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    鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前后清政府的財(cái)政狀況

    2015-12-28 12:44:30朱培靈
    北方經(jīng)貿(mào) 2015年8期
    關(guān)鍵詞:漕糧田賦戶(hù)部

    朱培靈

    (中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院,武漢 430074)

    1842年,清王朝的軍隊(duì)最終敗于英軍之手。中英兩國(guó)政府在泊于南京下關(guān)江面的英軍旗艦康華麗號(hào)簽訂了《南京條約》。自此,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)生了巨大的變化,中國(guó)市場(chǎng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始與世界市場(chǎng)、世界經(jīng)濟(jì)更緊密的聯(lián)系。與此同時(shí),清政府的財(cái)政為了配合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,開(kāi)始了它的變革之路。

    一、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前清政府的財(cái)政狀況

    “清王朝的財(cái)政體制是皇室財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)務(wù)分別管理”[1]中,內(nèi)務(wù)府總管皇室財(cái)務(wù),戶(hù)部總管?chē)?guó)家財(cái)務(wù)。二者“各自獨(dú)立但互相挹注”、各成系統(tǒng)、各有固定的收支項(xiàng)目。

    (一)內(nèi)務(wù)府

    內(nèi)務(wù)府總管皇室的財(cái)政,乃清代所特有的機(jī)構(gòu)?;适沂聞?wù)諸如日膳、服飾、庫(kù)貯、禮儀、工程、農(nóng)莊、畜牧、警衛(wèi)扈從、山澤采捕等皆由它管理。除這些事務(wù)之外,還把持鹽政、分收榷關(guān)、收受貢品。內(nèi)務(wù)府主要的財(cái)源來(lái)自于皇莊的地租,戶(hù)部的撥款,工部繳納的實(shí)物以及鹽政、織造、各省大臣進(jìn)獻(xiàn)的財(cái)貨等,皇室有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)務(wù)府庫(kù)藏。相對(duì)于戶(hù)部總管的國(guó)家財(cái)務(wù)而言,收支項(xiàng)目穩(wěn)定,受?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)的影響不大,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響也不大。

    (二)戶(hù)部總管的國(guó)家財(cái)政

    鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前,清政府的財(cái)政高度集中于中央。地方財(cái)政的收支項(xiàng)目與數(shù)額,必須按戶(hù)部的規(guī)定或得到戶(hù)部的批準(zhǔn)。這段時(shí)期,清政府的財(cái)政奉行“量入為出”原則,即“在歲入的范圍內(nèi)管理運(yùn)用歲出的原則?!盵2]是一種穩(wěn)定而保守的財(cái)政。之所以實(shí)行量入為出的財(cái)政原則,主要是因?yàn)榫鸵话闱闆r而言,在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前,清政府每年支出項(xiàng)目是固定的,每個(gè)項(xiàng)目基本有其定額,各項(xiàng)收入也有其定額,且各年變動(dòng)幅度不大。在承平年代,收支相抵,略有結(jié)余。結(jié)余存入戶(hù)部銀庫(kù)。若遇戰(zhàn)爭(zhēng)或?yàn)?zāi)禍等特殊情況,造成入不敷出的時(shí)候,則動(dòng)用庫(kù)銀。若庫(kù)銀不足或中央不愿動(dòng)用時(shí),則采用臨時(shí)措施,如增稅、開(kāi)捐、加派商人報(bào)效、鹽斤加價(jià)等,以增加財(cái)政收入。

    鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前,清政府財(cái)政收入的主要財(cái)源是來(lái)自于田賦、漕糧、專(zhuān)賣(mài)收入(鹽、茶專(zhuān)賣(mài))、關(guān)稅以及雜稅。18世紀(jì)上半葉清政府開(kāi)始推行攤丁入地(攤丁入畝)制度,以田賦的形式征收丁銀和地稅。田賦由地方政府于每年春秋兩季征收,采取貨幣和實(shí)物兩種形式,因此又叫“錢(qián)糧”。漕糧是一種以實(shí)物為征收對(duì)象,用于京城的皇室、貴族和官兵的日常開(kāi)度,其征收范圍只包括山東、河南、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省。除此二者之外,鹽專(zhuān)賣(mài)與關(guān)稅也是數(shù)量較大的兩個(gè)收入項(xiàng)目。其中,關(guān)稅有戶(hù)部征收的關(guān)稅和工部征收的關(guān)稅之分。在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前,鹽專(zhuān)賣(mài)和關(guān)稅收入達(dá)到1116萬(wàn)兩,占到總收入的26.62%。[3]另外,諸收入項(xiàng)中還有雜稅,但其數(shù)額不多。除上述各項(xiàng)收入的正額外,還有耗羨,即額外的附加稅。耗羨的一部分歸地方,稱(chēng)為“養(yǎng)廉”,另外的解繳布政使司,叫“羨余”。田賦耗羨和漕糧耗羨占據(jù)了相當(dāng)大的比重。

    雖然自1795年以來(lái),為了鎮(zhèn)壓四川、陜西、湖北等地爆發(fā)的白蓮教起義,耗費(fèi)了約2.67億元(約1.95億兩白銀),使財(cái)政狀況一度陷入困境,但起義平定后又逐漸好轉(zhuǎn)。到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前的1839年,戶(hù)部庫(kù)銀結(jié)余725萬(wàn)余元(約529萬(wàn)兩白銀)。[1]所以,總的來(lái)說(shuō),戰(zhàn)前清政府的財(cái)政狀況還是比較好的。其特點(diǎn)可以歸納為:規(guī)模小、自主性明確、量入為出的財(cái)政、收支項(xiàng)目穩(wěn)定和為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)五點(diǎn)。

    二、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后清政府的財(cái)政狀況

    (一)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期

    鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后,清政府的財(cái)政可謂是江河日下。不平等條約的簽訂,農(nóng)民起義的爆發(fā)都加深了清政府的財(cái)政危機(jī)。特別是,1850末到1851年初爆發(fā)的太平天國(guó)運(yùn)動(dòng),進(jìn)一步惡化了清政府的財(cái)政。

    內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)產(chǎn)生了龐大的軍費(fèi)開(kāi)支,這極大地增加了清政府的財(cái)政支出。據(jù)統(tǒng)計(jì),自?xún)?nèi)戰(zhàn)開(kāi)始到1853年,僅僅三年便產(chǎn)生了2963萬(wàn)兩白銀的軍費(fèi)開(kāi)支(《清文宗實(shí)錄》卷97,第32頁(yè))。隨著內(nèi)戰(zhàn)波及面的不斷擴(kuò)大,使得清政府控制范圍縮減進(jìn)而導(dǎo)致了財(cái)政收入在征收范圍上的縮小。1853年以后,戶(hù)部原有的各種財(cái)政收入不到舊額的十分之四、五(清代鈔檔:《同治六年十二月初十日戶(hù)部寶鎏奏》);1852~1863年戶(hù)部的平均收入僅為道光時(shí)期常年的70.4%,其中,尤以1853年為最低,僅為常年收入的41.5%(清代鈔檔:《戶(hù)部大進(jìn)、大出黃冊(cè)及四柱冊(cè)》)。長(zhǎng)年的入不敷出不斷消耗著戶(hù)部的積余。內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期,戶(hù)部不僅很少有所積余,甚至有些年份還出現(xiàn)了虧損。如1852年便虧銀一百九十多萬(wàn)兩,1853年虧銀四百多萬(wàn)兩(清代鈔檔:《同治四年三月十三日戶(hù)部左侍郎皂保奏折清單》)。清政府的財(cái)政幾近到了崩潰的邊緣。

    戶(hù)部作為中央財(cái)政的管理機(jī)構(gòu),在內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期不可避免地陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)之中。而地方財(cái)政也未能幸免。其中,造成地方財(cái)政危機(jī)的主要原因則是軍餉的籌措。特別是位于戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的省份,不僅本省軍隊(duì)的作戰(zhàn)布防需要糧餉的供給,而且外省援軍的云集,也需要就地供應(yīng)。到了內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束的時(shí)候,各省已經(jīng)是“庫(kù)貯都久形空匱,地方財(cái)政面臨瓦解?!盵4]

