調(diào)兵山市深化征地制度改革工作初探

李飛

調(diào)兵山市區(qū)域面積262.8平方公里，包括2個(gè)街道和3個(gè)鎮(zhèn)共34個(gè)行政村。全市總?cè)丝?3.69萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口6.36萬(wàn)人。全市耕地191997.8畝，人均耕地0.81畝，農(nóng)村人均耕地3.01畝。

結(jié)合調(diào)兵山市近幾年來(lái)征地工作實(shí)際，重點(diǎn)對(duì)征地制度改革的探索、做法和體會(huì)，做了如下探索。

第一，調(diào)兵山市近年來(lái)在履行和完善征地程序、解決征地補(bǔ)償糾紛等方面的經(jīng)驗(yàn)做法、存在問(wèn)題和建議。

調(diào)兵山市是一座以煤炭生產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)的新興工業(yè)城市，城市發(fā)展和礦山生產(chǎn)用地需求量很大。20年來(lái)征地總面積就達(dá)到了近萬(wàn)畝。為扎實(shí)履行和完善好征地程序，解決征地補(bǔ)償糾紛，我們近年來(lái)嘗試推行以下幾點(diǎn)做法。

一是嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行征地審批程序。從依據(jù)規(guī)劃確定征地地塊到進(jìn)行擬征地調(diào)查、確認(rèn)、簽字到聽(tīng)證權(quán)利告知，從擬定“一書(shū)三方案”到局內(nèi)部建設(shè)用地報(bào)批進(jìn)行會(huì)審，從送政府簽批到向省市逐級(jí)報(bào)批，從獲取省政府批準(zhǔn)到批后實(shí)施征地。每一個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照程序報(bào)批。在批后過(guò)程中，我們嚴(yán)格按照“兩公告一登記”程序辦理征地批后實(shí)施工作。

二是實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)先期落實(shí)制度和征地補(bǔ)償費(fèi)使用年終報(bào)表制度。凡是征地項(xiàng)目，征地補(bǔ)償費(fèi)必須先期全額落實(shí)。征地補(bǔ)償費(fèi)不落實(shí)的，不予組織征地報(bào)件。并要求各被征地村在一定時(shí)間內(nèi)提交征地補(bǔ)償費(fèi)使用清單。同時(shí)由所在鎮(zhèn)（街）、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政和、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源6個(gè)部門(mén)備案審核。

三是明確嚴(yán)格實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)專戶管理制度。國(guó)土資源局會(huì)同財(cái)政局按征地補(bǔ)償方案規(guī)定，將征地補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)一支付給被征地村集體及負(fù)責(zé)安置的單位和部門(mén)。調(diào)兵山市委、市政府一直高度重視農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償安置工作。在2002年就制定下發(fā)了征地補(bǔ)償使用費(fèi)管理辦法，有效地規(guī)范了征地補(bǔ)償費(fèi)使用行為。

四是在征地報(bào)批前落實(shí)征地補(bǔ)償安置工作，建立建設(shè)用地征地報(bào)批信訪責(zé)任制度。廣泛聽(tīng)取農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置方案意見(jiàn)并將工作責(zé)任分級(jí)落實(shí)，各負(fù)其責(zé)。征地補(bǔ)償安置方案在征地報(bào)批前充分征求農(nóng)民意見(jiàn)，必須經(jīng)被征地村民代表大會(huì)2/3以上成員或2/3以上村民同意。

五是嚴(yán)格按照國(guó)土資源部規(guī)定做到征地工作“四個(gè)必須”。即，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，防止亂占耕地，侵犯農(nóng)民利益；必須充分征求被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置方案的意見(jiàn)，保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)；必須在征地補(bǔ)償費(fèi)足額到位并獲批準(zhǔn)后才能用地，堅(jiān)決解決征地補(bǔ)償費(fèi)拖欠問(wèn)題；必須公開(kāi)征地程序、補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及使用管理情況。

