司法改革之美中法官制度比較初探

摘 要 司法制度是一國(guó)法律的基本內(nèi)容與核心。而無(wú)論是西方英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，法院在司法體制中充當(dāng)維護(hù)法律權(quán)威和施行法律的重要作用。如果把法院比作機(jī)器，法官無(wú)疑為這個(gè)機(jī)器正常運(yùn)行的燃料?！皬姆缮险f(shuō)，被授權(quán)在法院里對(duì)某些案件或問(wèn)題做出判決者是法官?！?在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，法官制度的不斷革新促進(jìn)了憲政的完善和司法制度的發(fā)展不斷完善。因此，一批富有法律素養(yǎng)的高質(zhì)量法官是支撐著一國(guó)司法運(yùn)轉(zhuǎn)的重要部分。本文主要通過(guò)對(duì)中美兩國(guó)不同的法官制度相比較，來(lái)追尋著兩個(gè)國(guó)家法官制度的規(guī)律性內(nèi)容以及發(fā)展的方向，對(duì)重構(gòu)法官制度、深化司法改革進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 法官制度 比較 司法改革

作者簡(jiǎn)介：劉煜東，江西師范大學(xué)，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-034-02

現(xiàn)代社會(huì)中，法律任務(wù)的核心就是社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。而法官，這個(gè)法律帝國(guó)的王候，他的價(jià)值傾向、行為方式等對(duì)于法律任務(wù)的完成至關(guān)重要，法官制度的健全、法官獨(dú)立地位的確立對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法公正、清除司法腐敗和提高司法公信力具有基礎(chǔ)性的作用。法官的職業(yè)是由法官制度來(lái)構(gòu)建的，沒(méi)有科學(xué)的法官制度形成不了真正意義上的法官職業(yè)。法官作為國(guó)家司法權(quán)的具體行使者，其權(quán)利來(lái)源于國(guó)家司法權(quán)在憲政體制中的定位，而現(xiàn)在我國(guó)正在推行司法權(quán)對(duì)行政權(quán)作出適當(dāng)?shù)姆蛛x，那么在改革過(guò)程中必然涉及法官制度的革新。因此，法官制度本身就具有憲政意義。

一、 法官制度

所謂法官制度，分廣義和狹義兩種，狹義的法官制度，即關(guān)于法官的概念、選人資格、選任方式、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、物質(zhì)待遇等方面的規(guī)章制度的總稱。而廣義的法官制度，除了包括狹義的法官制度以外，還包括一切與確保法官有效行使職權(quán)有關(guān)的政治因素、社會(huì)因素等。

二、美國(guó)近現(xiàn)代法官制度概況

在資產(chǎn)階級(jí)革命以后，司法的發(fā)展促使法官職業(yè)得到迅速的革新。法國(guó)思想家孟德斯鳩提出的三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)在其后的幾個(gè)世紀(jì)力日益被接受，成為現(xiàn)代法官制度的基礎(chǔ)。 這一學(xué)說(shuō)將法官看做是獨(dú)立司法權(quán)的象征，履行著實(shí)現(xiàn)法律制度和社會(huì)公正的重大使命。即使英美法系和大陸法系對(duì)法官職業(yè)概念作出了不同的定義，但是基于法官在法治國(guó)家中的地位和作用，兩大法系國(guó)家卻形成了殊途同歸的法官制度，關(guān)于法官的地位、法官的任職資格、法官的選拔和升遷以及法官的職業(yè)保障等構(gòu)成了法官制度的主要內(nèi)容。例如，美國(guó)存在縱向聯(lián)邦法院系統(tǒng)和橫向州法院系統(tǒng)兩套法院體系。美國(guó)聯(lián)邦法院的法官都由總統(tǒng)提名，經(jīng)過(guò)參議院同意后任命。除極少數(shù)特別法院的法官外，法官一經(jīng)任用，終身任職，非依法定原因不得將其免職。美國(guó)州法院的法官，大部分由選民直選產(chǎn)生，只有少數(shù)州的最高法官由任命產(chǎn)生。 在這種新型政治制度下，司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)處于平等的法律地位，法官的職權(quán)和地位獲得了前所未有的提高。

