從新《環(huán)境保護法》看廣西企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任追究制度的完善

摘 要 被稱為我國“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護法》將要在明年1月1號實施，該法進一步強化了企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任。但在實踐中如何落實該法，仍存在諸多問題。由此，本文立足新環(huán)保法及我區(qū)背景，在對企業(yè)環(huán)境責(zé)任追責(zé)難等現(xiàn)狀分析其根源基礎(chǔ)上提出擴大企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任內(nèi)容、合理加大對污染企業(yè)懲罰力度等相關(guān)完善建議。

關(guān)鍵詞 企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任 環(huán)境保護法 追究制度

作者簡介：梁曉真，廣西財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院。

中圖分類號：D922.6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-067-02

隨著北部灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)深入發(fā)展，我區(qū)經(jīng)濟取得了顯著成就，我區(qū)企業(yè)也進入了歷史上最好的發(fā)展時期。但在追求效益最大化的同時，大多數(shù)企業(yè)罔顧環(huán)境保護，以高消耗、高排放、高污染的方式為代價來刺激經(jīng)濟的增長，對我區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的破壞。在大力推進生態(tài)文明建設(shè)的今天，作為污染來源、資源浪費的主要主體，企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)起與其生產(chǎn)行為相適應(yīng)的環(huán)境法律責(zé)任。而實際上，要追究企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任，仍存在很大的困難。明年1月1號，我國新《環(huán)境保護法》的實施，將對企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任提出更高的要求，但其對企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任的認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)方式、歸責(zé)制度、及企業(yè)污染類型等方面規(guī)定還存在缺失。因此，如何健全法制來約束企業(yè)，使企業(yè)在實現(xiàn)股東利益的同時，對社會的其他群體同樣承擔(dān)一定的責(zé)任 ，以最大限度地節(jié)約資源、保護環(huán)境，在我區(qū)生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)濟立法中顯得尤為重要。

一、我區(qū)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的現(xiàn)狀

（一）我區(qū)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的緊迫性

黨的十八大報告把“美麗中國”作為未來生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，將生態(tài)文明提到治國方略和執(zhí)政理念的新高度。其要求每個企業(yè)、每個社會團體承擔(dān)起更嚴(yán)格 、更全面的責(zé)任 。而在我區(qū)，北部灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總體經(jīng)濟實力還不強，現(xiàn)代大工業(yè)少，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)薄弱，大型骨干企業(yè)缺乏。

（二）我區(qū)企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任的追責(zé)現(xiàn)狀

我區(qū)諸多的企業(yè)污染事件 大都是民眾自己曝光的，由此反映出環(huán)境監(jiān)管部門及其執(zhí)法人員在履行職責(zé)上存在缺位，這直接導(dǎo)致了政府公信力的缺失。而政府公信力，即社會全體成員對政府的普遍信任及依賴度，其是社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展的基石。政府是為公眾提供服務(wù)的政治組織，其公信力是通過恪盡職守來維持的，因此，政府公信力的高低即表明了公眾對政府履行職責(zé)表現(xiàn)的評價高低?？傊?，政府要樹立正面形象，提高公信力，就應(yīng)對政府自身的違法或執(zhí)法不當(dāng)?shù)刃袨樽肪控?zé)任。

二、我區(qū)企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任的缺失

我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，但多以生態(tài)破壞和環(huán)境污染為代價，近幾年，我區(qū)頻發(fā)重大污染事故，無不昭示著我區(qū)企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任制度存在嚴(yán)重缺失。

