關于政府征收農用地的公共經(jīng)濟學思考

聶倩

摘要：征地問題一直以來都爭論很大，由此引發(fā)的農民與政府的沖突也頻繁出現(xiàn)。本文將會以公共經(jīng)濟學的角度來思考政府征收農用地產生的矛盾，從說明問題的根本并分析農用地的性質，到對農民和政府之間的問題做出解答，最終得出解決辦法。

關鍵詞：征地；農用地；公共經(jīng)濟學

中圖分類號：F121.2 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）11-0041-02

一、問題的提出

關于征地時政府和農民發(fā)生矛盾這個問題，它產生的根本原因是什么？農用地是公共產品嗎？如果是，那它的服務主體是誰？如果當?shù)卣_實侵犯了農民的利益，那么，解決方案又是什么？

二、問題的性質及分析

在征地時政府和農民發(fā)生矛盾的問題根本是土地的產權不明。按土地用途分類，可分為農用地、建設用地和未利用地，在這個問題中，我們討論的主體是農用地。

那農用地是不是公共產品呢？公共產品是具有非競爭性的，即一部分人對這個產品的消費不會影響其他人消費，而政府征地的時候影響了農民，所以它到底是不是公共產品呢？公共產品的定義：在一定的制度條件下，技術水平條件下，如果產品的產權經(jīng)濟成本（包括界定成本，交易成本，保護成本）這些大于產權經(jīng)濟收益的時候，這個產品就是公共產品。農用地的制度條件就是農村土地承包經(jīng)營制度，它的界定成本是相關法律規(guī)定的實施以及農民與農業(yè)集體經(jīng)濟組織簽訂的協(xié)議或合同，那么，農用地的產權歸農民集體所有，其承包經(jīng)營權和使用權歸農民，農用地的服務主體是農民集體，交易成本是農民耕地所需的直接費用和間接費用（包括時間成本和人力成本）以及承包費（家庭承包不用交納），保護成本是相關部門監(jiān)管人員的工資以及農民在農用地設置保護設施的費用。

按照這樣的定義來說的話，農用地是屬于公共產品的。公共產品是根據(jù)產品本身邊界線來確定，與它的提供方式還有需求狀態(tài)無關，雖然外部人員對農用地也有一定的需求，但農用地提供的主體還是農民集體。

那為什么它的服務主體是農民集體？既然公共產品是具有外部性、非排他性、非競爭性的，也就是說一部分人對農用地的消費不會影響另一些人的消費，那為什么還有外部人員和農民集體之分，為什么主體會是農民集體？

因為公共產品的提供方式可以是集體的或個人的，消費方式可以是集體的也可以是個人的，在這個問題上，因為農民簽訂了協(xié)議并付出交易成本，所以農用地的消費主體是農民這個集體的，與外部性無關。農民有權使用協(xié)議中的農用地，即使農用地與外部人員的利益是相關的，它的服務主體依舊是農民。況且，任何公共產品都是有一定的前提條件的，就像公路上有先行后行之分，公共電話亭也是需要投幣才能使用是一樣的，農用地是農民這個群體的前提條件下屬于公共產品，可當外部人員參與時，就失去了公共產品的意義。如果外部人員在法律之外強行征用土地或換取農用地承包經(jīng)營權，那對于農民這個弱勢群體來說是不公平的。

公共產品具有非競爭性，有些地方政府搞發(fā)展搞建設于是就想把農用地承包給開發(fā)商，而農民也要靠土地生存，就產生了競爭，而這是農用地先來后到的原則，不能因為有權力就不嚴格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，農用地在一定的前提條件下是公共產品，就像公眾認為風景區(qū)是公共產品，但是五一長假的時候旅游的人那么多，同樣有競爭，這兩個是同樣性質的問題。

對于農用地，農民還有外部人員的目標函數(shù)是不一樣的，農民是為了生存，而外部人員是為了減小成本，實現(xiàn)收益更高，而且，各自的生存經(jīng)驗即生產函數(shù)不一樣，農民的生產函數(shù)只有耕作這一條途徑，而外來人員的生產函數(shù)不只是耕地這么簡單，他們獲取利益的渠道很多，不一定非要農用地。為了生存，作為農用地最迫切需求者的農民不得不顯示自己的需要偏好，于是就產生了這些征地悲劇，而且在外部人員征用農用地的時候，原本對這些農用地享有使用權的農民并不能拿到相應的補償。況且我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。對農民來說，政府雖征的只是土地，但拿走的卻是他們的工作崗位和住所，更何況大多時候農民得到的只是一點補償。