作為英美法系代表的美國(guó)發(fā)展到近現(xiàn)代，法官制度在逐趨完善。主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：首先法官任職條件高。為確保法官的高素質(zhì)，法官的品行和專業(yè)素質(zhì)作為任職條件，尤其是法官任職資格一般高于律師和其他法律從業(yè)人員。從事法律工作的人員包括法官、檢察官、律師必須通過(guò)統(tǒng)一的司法考試，而法官在司法考試合格的基礎(chǔ)上還必須從事相當(dāng)時(shí)間的律師或檢察官業(yè)務(wù)后，才可能任命為法官。其次任命程序嚴(yán)格。任命法官的主體層次很高，例如美國(guó)憲法第二條第二款規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)提名，并在取得參議院的同意后任命聯(lián)邦最高院的法官；任命法官的程序嚴(yán)格。區(qū)別于中國(guó)法官可在通過(guò)司法考試后考取公務(wù)員的方式從事法官職業(yè)，在美國(guó)要想成為一名法官，除了考試以外，還要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的司法實(shí)習(xí)或律師工作經(jīng)歷，這是一個(gè)漫長(zhǎng)而又充滿考驗(yàn)的過(guò)程；統(tǒng)一而嚴(yán)密的法官保障體制。為了確保法官獨(dú)立，讓法官能依照法律和事實(shí)按自己的判斷來(lái)審判而無(wú)后顧之憂。各國(guó)普遍采取確立保障制度以使法官職位、薪金固定并享有高度的職業(yè)安全感的方式。其包括：（1）身份保障制度。例如法官不可隨意更換制，在法官任期屆滿之前，非經(jīng)彈劾，不得違背本人意愿予以免職、撤職、調(diào)任或令其提前退休。（2）經(jīng)濟(jì)保障制度。包括法官高薪制和退休制。特別在英美法系國(guó)家，法官工資高于一般公務(wù)員工資，退休制使法官退休后可以難倒優(yōu)厚的退休金其生活水平不會(huì)受到影響。（3）特權(quán)保障制度。法官享有在執(zhí)行司法審判職能過(guò)程中所實(shí)施的行為和發(fā)表的言論不受質(zhì)控或法律追究的權(quán)利即司法豁免。美國(guó)的法官不僅注重就職前的入選條件，而且很重視就職后的上崗培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)，比如，美國(guó)聯(lián)邦司法中心和國(guó)家州法院中心的主要職責(zé)就是對(duì)法官和其他人員的上崗培訓(xùn)和繼續(xù)教育，其終身教育的理念貫穿于法官的整個(gè)職業(yè)生涯，其理念促使法官的知識(shí)不斷更新、法律素養(yǎng)不斷提高，以適應(yīng)于社會(huì)的發(fā)展和提升處理層出不窮新型案件的需要。

三、 中國(guó)近現(xiàn)代法官制度發(fā)展的淵源

中國(guó)傳統(tǒng)歷史上一直沒(méi)有產(chǎn)生過(guò)專職的法官，地方官員常身兼數(shù)職，集司法、執(zhí)法于一身，自由裁量權(quán)限極大，這種現(xiàn)象一直持續(xù)到直至清末司法改革，才產(chǎn)生了法官職業(yè)的概念。到民國(guó)時(shí)期，中國(guó)效仿西方國(guó)家開(kāi)始正式建立起法官制度，《臨時(shí)約法》規(guī)定由臨時(shí)大總統(tǒng)及司法總長(zhǎng)分別任命之法官組成中央裁判所，行使最高審判權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法官制度，是在新民主主義革命時(shí)期審判工作的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立和發(fā)展起來(lái)的。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》，確立了國(guó)家的根本政治制度，人民法院和人民政府都由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并受它監(jiān)督、對(duì)它負(fù)責(zé)并向它報(bào)告工作，這樣就把人民法院從同級(jí)人民政府中分離了出來(lái)。而這標(biāo)志著在中國(guó)司法權(quán)從行政權(quán)中剝離出來(lái)，而中國(guó)的法官制度開(kāi)始初步建立。