    (二)內(nèi)戰(zhàn)以后

    內(nèi)戰(zhàn)的結(jié)束,使百?gòu)U待興、外患不斷的清王朝獲得了寶貴的喘息機(jī)會(huì)。清政府的財(cái)政也因此重新開(kāi)始穩(wěn)步增長(zhǎng)。同治、光緒兩朝與道光時(shí)期的財(cái)政相比,收支規(guī)模有了明顯的擴(kuò)大。道光年間,戶(hù)部收入常年保持在四千二百萬(wàn)兩左右,而到了光緒年間,幾乎增加了一倍。如1885~1894年,歲入在7708萬(wàn)~8103萬(wàn)兩之間。而支出方面,也逐漸趨于平衡。光緒十年,戶(hù)部對(duì)光緒七年的財(cái)政支出根據(jù)新定科目重新核定,結(jié)果顯示該年戶(hù)部收入82349179兩白銀,支出78171450兩白銀。[5]

    據(jù)統(tǒng)計(jì),1885~1894年10年間,清政府財(cái)政累計(jì)結(jié)余白銀5988萬(wàn)兩白銀。當(dāng)然,實(shí)際情況并非如此樂(lè)觀,因?yàn)閯⒃涝频慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并沒(méi)有包括意外開(kāi)支,根據(jù)當(dāng)時(shí)美國(guó)駐上海領(lǐng)事哲美森的研究,在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以前,清政府實(shí)際上是沒(méi)有財(cái)政準(zhǔn)備金的。所以,該時(shí)期的財(cái)政結(jié)余仍是十分有限的。

    三、財(cái)政改善措施

    鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后,清政府的財(cái)政狀況開(kāi)始轉(zhuǎn)惡。太平天國(guó)等內(nèi)部戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā),進(jìn)一步加深了清政府的財(cái)政危機(jī),清政府的財(cái)政是一種“‘耗財(cái)有聞而生財(cái)無(wú)策’的財(cái)政局面”。為了改善財(cái)政,擺脫所陷入的困境,清政府出臺(tái)了一系列的政策。這些政策的實(shí)施,使飽經(jīng)戰(zhàn)火荼毒的清王朝在恢復(fù)短暫的和平之后得到了逐漸的恢復(fù),直到中法戰(zhàn)爭(zhēng)以后,“財(cái)政支出繼續(xù)保持了略有盈余?!鼻逭菩械母纳曝?cái)政的措施大致有:增加舊稅、創(chuàng)設(shè)新稅、推廣捐例和舉借內(nèi)外債。

    (一)增加舊稅

    清政府的舊稅主要是田賦、漕糧、專(zhuān)賣(mài)收入、關(guān)稅和雜稅。其中屬于土地稅范疇的田賦和漕糧占據(jù)了站前財(cái)政收入的70%(見(jiàn)表3.1)以上。清政府增加舊稅主要也是針對(duì)田賦和漕糧兩項(xiàng),采取的措施是預(yù)征田賦和漕糧的浮收、改折。

    表3.1 太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)前清政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)分析表(單位:兩)

    (二)創(chuàng)設(shè)新稅

    創(chuàng)造新稅,主要是開(kāi)征海關(guān)稅和推行厘金制度。

    1.關(guān)稅

    海關(guān)稅與以往的于常關(guān)征收的關(guān)稅不同,它直接由中央征收,成為中央財(cái)政的財(cái)源。李鴻章認(rèn)為,海關(guān)稅應(yīng)成為由戶(hù)部管理的中央稅,同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮其對(duì)當(dāng)時(shí)軍費(fèi)開(kāi)支中臨時(shí)費(fèi)用的支持。他以江海關(guān)關(guān)稅為例指出,海關(guān)關(guān)稅的收入除借款返還、船舶購(gòu)置等既定項(xiàng)目以外的部分將全部送交戶(hù)部。由此可以窺見(jiàn),海關(guān)關(guān)稅對(duì)于臨時(shí)花費(fèi)支出而言,是一個(gè)強(qiáng)有力的收入源。