（一）企業(yè)環(huán)境責(zé)任相關(guān)法規(guī)的缺位

現(xiàn)行一些企業(yè)環(huán)境責(zé)任的法律中沒有體現(xiàn)生態(tài)文明立法理念，且環(huán)保立法供給不足，導(dǎo)致企業(yè)責(zé)任相關(guān)法規(guī)缺位，具體體現(xiàn)在幾方面：第一，企業(yè)環(huán)境責(zé)任相關(guān)法律規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏可操作性。我國企業(yè)環(huán)境立法變動性大，往往容易就一時一事做出規(guī)定 ，各部門分別從自己的角度推出于己有利的法律規(guī)范，缺乏對企業(yè)環(huán)境問題系統(tǒng)全面的規(guī)定。 第二，相關(guān)規(guī)定懲罰力度不夠，缺乏強制性規(guī)定。我區(qū)對創(chuàng)新治理污染的企業(yè)缺少行之有效的獎勵制度，對那些不遵守環(huán)境保護責(zé)任的企業(yè)制裁力度也不夠，企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價所獲得的經(jīng)濟效益遠遠高于因法律制裁所付出的經(jīng)濟成本，所以只顧眼前利益漠視全人類長遠利益成為我區(qū)大多數(shù)企業(yè)的慣常作法。另外，相關(guān)法規(guī)中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低，也制約著企業(yè)環(huán)境保護工作的開展。 雖然新環(huán)保法的內(nèi)容體現(xiàn)了一定的生態(tài)文明理念，將對污染的控制由末端處理擴展到生產(chǎn)的全過程，但該法多為指導(dǎo)性要求、自愿性規(guī)定，強制性規(guī)定較少。企業(yè)本質(zhì)驅(qū)使其往往將全部的經(jīng)費和技術(shù)力量投入利潤的創(chuàng)造，而不愿意選擇清潔生產(chǎn)。所以，缺少強制性規(guī)定軟化了這部法律的實際運用。

（二）企業(yè)環(huán)境信息披露力度不足

目前，企業(yè)環(huán)境信息公開的法律依據(jù)有《環(huán)境保護法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《環(huán)境影響評價法》，但這些法規(guī)對企業(yè)環(huán)境信息披露的規(guī)定不但數(shù)量少且不明確。而對企業(yè)環(huán)境信息披露有針對性的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動計劃》 法律位階低，所規(guī)定的內(nèi)容不全面，導(dǎo)致我區(qū)企業(yè)環(huán)境信息披露存在以下不足：第一，企業(yè)環(huán)境信息公開主體范圍狹窄。第二，企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容狹窄。第三，企業(yè)環(huán)境信息披露責(zé)任落實的缺失。

（三）環(huán)境準(zhǔn)入制度存在缺陷

我國的環(huán)境準(zhǔn)入制度起步較晚，相關(guān)法律法規(guī)并不完善，準(zhǔn)入制度涉及的企業(yè)范圍較小 ，標(biāo)準(zhǔn)也較低。由于門檻低，發(fā)達國家鑒于本國環(huán)保立法嚴(yán)格，往往通過各種“冠冕堂皇”的借口，把本國或本地區(qū)污染企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到我地。而其把生產(chǎn)加工、制造業(yè)轉(zhuǎn)移到我地進行生產(chǎn)經(jīng)營，等于把二氧化碳排放的生產(chǎn)企業(yè)都設(shè)到我地，卻又反過來譴責(zé)我們碳排放量過高。由此也反映出我區(qū)在招商引資的過程中缺少嚴(yán)格的行政審批制度，未能有效地將對環(huán)境有影響的項目排除在外。

三、我區(qū)背景下增強企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任的對策

鑒于以上相關(guān)立法缺陷及現(xiàn)實原因，借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，除進一步明確企業(yè)環(huán)保相關(guān)立法的價值取向和指導(dǎo)思想外，還應(yīng)進行現(xiàn)行法律的補充、修改，構(gòu)建完備的法律體系，建立起完善的企業(yè)環(huán)境責(zé)任法律制度，才能真正落實企業(yè)環(huán)境責(zé)任，促進我區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

（一）完善企業(yè)環(huán)境責(zé)任相關(guān)法規(guī)，明確企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任

完善綜合性法律層面的立法，落實企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任。首先，進一步修改《清潔生產(chǎn)促進法》。清潔生產(chǎn)只是企業(yè)層面發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)的初級階段，它只著眼于生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域，而生態(tài)經(jīng)濟包括資源、生產(chǎn)、分配、交換、消費、再生資源等多個領(lǐng)域。應(yīng)以貫徹發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟為導(dǎo)向，增加生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的明確規(guī)定，另外還應(yīng)制定相應(yīng)的實施細(xì)則，包括企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)的生態(tài)設(shè)計、產(chǎn)品的生命周期評估、資源的再生利用程度評估以及生態(tài)工業(yè)技術(shù)應(yīng)用水平的評估和對清潔生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)志作出規(guī)定。其次，在法規(guī)中確定企業(yè)終止后的環(huán)境法律責(zé)任，即延長企業(yè)責(zé)任主體資格。其既是對“污染者付費”原則的貫徹，又有利于救濟受害方的受損權(quán)益，這是對失衡利益的一種平衡。