既然農民對農用地享有權利，即使不愿意出讓土地也可以走法律程序，那為什么會出現(xiàn)外部人員堂而皇之的強行征地的事件？一方面是產權邊界界定困難，農用地是開放性場所，他們進出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人員更加肆無忌憚，管理者的目標應該是維護農民的利益，可他的手段卻是走個形式而已，并沒有真正考慮到農民的利益，手段和目標的不一致才會出現(xiàn)問題。

所以，通過分析可得，農民是農用地的利益相關者，可是為什么政府沒有征求農民的意見輕易地把耕地征走，甚至有時候地方政府可以擁有警力來強制性地征土地呢？決策人、經(jīng)濟人與利益主體的一致性是經(jīng)濟活動有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚問題的利益相關人和決策人之間是否一致，很多時候，經(jīng)濟問題爭論的偏差就是從這個不一致開始的。而在使用農用地這個問題上，決策人（政府）和利益相關者（農民）是一致的，由于最終做出的決策和農民的目標是一致的（付出交易成本獲得農用地使用權）所以沒有產生沖突。但現(xiàn)在，問題是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟來和農民爭地時，就影響了農民的生存目標，而且只有農用地轉為了建設用地，政府才有權力對其征收。

還有明明有其他地方尚未開發(fā)，為什么要選擇農用地呢？

首先是成本問題，農用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。

而且政府缺乏產權管理，不重視對產權的保護。只要符合國家利益，為了公共利益和社會利益，產權者都必須做出犧牲，這種現(xiàn)象太普遍，更何況農民是弱勢群體。還有些地方政府用宅基地換房，承包地換社保，宅基地和承包地是農民的合法財產權益，而社會保障是政府應該給農民提供的公共服務，所以這樣是在制造新的不公平。

一個人的計劃經(jīng)濟，兩個人的市場經(jīng)濟，三個人的公共經(jīng)濟，公共經(jīng)濟是集體主義問題，而集體主義會嚴重擴大公共產品的適應范圍，牽涉到多方利益，所以，征地的問題才這么復雜，公共經(jīng)濟的問題才這么難以界定與解決。

三、問題的解決

（一）從政府角度

1.充分利用開發(fā)區(qū)，節(jié)約土地資源。大量設立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用，土地閑置荒蕪，很大一部分土地的表層土壤和配套的農業(yè)生產設施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，這造成大量土地資源的浪費。

2.在堅持最嚴格的保護耕地制度的基礎上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據(jù)市場去談判。政府征地進行補償時，應該最起碼不能讓農民比現(xiàn)在生活質量低，應該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應當比一般居民生活質量要高。合理的補償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。

3.加快城鎮(zhèn)化建設，城鎮(zhèn)化的進程是節(jié)約土地的，城鎮(zhèn)化會釋放出耕地，城鎮(zhèn)化的根本要求應該是城鄉(xiāng)一體化和公共服務均等化。城鎮(zhèn)化不是城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，也不是簡單地讓農民進城，集體建設用地應該大大節(jié)約，應該提高效率，管理者必須統(tǒng)籌好城與鄉(xiāng)的發(fā)展，讓人們在農村也能平等地享受經(jīng)濟發(fā)展成果和社會公共服務。

4.政府應從具體的市場行為中分離出來。當政府的行政職能與市場經(jīng)濟行為合為一體，政府職能越位，就容易產生問題。

（二）從農民角度

1.轉變經(jīng)營思路和模式。從耕種到收割的主要環(huán)節(jié)，依靠服務公司來做，而田間管理靠家庭成員管理，兩個模式結合起來，產生一種經(jīng)濟效益，以擴大服務的規(guī)模來彌補耕地規(guī)模的不足，解決很多問題。這一模式的特點就在于通過擴大服務規(guī)模來降低服務成本，提高效率。

2.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農民合法權益，即農民可以直接和開發(fā)商談，是出租還是入股，還是以其他的形式參與經(jīng)營，有了自主選擇的權利。

[責任編輯：高 瑞]