    除此之外,關(guān)稅最大的用途就是作為向外國(guó)借款的擔(dān)保。1853年小刀會(huì)起義后,外國(guó)人開(kāi)始在中國(guó)海關(guān)行政署中擔(dān)任要職,建立了外國(guó)人管理中國(guó)海關(guān)行政的稅務(wù)司制度。而這個(gè)設(shè)立的稅務(wù)司既負(fù)責(zé)海關(guān)征稅,又負(fù)責(zé)監(jiān)督中國(guó)海關(guān)對(duì)外賠款與外債的償付。

    自關(guān)稅初開(kāi)征很快成為清政府一項(xiàng)主要的收入來(lái)源,根據(jù)曾任海關(guān)總稅務(wù)司的羅伯特·赫德的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),1901年清政府的財(cái)政收入中,海關(guān)關(guān)稅收入2380萬(wàn)兩白銀,占當(dāng)時(shí)總收入的26.99%。[2]由此可以看出海關(guān)關(guān)稅已經(jīng)成為戰(zhàn)后清政府財(cái)政的一項(xiàng)主要財(cái)源。

    2.厘金

    所謂厘金,是以“厘”(商品價(jià)格的1%)作為名義上的課稅基準(zhǔn)而來(lái)的。最初僅僅是一種地方籌餉的方式,稱(chēng)為捐厘。1853年因戶(hù)部和各省調(diào)撥的軍費(fèi)不夠,當(dāng)時(shí)以刑部侍郎負(fù)責(zé)清軍江北大營(yíng)軍餉籌措工作的雷以諴,為了籌集軍費(fèi)便在附近的里下河設(shè)局勸捐,規(guī)定“每米一石,捐錢(qián)五十文”,頗有成效。隨后各地陸續(xù)仿辦,直至全國(guó)推行,成為一項(xiàng)新稅種。

    厘金的征收,雖然加大了商人的負(fù)擔(dān),阻礙了商品的流通。但是厘金卻很快成為一項(xiàng)重要的財(cái)政收入財(cái)源,例如1892~1893年間,清政府征收了1428萬(wàn)兩厘金稅,所占當(dāng)年財(cái)政收入的19.07%,并且它的收入仍在不斷地增長(zhǎng)。厘金稅收規(guī)模的增大,在一定程度上反映了當(dāng)時(shí)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    通過(guò)田賦預(yù)征和漕糧的浮收改折,本可以大幅增加清政府的財(cái)政收入,但是與道光年間相比,光緒年間的田賦(包含了漕糧收入)并沒(méi)有顯著的增加,而戰(zhàn)后財(cái)政收入規(guī)模卻有了很大程度的擴(kuò)大,其中海關(guān)關(guān)稅和厘金起到了非常重要的作用。這從另一方面可以反映,晚清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰落和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    表3.2 光緒十一年至二十年財(cái)政收入結(jié)構(gòu)分析表(單位:兩)

    (三)推廣捐例

    捐例包括捐納和捐輸。捐納是由朝廷向報(bào)捐人出賣(mài)官爵封典,捐輸是按商民報(bào)效銀數(shù)由朝廷給予某種獎(jiǎng)敘。捐例政策初行便取得了較好的成效。1851年清政府頒發(fā)《籌餉事例條款》規(guī)定,捐納京官、外官、武官等職銜按1826年條例所載銀數(shù)核減一成,九折收捐。截至1852年底,捐銀便達(dá)300萬(wàn)兩。而捐輸?shù)姆绞接懈魇〉胤焦俜脚c地方鄉(xiāng)紳階級(jí)聯(lián)合,派定捐數(shù),指名勒捐。有的向旅居外省的本籍紳商勒捐助餉,名為“需餉孔殷”。有的直接到鄰省設(shè)局勸捐或由外省在本省設(shè)局勸捐。