（二）規(guī)范企業(yè)環(huán)境信息披露制度

將企業(yè)環(huán)境違法的信息公開會對企業(yè)的公眾形象及商譽造成影響，這也是提高企業(yè)環(huán)境違法成本的重要途徑之一。美國聯(lián)邦環(huán)境總署通過執(zhí)法與守法在線數(shù)據(jù)庫公布全部執(zhí)法和守法記錄，這一做法在守法促進方面起到了很大的作用。

（三）健全環(huán)境準(zhǔn)入制度

環(huán)境準(zhǔn)入制度主要包括兩方面內(nèi)容，即環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度。對環(huán)境影響評價制度而言，首先，要擴大環(huán)境影響評價的對象，將其擴大到相關(guān)的立法、政策，有利于促進立法及政策的完善。其次，要加強公眾參與環(huán)境影響評價，進一步明確國家鼓勵公眾參與評價的方式和內(nèi)容，采取多樣的參與形式，增強公眾參與的公開性，明確公眾參與評價的法律地位以及意見的效力。再次，要完善環(huán)境影響評價的審查審批體制，對有嚴(yán)重污染可能的我區(qū)內(nèi)外資企業(yè)進行嚴(yán)格的行政審批，將可能有嚴(yán)重污染或可能給當(dāng)?shù)孛癖娚顜韲?yán)重影響的項目予以排除。并調(diào)整我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和招商引資方向，發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制高污染項目的進入。同時，將氣體污染物減排與環(huán)境污染相掛鉤，設(shè)計相應(yīng)的減排指標(biāo)和責(zé)任分擔(dān)體系，明確發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移排放責(zé)任。根據(jù)“誰污染，誰付費；誰受益，誰付費”的原則，要求發(fā)達國家承擔(dān)轉(zhuǎn)移排放的減排和治理責(zé)任。最后，明確環(huán)境影響評價的法律責(zé)任。對于因為沒有采納公眾意見、審查意見而造成重大環(huán)境危害的行為，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。

（四）強化企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任監(jiān)督機制

首先，強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。這方面，日本建立了“企業(yè)公害防止管理員制度”，這是一種企業(yè)自我約束和監(jiān)督的機制，即在我區(qū)企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)中引入環(huán)保董事、環(huán)保監(jiān)察人以及利用股東提案權(quán)制度直接或間接督促企業(yè)落實環(huán)境責(zé)任。相對于外部監(jiān)督而言它更為直接主動，是一種較為理想的選擇。其次，強化政府職能部門監(jiān)督。對環(huán)境進行監(jiān)督管理的政府職能部門其機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分是否合理關(guān)系到環(huán)境保護工作的成敗與否。如前所述，目前一些相關(guān)的環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)缺乏獨立性，且環(huán)境監(jiān)管部門的職權(quán)有限。因此，要加強政府職能部門的監(jiān)管力度，就必須要改革現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制。可將國家環(huán)境保護部作為最高的統(tǒng)管部門，在各個省、直轄市分別設(shè)立省環(huán)保局和直轄市環(huán)保局管理各自轄區(qū)的環(huán)境保護工作。環(huán)保部門要嚴(yán)格依法行政，監(jiān)督本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)影響環(huán)境的行為。再次，強化社會公眾監(jiān)督 。其可以彌補政府監(jiān)督的不足。對于企業(yè)而言，最有威懾力的就是對企業(yè)污染和破壞環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟。筆者認(rèn)為在條件許可下構(gòu)建一個全區(qū)聯(lián)網(wǎng)甚至全國聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境監(jiān)控平臺，讓企業(yè)將環(huán)保信息上傳至平臺，一方面便于政府及公眾對其數(shù)據(jù)真實性進行監(jiān)督，另一方面利用互聯(lián)網(wǎng)屬性給企業(yè)一定的環(huán)保壓力，使其不敢任意實施污染行為。