六是調(diào)兵山市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照原有生活水平不降低的原則確定。但是原有的生活水平很難界定和計(jì)算，在實(shí)際工作中我們始終掌把握這樣一條原則，即嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定，該給老百姓的補(bǔ)償必須給足，無(wú)論是開(kāi)發(fā)商征地還是政府工程征地，不能人為隨意地調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。所以近年來(lái)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本在執(zhí)行國(guó)家政策的前提下，非常穩(wěn)定。在征地時(shí)，我們要將上述標(biāo)準(zhǔn)同當(dāng)?shù)乇徽鞯丶w和農(nóng)戶公開(kāi)并征求意見(jiàn)，達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議。并按規(guī)定告知被征地相關(guān)權(quán)利人聽(tīng)證的權(quán)利和申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的程序。

調(diào)兵山市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在鐵嶺市縣級(jí)市中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，僅次于銀州區(qū)，同時(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施過(guò)程中相對(duì)穩(wěn)定。但是由于調(diào)兵山市區(qū)域面積小，各村之間差別不大，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的村在看到土地征用補(bǔ)償和土地出讓后的巨大收益差距仍有很大意見(jiàn)。提出將農(nóng)用地特別是耕地的征收及征用放入市場(chǎng)。對(duì)除基礎(chǔ)設(shè)施及公益事業(yè)項(xiàng)目，由市場(chǎng)確定征收價(jià)和征用價(jià)格，經(jīng)所有權(quán)人和使用權(quán)人按農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估及進(jìn)行聽(tīng)證后準(zhǔn)許征用。這也和新修訂的《土地管理法》集體建設(shè)用地入市有異曲同工之妙。

第二，在探索合理的征地補(bǔ)償辦法、建立科學(xué)的征地補(bǔ)償安置機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)做法；在實(shí)施的征地區(qū)片綜合地價(jià)執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題、有關(guān)意見(jiàn)和建議。

調(diào)兵山市實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)先期落實(shí)制度。凡是征地項(xiàng)目，征地補(bǔ)償費(fèi)必須先期全額落實(shí)。征地補(bǔ)償費(fèi)不落實(shí)的，不予組織征地報(bào)件。在這點(diǎn)上我們得到了市委、市政府的大力的支持，尤其是政府工程征地，近年來(lái)也在征地報(bào)批前全額落實(shí)。為了管理好征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放和使用，調(diào)兵山市在2002年就根據(jù)當(dāng)時(shí)政策制定下發(fā)了《調(diào)兵山征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》，使全市的征地補(bǔ)償費(fèi)管理和使用有了明確規(guī)范。2004年又對(duì)該辦法根據(jù)27號(hào)文件進(jìn)行了重新修定，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的落實(shí)到位發(fā)放管理使用進(jìn)行了更加細(xì)致地規(guī)范，現(xiàn)在全市對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用全部按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

征地區(qū)片綜合地價(jià)，盡管避免了一定程度上的“同地不同價(jià)”問(wèn)題，但它的成果仍然沒(méi)有擺脫計(jì)劃指導(dǎo)因素，仍然沒(méi)有離開(kāi)年產(chǎn)值加倍數(shù)補(bǔ)償窠臼。對(duì)不同的被征地個(gè)體，它所確定的價(jià)格仍然沒(méi)有說(shuō)服力。盡管屬過(guò)渡手段，它仍然存在兩個(gè)明顯缺陷：一是區(qū)片劃分仍不合理，仍機(jī)械地采用村屯自然行政界線為區(qū)片界線，無(wú)法真正體現(xiàn)不同區(qū)塊間的價(jià)格差異，被征地農(nóng)民肯定意見(jiàn)很大。二是同一區(qū)塊內(nèi)理論上應(yīng)該特點(diǎn)性質(zhì)相同，但是人為確定區(qū)片界線后， 沒(méi)有從客觀實(shí)際上對(duì)同一區(qū)塊中不同個(gè)體進(jìn)行修正參數(shù)設(shè)置。

建議：重新認(rèn)定農(nóng)用地的價(jià)值取向。不能單一考慮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要考慮農(nóng)用地社會(huì)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值。對(duì)其價(jià)值的構(gòu)成進(jìn)行重新認(rèn)定，并按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行合理估價(jià)，按照市場(chǎng)價(jià)格征用農(nóng)用地。

第三，為落實(shí)國(guó)家文件，出臺(tái)的相關(guān)的配套政策、措施，特別是在如何保證征地農(nóng)民“生活水平不降低”和“長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”方面和經(jīng)驗(yàn)做法。