    (四)舉借內(nèi)外債

    舉借內(nèi)債,開(kāi)始于清政府1853年在陜西、山西、廣東等省進(jìn)行的“勸借”。內(nèi)債債務(wù)在舉借之初都規(guī)定按期照數(shù)償還,但最后并未兌現(xiàn)。而各省是以庫(kù)銀支絀援請(qǐng)按捐例處理,有的由官府奏請(qǐng)嘉獎(jiǎng),有的則請(qǐng)照章加廣本省學(xué)額。這樣使得“勸借”發(fā)展成了“勸捐”,舉債就蛻變成為捐納或捐輸了。這樣的債務(wù)規(guī)模因而不是很大。

    戰(zhàn)后對(duì)于清政府而言,財(cái)政規(guī)模的不斷擴(kuò)大特別是支出的急速增長(zhǎng),使得在進(jìn)行一些建設(shè)時(shí)不得不考慮在僅僅依賴(lài)朝廷的資力之余而舉外債。外債最初是1853年至1854年間由蘇松太道吳健彰經(jīng)手向上海洋商舉借,以雇傭外國(guó)船炮攻打小刀會(huì)起義軍,數(shù)額127788兩。自1860年《北京條約》之后,清政府舉借外債的頻率和規(guī)模都逐漸增加。從1861年到1865年間,蘇、浙、閩、粵等省先后向英、美各國(guó)洋商舉借過(guò)十二筆外債,總額1878620萬(wàn)兩。[4]清政府所舉之外債一般通過(guò)清政府進(jìn)行,返還則實(shí)際由各海關(guān)分?jǐn)?。這樣清政府便將財(cái)政窘迫的危機(jī)向海關(guān)轉(zhuǎn)嫁,從一定程度緩和了財(cái)政的困境。

    四、總結(jié)

    相對(duì)于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前的財(cái)政相比,戰(zhàn)后特別是實(shí)行了新的財(cái)政政策以后,清政府的財(cái)政不僅規(guī)模上而且結(jié)構(gòu)上都發(fā)生了巨大的變化。而財(cái)政的變化,從一方面反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷。戰(zhàn)后,農(nóng)業(yè)的持續(xù)衰弱和工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展形成了鮮明的對(duì)比。這點(diǎn),在財(cái)政的收支情況中也得到了表現(xiàn)。

    規(guī)模上而言,財(cái)政支出的規(guī)模明顯加大。1842~1849年,歲入在4868萬(wàn)~5343萬(wàn)元,歲出在4681萬(wàn)~4913萬(wàn)元;1885~1894年歲入在9352萬(wàn)~11790萬(wàn)元,歲出在9585萬(wàn)~10783萬(wàn)元。收支近乎均增加一倍。這些數(shù)字雖然不能完全真實(shí)地反映當(dāng)時(shí)的全貌,但是僅僅是研究它的變化而言,卻已然可以說(shuō)明問(wèn)題。

    結(jié)構(gòu)上而言,鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后,清政府的收入和支出結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化。簡(jiǎn)而言之,支出方面,增加了抵御西方國(guó)家侵華戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用、對(duì)外國(guó)的賠款、舉借外債的還本付息以及向西方學(xué)習(xí)的洋務(wù)費(fèi)用等項(xiàng)目。在水里的河工費(fèi)和塘工費(fèi)上面數(shù)量減少不少。收入方面,通過(guò)從農(nóng)業(yè)得到的收入份額減少,通過(guò)工商業(yè)得到的收入份額增加。其中,厘金和關(guān)稅逐漸成為收入的主要來(lái)源。

    [1]趙德馨.中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史1842-1949[M].鄭州:河南人民出版,2003.

    [2]濱下武志.中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史研究清末海關(guān)財(cái)政與通商口岸市場(chǎng)圈[M].高淑娟,孫 彬,譯.南京:江蘇人民出版社,2008.

    [3]周育民.19世紀(jì)60-90年代清朝財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2000(4).

    [4]付志宇,繆德綱.太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)時(shí)期清政府財(cái)政危機(jī)與財(cái)政對(duì)策探析[J].貴州社會(huì)科學(xué),2007(9).

    [5]趙爾巽,等.清史稿卷一二五,食貨·會(huì)計(jì)[M].北京:中華書(shū)局,1976.

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