著力提高立法質(zhì)量 努力制定良善之法

王臘生

當(dāng)前，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成、各方面基本上做到有法可依的情況下，立法重在解決法律法規(guī)的質(zhì)量問題，要實現(xiàn)從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”的轉(zhuǎn)變。古人云：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”如果立法先天不足，存在質(zhì)量問題，執(zhí)法、司法、守法就不可避免地會出現(xiàn)問題，甚至引起不良后果?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“良法是善治之前提”，“抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”。這是對立法工作提出的重大改革要求。根據(jù)《決定》的要求，我們要進(jìn)一步改革和完善立法體制機(jī)制，進(jìn)一步厘清和明確立法理念和路徑，努力使每一項立法都成為良善立法。具體來說，需要做到以下幾個方面：

以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)作為立法的政治保障。加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要確保黨集中了人民意愿的主張，通過立法機(jī)關(guān)按照法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，使之成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。立法中涉及的重大問題，如重大體制、政策調(diào)整問題，各方面意見分歧大、難以協(xié)調(diào)達(dá)成共識的社會高度關(guān)注的重大制度設(shè)計問題，決策權(quán)在中央和黨委，需要報經(jīng)中央和黨委決定。江蘇省始終堅持五年立法規(guī)劃報請省委批準(zhǔn)制度和地方立法中重大事項向省委報告制度，由省委召開全省立法工作會議，對地方立法的基本目標(biāo)和主要任務(wù)做出全面部署。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，需要充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。《決定》要求“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表、常委會組成人員是立法的主體。人大的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)。比如，通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計劃，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排，把握立法項目決策的主導(dǎo)權(quán);通過加強(qiáng)和改進(jìn)法律法規(guī)起草方式，一些重要的法律法規(guī)由人大自主起草，探索和逐步形成立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、人大代表和人民群眾共同參與起草法規(guī)草案的工作機(jī)制，廣泛凝聚社會共識;通過增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例，建立立法專家顧問制度，加強(qiáng)人大及其常委會履職能力建設(shè);通過依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，完善地方立法體制，更好地發(fā)揮地方人大及其常委會在立法中的作用;等等。

以權(quán)利保障、公平正義作為立法的本質(zhì)要求?！稕Q定》提出：“要恪守以民為本、立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！边@就要求我們在立法中堅持以權(quán)利保障為核心，堅持權(quán)利優(yōu)先的原則。立法是為了保障和實現(xiàn)人民的權(quán)益，是為了保障憲法中所賦予人民的各項權(quán)利不受侵犯和得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。過去，在立法中往往對公民重設(shè)定義務(wù)，對行政機(jī)關(guān)重賦予權(quán)力，現(xiàn)在要從“立義務(wù)”向“維權(quán)利”轉(zhuǎn)變，從“立權(quán)力”向“重責(zé)任”轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任需要科學(xué)合理地設(shè)置。立法是對現(xiàn)實生活中各種利益需求的合理的確認(rèn)和保護(hù)，對各種利益需求的有效平衡是立法的難點所在，也是根本要求所在。在利益的平衡中，需要以公平正義為價值取向，把公平、公正、公開原則貫穿于立法全過程。立法實踐中需要特別注意防止那些侵犯公民權(quán)利的部門利益傾向，因為大部分法律法規(guī)草案是由政府部門起草的，部門在起草中常常夾帶著“私貨”?？朔块T利益，除了樹立權(quán)利保障的理念外，還要從體制機(jī)制和工作程序方面入手，完善相關(guān)規(guī)定。其中，很重要的一點是要建立客觀公正的立法評估制度，對爭議較大的重要立法事項，由第三方進(jìn)行評估論證。如，江蘇省在制定《江蘇省愛國衛(wèi)生條例（草案）》過程中，針對其中控?zé)熞?guī)定，邀請有關(guān)專家學(xué)者、人大代表等第三方進(jìn)行論證評估，對合理確定相關(guān)制度起到了良好的作用。此外，在立法中還要有效防止強(qiáng)勢群體對弱勢群體權(quán)益的侵害，壟斷利益集團(tuán)對公眾利益的侵害。

以立法先行、重點推進(jìn)作為立法的主要任務(wù)?！稕Q定》提出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這標(biāo)志著我國立法與改革關(guān)系處理思路的重大調(diào)整。以前，主要強(qiáng)調(diào)立法是對改革經(jīng)驗的總結(jié)和鞏固，現(xiàn)在主要強(qiáng)調(diào)先立法后改革，改革要在法治框架下進(jìn)行。推進(jìn)改革的過程，也是相關(guān)法律法規(guī)立、改、廢的過程，必須做到立法決策與改革決策相銜接、相同步，根據(jù)改革需要及時制定、修改、廢止法律法規(guī)。改革不停止，立法不停步。根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的要求，立法的任務(wù)艱巨而繁重。四中全會要求加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。當(dāng)前和今后一段時期立法工作需要統(tǒng)籌兼顧、突出重點，有序推進(jìn)。主要是在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)民主政治建設(shè)、促進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展、保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，著力研究和推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改工作。如：抓緊編纂民法典、刑法典、商法典，加快制定行政機(jī)構(gòu)編制法、行政程序法、國家公務(wù)人員財產(chǎn)申報法、公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、基本醫(yī)療衛(wèi)生法、慈善事業(yè)法、社區(qū)矯正法、土壤污染防治法等，加快修改立法法、有關(guān)組織法、大氣污染防治法、食品安全法等。2013年，江蘇省在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上編制了2013～2017年立法規(guī)劃，根據(jù)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國和深入推進(jìn)法治江蘇建設(shè)的新要求，在實施過程中需要進(jìn)一步補(bǔ)充、調(diào)整立法項目，特別是要認(rèn)真梳理重大改革需要制定、修改哪些地方性法規(guī)，充分發(fā)揮地方立法在推動江蘇改革發(fā)展中的引領(lǐng)作用。

以科學(xué)立法、民主立法作為立法的基本路徑。科學(xué)立法的核心是立法要體現(xiàn)規(guī)律，包括體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律和法律體系的內(nèi)在規(guī)律;民主立法的核心是立法要為了人民、依靠人民，使立法能真正反映廣大人民的共同意愿?？茖W(xué)立法和民主立法是相輔相成的，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。改革開放以來，在科學(xué)立法、民主立法方面進(jìn)行了一些有益探索，取得了一定的成效。根據(jù)《決定》的要求，今后需要進(jìn)一步做到：建立立法項目征集和論證制度，確定立法項目要廣泛征求各方面意見并進(jìn)行充分的科學(xué)論證;完善法律法規(guī)起草機(jī)制，由人大牽頭起草全局性、綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律法規(guī)草案，同時探索委托第三方起草的機(jī)制，發(fā)揮立法智庫作用;擴(kuò)大社會公眾和人大代表對立法工作的參與，建立基層民主立法聯(lián)系點制度，健全立法公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識;有序開展立法協(xié)商，加強(qiáng)溝通交流，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用;創(chuàng)新立法咨詢、論證、評估機(jī)制，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制;推進(jìn)立法精細(xì)化、實效化，抓住關(guān)鍵條款，有幾條定幾條，能具體就具體，使法能立得正、行得通，真正管用，產(chǎn)生效用。江蘇省在全國率先探索總結(jié)出“不抵觸、有特色、可操作、小而精”的地方立法工作原則，需要繼續(xù)堅持并在實踐中進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。

（作者系江蘇省人大常委會法制委副主任）

責(zé)任編輯：高 莉endprint