四、美、中國(guó)法官準(zhǔn)入制度比較

在美國(guó)，法官的任職資格及其嚴(yán)格，必須在通過(guò)嚴(yán)格的律師資格考試的同時(shí)獲得相當(dāng)于中國(guó)研究生的法學(xué)院學(xué)位資格后，再?gòu)氖露嗄甑穆蓭熉殬I(yè)才有可能從中選拔聯(lián)邦法官。比如科羅拉多州法律規(guī)定：最高法院被提名的法官必須是科州合格選民，合格律師執(zhí)業(yè)5年以上，被提名時(shí)年齡不超過(guò)72歲。據(jù)統(tǒng)計(jì)全美2.8萬(wàn)名法官都是從律師中選拔出來(lái)的。因此，如果擔(dān)任州最高法院或者聯(lián)邦最高法院該機(jī)職位的法官，從政治角度上他將是一個(gè)非常重要的人物。

在學(xué)歷上，所有的聯(lián)邦法官都有法學(xué)學(xué)位。司法經(jīng)歷，對(duì)于提名是充分非必要條件。事實(shí)上，聯(lián)邦法官中多數(shù)都曾從事過(guò)行政工作多年或者擔(dān)任過(guò)議員，并在職業(yè)生涯中極惡劣了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，以至于在選任法官后處理法律案件游刃有余，而且在此前所積累的聲望和信譽(yù)是值得當(dāng)事人信任和堅(jiān)信判決公正性的重要依據(jù)之一。

卡特曾在1976年競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)說(shuō)，“如果贏得選舉，將只按道德標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遴選反感。”但事實(shí)上，聯(lián)邦法院法官和州法院的法官在總統(tǒng)提名法官會(huì)考慮諸多因素：職業(yè)素質(zhì)、黨派關(guān)系、意識(shí)形態(tài)、地域等。由于美國(guó)法官是從一般律師中選人的，這樣就保證了法官的經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)立性比較強(qiáng)，這是執(zhí)業(yè)律師在長(zhǎng)期的職業(yè)生涯中磨煉出來(lái)的強(qiáng)烈的獨(dú)立意識(shí)，對(duì)擺脫行政機(jī)構(gòu)職權(quán)的恐懼和依賴，為確保司法獨(dú)立和公正奠定思想基礎(chǔ)。

近些年中國(guó)在法官的選任方面較為注重法官的品德、工作作風(fēng)和法律知識(shí)水平，而忽視了應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。 1995年頒布的《法官法》中對(duì)法官任職資格的規(guī)定可以說(shuō)是對(duì)法官任職制度的初步確立，從該法第九條規(guī)定：“擔(dān)任法官必須具備以下條件：（1）具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；（2）年滿23歲；（3）擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；（4）有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的品行；（5）身體健康；（6）高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有法律專業(yè)知識(shí)，工作滿兩年；或者獲得法律專業(yè)學(xué)士學(xué)位，工作滿一年的；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位法律專業(yè)博士學(xué)位的，可以不受上述工作年限的限制?！本湍壳岸?，比較1995年法官法增加了必須通過(guò)國(guó)家司法考試這一項(xiàng)，但對(duì)法律實(shí)踐方面未作要求，只是簡(jiǎn)單規(guī)定相應(yīng)工作年限，并未對(duì)職業(yè)進(jìn)行區(qū)分，在某種情況下，由一個(gè)尚未結(jié)婚的青年法官審判離婚訴訟，其調(diào)解糾紛時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)偏頗。

五、中國(guó)法官制度亟待解決的問(wèn)題

在對(duì)中美法官制度進(jìn)行幾個(gè)方面的比較后，會(huì)發(fā)現(xiàn)兩國(guó)法官制度差異還是比較大的。但參考美國(guó)法官制度的特點(diǎn)有助于參考我國(guó)目前法官制度改革亟需解決的幾個(gè)重要問(wèn)題：

首先，基層法官承辦全國(guó)70%法律案件，工作任務(wù)重，壓力大，任職法官人數(shù)不足，整體待遇較低，社會(huì)認(rèn)同度較低，導(dǎo)致了近些年出現(xiàn)大量基層法官流失。從整個(gè)國(guó)家來(lái)看，法官主要集中于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部法官人數(shù)相對(duì)較少，整體法官素質(zhì)參差不齊，案件解決效率偏低。

其次，一方面東部發(fā)達(dá)地區(qū)公考競(jìng)爭(zhēng)激烈，一方面中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)大量法官 “空職”，卻無(wú)人報(bào)考的尷尬現(xiàn)象。雖然國(guó)家對(duì)于這些職位條件和待遇給予政策上的傾斜，但仍對(duì)解決法官緊缺的現(xiàn)象鮮見(jiàn)成效。