（五）活用經(jīng)濟激勵制度

經(jīng)濟激勵制度是環(huán)境執(zhí)法的重要補充和輔助手段，政府利用經(jīng)濟刺激手段，鼓勵環(huán)境保護，維護生態(tài)平衡，抑制環(huán)境破壞。如今，這種制度被西方國家普遍采用，主要有幾種方式。首先，依據(jù)“誰污染，誰繳稅”的原則，把環(huán)境稅引入其稅收制度，且把環(huán)境稅收取得的收入專項用于環(huán)境保護。 其次，對保護環(huán)境資源的企業(yè)給予一定的財政補貼。不少國家都已對污染控制活動給予直接財政補貼，并制訂了配套措施。 除直接補貼外，不少國家采用間接補貼方式如負(fù)稅的方式 鼓勵對資源的保護。有的國家對能源的生產(chǎn)企業(yè)給予稅收減免， 還有的國家對環(huán)保節(jié)能的技術(shù)開發(fā)和設(shè)備生產(chǎn)實施比例退稅、特別扣除及投資減免等政策。

注釋：

企業(yè)有責(zé)任對其生產(chǎn)行為進行污染控制、實現(xiàn)自然資源的節(jié)約與合理利用、淘汰落后的設(shè)備和工藝，有責(zé)任在實現(xiàn)其利潤最大化的同時，承擔(dān)起保護環(huán)境的重任，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。

在企業(yè)生產(chǎn)鏈中，生態(tài)文明體現(xiàn)在產(chǎn)品消費后的環(huán)境保護與資源的合理利用上，從而迫使企業(yè)重視生產(chǎn)前的環(huán)境因素，而非單純考慮生產(chǎn)過程中的環(huán)境因素，這種整體性的環(huán)境與資源保護理念，體現(xiàn)生態(tài)文明的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

諸如促進資源節(jié)約，推進綠色生產(chǎn)和綠色消費，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，都需要企業(yè)承擔(dān)起環(huán)境法律責(zé)任。

如2008年，廣西北海市潿洲島嚴(yán)重溢油污染事件；2012年1月，廣西河池龍江鎘污染事件；2013年7月，廣西賀州市賀江發(fā)生水體鎘、鉈等重金屬污染事件等。

這種立法上的不統(tǒng)一，不僅造成司法實踐中標(biāo)準(zhǔn)的混亂，加大行政執(zhí)法和司法活動的難度，更容易成為環(huán)境侵權(quán)企業(yè)逃避環(huán)境民事責(zé)任承擔(dān)的借口，從而影響環(huán)境侵權(quán)受害方的合法權(quán)益救濟。

如2012年12月環(huán)保部發(fā)布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，作為我國首部大氣污染綜合防治規(guī)劃，其體現(xiàn)了一定的生態(tài)文明立法理念，對企業(yè)的環(huán)評及信息披露等內(nèi)容提出了更高要求 。但因《規(guī)劃》只針對特定地區(qū)且多只是原則性要求 ，沒有對試點區(qū)域提出具體的控制目標(biāo)，導(dǎo)致其調(diào)整范圍有限，缺乏可操作性。

如“三同時”制度、現(xiàn)場檢查制度和限期治理制度等等，都集中在末端處理方面。

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動計劃》后文簡稱《辦法》《規(guī)劃》《計劃》。

目前，我國真正貫徹落實環(huán)境準(zhǔn)入制度的領(lǐng)域很窄，所涉及的對象更少，只針對部分的產(chǎn)品使用，工程建設(shè)及企業(yè)生產(chǎn)。

社會公眾監(jiān)督是一種充分發(fā)揮社會公眾、環(huán)保積極分子以及新聞媒體的作用來監(jiān)督企業(yè)履行環(huán)境義務(wù)，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的機制。

目前，征收的環(huán)境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等5種。

如：意大利《水法典》規(guī)定國家為地方當(dāng)局提供固定補助金或低息貸款，以幫助建設(shè)下水道系統(tǒng)和安裝污水凈化設(shè)備。美國《聯(lián)邦水污染控制法》中規(guī)定：在污水處理管理計劃得到良好實施的前提下，城市公共污水處理廠，只要采用聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)定的“最佳實用處理技術(shù)”，均可向聯(lián)邦環(huán)保局申請補助，經(jīng)批準(zhǔn)可以獲得很大比例的建設(shè)費補助。

具體手段包括減免稅收、比例退稅、特別扣除及投資減稅等形式。

如在美國、加拿大、英國、法國、意大利、比利時等國都對石油和天然氣的生產(chǎn)以及核能的開發(fā)研究給予稅收減免。

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