在目前基層農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)基本空白的情況下，我市嘗試著把失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。前幾年初嘗試拿出一部分城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地為失地農(nóng)民換取養(yǎng)老保險(xiǎn)。在市政府的努力下，被征地農(nóng)民保障相關(guān)文件已經(jīng)出臺(tái)，已通過(guò)市政府審議。

調(diào)兵山市是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地征收土地主要是城市建設(shè)和礦山企業(yè)占地征收土地，這兩項(xiàng)用地基本上都不能對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，所以采用的安置方式絕大多數(shù)都為貨幣安置和農(nóng)業(yè)安置方式兩種。農(nóng)民那種渴望發(fā)展渴望進(jìn)步的原望依然無(wú)從實(shí)現(xiàn)。只有將他們從失地后的“一無(wú)技術(shù)、二無(wú)職業(yè)、三無(wú)資金”的困境中解脫出來(lái)，他們才能對(duì)政府的安置滿意。失去土地后他們?nèi)钡木褪蔷蜆I(yè)技能、就業(yè)支持和引導(dǎo)，所以在得到有限的補(bǔ)償后，他們?nèi)詾橐院蟮纳?jì)發(fā)愁。失地使他們固有的弱點(diǎn)顯得更加突出。

第四，在控制征地規(guī)模、探索限定征地范圍、完善征地程序和補(bǔ)償辦法，拓展征地安置途徑等方面的經(jīng)驗(yàn)做法以及遇到的突出問(wèn)題；下一步深化征地改革試點(diǎn)工作的思路、內(nèi)容、需要的政策支持。

在當(dāng)前土地征用補(bǔ)償政策仍以政府指導(dǎo)為主體的今天，被征地農(nóng)民為了城市的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步奉獻(xiàn)了土地，他們的生活依然沒(méi)有保障。由于地方政府財(cái)力有限的原因，國(guó)家的對(duì)失地農(nóng)民相關(guān)政策很難落到實(shí)處。

主要反映在：（1）征地政策仍延襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，只要建設(shè)占用土地即可征收農(nóng)民集體土地，市場(chǎng)因素調(diào)節(jié)并不存在，切實(shí)保保護(hù)耕地目標(biāo)無(wú)法落到實(shí)處，土地資源不能得到珍惜利用。（2）農(nóng)民集體所有土地權(quán)利與國(guó)有土地不對(duì)等，市場(chǎng)價(jià)值偏低，征地范圍過(guò)寬，產(chǎn)生失地農(nóng)民。被征地農(nóng)民情緒消極，不配合征地。

需要的政策支持：嚴(yán)格控制征地規(guī)模，建立失地農(nóng)民培訓(xùn)制度，要對(duì)適齡失地農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)不具備勞動(dòng)能力的給予社會(huì)保障。建議建立失地人員所需資金全省以下統(tǒng)籌制度。

第五，最后對(duì)推進(jìn)征地制度改革的意見(jiàn)和建議。

一是完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，才能從根本上制約和改變我國(guó)征地制度存在缺陷和問(wèn)題。當(dāng)前集體土地產(chǎn)權(quán)和國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)不對(duì)等，是我國(guó)征地制度存在問(wèn)題的根本原因。

二是抓緊制定出切實(shí)可行的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施目錄，盡快解決我國(guó)當(dāng)前征地范圍過(guò)寬的問(wèn)題。

三是摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，尊重市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，以市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償價(jià)格。對(duì)被征用地塊進(jìn)行按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，是解決征地補(bǔ)償爭(zhēng)議和保證被征地農(nóng)民合法權(quán)益的必由之路。

四是建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，使被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，是征地制度改革的新的重要任務(wù)。建議失地農(nóng)民保障資金進(jìn)行省以下統(tǒng)籌。

五是建議簡(jiǎn)化征地審批程序和建立征地補(bǔ)償裁決制度，解決征地補(bǔ)償爭(zhēng)議。如果前幾項(xiàng)提議建立，征地?zé)o須進(jìn)行逐一報(bào)批，而且程序復(fù)雜，因?yàn)楹诵牡臓?zhēng)議和利益問(wèn)題已經(jīng)得到解決，基本矛盾已經(jīng)解除。建議按規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度，按年度報(bào)批用地，可大大減少征地報(bào)批程序和工作量。