再次，法官任命程序的不健全，難免會(huì)讓法官素質(zhì)參差不起。權(quán)力機(jī)關(guān)往往選任法官僅憑一份候選法官簡(jiǎn)歷投票表決，對(duì)選拔德才兼?zhèn)浞ü僖笪疵膺^(guò)于形式化。

最后，需要對(duì)司法考試制度進(jìn)行變革，自2002年由律師職業(yè)考試統(tǒng)一變革為國(guó)家司法考試以后，司考成為選拔法官的一項(xiàng)必備事項(xiàng)。然而現(xiàn)實(shí)情況卻出現(xiàn)了一些怪相，比如在某些地區(qū)非法學(xué)專業(yè)的通過(guò)率要高于法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生，司考與法學(xué)理論教學(xué)相脫離，考題偏怪難等。固然考試是衡量從業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，但單純的一刀切模式未免不利于法治的推行，另外，讓一些沒(méi)有受過(guò)任何法律專業(yè)教育的人在通過(guò)培訓(xùn)通過(guò)司法考試后，23歲就能任職法官，這種經(jīng)驗(yàn)的缺失對(duì)于選任的標(biāo)準(zhǔn)提出了質(zhì)疑？

在倡導(dǎo)司法改革的今天，如何促使法院與行政機(jī)關(guān)適當(dāng)分離，減少行政權(quán)的干預(yù)，確實(shí)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)維護(hù)公民受到行政權(quán)的“戕害”，是擺在改革面前的難題。相比較而言，美國(guó)法官制度對(duì)于目前我國(guó)司法改革中法官制度變革有一定程度的借鑒意義：（1）在我國(guó)國(guó)情下，對(duì)于法官的選拔應(yīng)當(dāng)拓寬新渠道并提高法官的待遇，比如在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的法官選任除了統(tǒng)一招考以外，加大從其他行政機(jī)關(guān)選任渠道，尤其可以采取在有一定工作年限的律師中直接選任的制度。（2）在財(cái)政上，實(shí)現(xiàn)法院財(cái)務(wù)垂直化管理，與地方財(cái)政進(jìn)行分離，實(shí)現(xiàn)法院財(cái)務(wù)相對(duì)獨(dú)立。（3）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)法官的教育制度，相比較于美國(guó)教學(xué)偏向于實(shí)務(wù)，我國(guó)更偏向于理論教學(xué)。因此，在法官任職前和任職后的教育培訓(xùn)尤為重要，我國(guó)應(yīng)該參考加強(qiáng)對(duì)法官任職的實(shí)踐性教育和終身教育制度。（4）拓寬法官的遴選和晉升渠道，作者認(rèn)為，目前司法改革除了制度上的革新外，更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于法官隊(duì)伍本身的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，除了對(duì)法官品德修養(yǎng)外，其業(yè)務(wù)水平是參考法官能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而在晉升渠道上，不僅要對(duì)優(yōu)秀的法官?gòu)幕鶎渝噙x到上級(jí)法院，而且要對(duì)業(yè)務(wù)水平次，群眾評(píng)價(jià)低的法官進(jìn)行降級(jí)，形成一個(gè)緊張有序的上下流通渠道。

六、結(jié)語(yǔ)

法官制度是司法制度中的一個(gè)重要組成部分，法官制度的缺失關(guān)系到國(guó)家政治體系是否健全 。除了汲取美國(guó)法官制度的職業(yè)化精神，更需要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況和傳統(tǒng)因素，意識(shí)到法官制度革新的迫切性。進(jìn)一步完善法官制度也是促進(jìn)司法改革的重要一環(huán)。

注釋：

司法制度和律師制度.上海社會(huì)科學(xué)院研究所編譯.知識(shí)出版社.2000年版.第112頁(yè).

[德]傅德.德國(guó)的司法職業(yè)與司法獨(dú)立；宋冰.程序、正義與現(xiàn)代化.中國(guó)政法大學(xué)出版社.1998年版.第3頁(yè).

陳盛清.外國(guó)法制史.北京大學(xué)出版社.1998年版.第45、46頁(yè).

賀衛(wèi)方.司法的理念與制度.中國(guó)政法大學(xué)出版社.1998年版.第297頁(yè).