年，到期可以自動續(xù)期，農村宅基地使用權的使用期限也可設為70年，到期如果使用權人還生存，允許無償自動續(xù)期。如果在期限屆滿之前死亡，則允許宅基地使用權在剩余期限內和房屋一并作為繼承權客體。

4.尊重歷史和現實

客觀地看，有些農民的宅基地使用權卻不是無償取得的，在前面也曾經提到，主要包括三部分：第一，祖宅。宅基地是由祖上親屬購買，并在其上建房居住，并不是由集體無償提供的。雖然經歷過土地改革、社會主義改造和人民公社運動，宅基地的所有權已經收歸集體，但是宅基地的使用權卻仍然歸其所有。第二，有償購買。這又包括兩部分，一部分是在宅基地管制寬松時期有償購買的宅基地使用權及其上的房屋，既包括城鎮(zhèn)居民，也包括農村居民；一部分是在宅基地資源十分緊張、難以通過申請取得情形下，有償購買宅基地使用權及房屋。第三，對不適宜居住的水坑、沼澤等進行改造而形成宅基地。

這部分宅基地使用權的登記、轉讓等應該區(qū)別對待。登記的面積可以適當放寬，超標面積的使用費可以適當降低，轉讓的時候應當將主要收益歸農民個人，集體在收回的時候應當給予較多的補償，這樣才符合公平。

三、宅基地使用費制度

宅基地使用權設立的無償性與宅基地使用權的流轉之間存在著緊張關系：如果允許無償取得的宅基地使用權有償流轉，就會產生搭便車的現象，引發(fā)惡性侵占耕地開發(fā)宅基地以牟取不合法利益的不良后果；同時也有違公平觀念。有學者就明確承認完全放開宅基地流轉有可能促使農民占地，從而造成不停地占地然后再流轉出去的惡劣后果。[3]

所以，需要在宅基地使用權的無償取得與有償流轉之間設置一個制度使得二者的關系得以平衡，并符合公平觀念。宅基地使用費制度應該可以有效地解決此問題。所謂宅基地使用費，并不是指宅基地原始取得的時候需要繳納相關費用，而是指在宅基地使用權向不符合福利保障功能的民事主體流轉時，該主體需要向集體繳納使用費。具體來講，主要包括兩種情形。

第一，農民將其無償設立取得的宅基地使用權及其上的房屋贈與、買賣時的受讓方或者宅基地使用權及其上的房屋作為抵押物被拍賣、變賣時的受讓方是本集體經濟組織以外的成員，此時取得宅基地使用權的主體應當向集體繳納宅基地使用費。

第二，本集體經濟組織成員存在一戶多宅現象的，對超過登記剩余期限的多余的宅基地使用權有兩種處理措施：一是由集體經濟組織對宅基地使用權進行收回，對其上的房屋進行一定程度的補償；二是由房屋所有權人繳納一定的使用費，使得房屋所有人可以在合同約定的時期內繼續(xù)擁有宅基地使用權。

對于續(xù)期費用的問題，需要區(qū)別城鄉(xiāng)居民，即如果屬于本集體經濟組織成員的，即戶口和社會保障都在本集體的，期滿后仍然具有民事權利能力的，自動、無償續(xù)期。而城市居民，則到期后，需要申請且繳納宅基地使用費。這樣，農民的權益就可以得到保障，宅基地增值收益就可以為集體經濟組織和農民所分享。

四、符合對宅基地使用權流轉的行政管制

（一）耕地保護

土地管理法第一條就明確了保護耕地的基本原則。耕地保護對于維護糧食安全乃至國防安全都具有十分重要的價值。黨和國家的政策也一直把耕地保護作為土地政策的重要內容。耕地保護的重要性毋庸置疑。

耕地保護包括數量保護和質量保護兩個重要方面。耕地的數量保護主要包括：耕地轉非耕地的嚴格審批制度；占用耕地的補償制度；基本農田保護制度；耕地開發(fā)、復墾、整理制度。耕地的質量保護主要包括：防止水土流失、耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化等；耕地環(huán)境保護等。

宅基地和耕地具有十分密切的關系：宅基地的增量主要來自于耕地；閑置的宅基地也可以復墾為耕地。如果允許耕地任意地轉化為宅基地，則耕地的數量就會減少。而鼓勵宅基地退出、有償流轉等就會促進宅基地的存量的高效利用，甚至可以將宅基地復墾為耕地、增加耕地的數量。

因而，在耕地保護上，第一，應該嚴格耕地轉化為宅基地的審批制度，可以實行定期、定額開放宅基地分配的制度，比如根據地方的實際需求和耕地數量，每20年開放2畝耕地轉化為宅基地。第二，應當提高閑置宅基地的利用率，存量利用完才能尋求增量。第三，對可以申請宅基地的農戶作出明確的界定，杜絕非法占用耕地的現象。

（二）用途管制

雖然依照土地管理法第四條的規(guī)定，農村宅基地屬于建設用地，只要符合建設用地的用途管制和規(guī)劃就可以了。但是宅基地使用權作為農民的居住保障，如果在宅基地上建設費居住用房，包括商場或者工業(yè)建筑等，則整個宅基地的存量就會不斷減少。比如，某農村集體經濟組織原有宅基地100畝，但是流轉出10畝，如果這流轉出的10畝宅基地被用做了工業(yè)建筑，則宅基地總的存量就只有90畝。一旦有新的申請宅基地需求，工業(yè)建筑無法用于集體經濟組織內部的流轉，則必然要占用耕地。因而，在許多學者的論述中，宅基地使用上的用途變更都是宅基地使用權被集體收回的重要事由。因而，如果不符合用途管制的，可以在履行通知改正程序而仍不改變用途的，由集體所有權主體對宅基地使用權進行收回，使宅基地使用權歸于消滅。

同時，按照資本的特性，將宅基地開發(fā)為非居住用地的欲望是十分強烈的，住宅的收益率遠遠低于建設工廠的收益率。如果不加用途管制，則大量的宅基地就要面臨被轉化為工業(yè)用地的命運，農村居民的居住保障和耕地保護就難以實現。因而胡存智認為用途管制是落實黨的十八屆三中全會關于農村宅基地管理制度改革的要求的重要原則之一。

五、結論

宅基地使用權的流轉對于保障農民權益具有重要價值，但是不應該完全放任。宅基地使用權的流轉應當設置一定的條件。宅基地使用權流轉本身作為一種民事行為，應當遵循意思自治的基本原則。但是民事行為也應當受到公法的合理管制。這樣，宅基地使用權的流轉才能在宅基地使用權的財產價值和社會價值之間實現平衡。

[1] 中央黨校地廳級班(第52期)農村改革發(fā)展支部第三課題小組.因地制宜推進農村宅基地流轉[J].理論前沿，2009(12).

[2] 陳小君，蔣省三.宅基地使用權制度：規(guī)范解析、實踐挑戰(zhàn)及其立法回應[J].管理世界，2010(10).

[3] 劉守英.最需要突破的就是宅基地制度[J].新世紀周刊，2013(32).

[4]胡存智.宅基地改革方向是擴大權能而非自由買賣[J].國土資源，2014(1).