基層治理法治化的關(guān)鍵：加強(qiáng)黨組織法治建設(shè)

方世南

十八屆四中全會(huì)提出了推進(jìn)基層治理法治化的重大戰(zhàn)略任務(wù)?；鶎狱h組織既是推進(jìn)基層治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，也是實(shí)踐者和示范者?；鶎又卫矸ㄖ位膽?zhàn)略任務(wù)考量著基層黨組織的法治建設(shè)水平。只有將基層黨組織打造成法治型黨組織，才能切實(shí)提高基層治理法治化水平。

全面推進(jìn)依法治國，基層是最為重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是全面推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的堅(jiān)實(shí)根基和寬廣場域。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，基層治理法治化是增強(qiáng)基層黨組織的執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，是走向法治國家、法治政府和法治社會(huì)的邏輯起點(diǎn)，也是堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路的牢固基礎(chǔ)和可靠保障。

加強(qiáng)基層黨組織的法治建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，是推進(jìn)基層治理法治化的前提條件，是推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的組成部分，也是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的落腳點(diǎn)。只有每一個(gè)基層黨組織都能成為法治型黨組織，才能將依法治國的方略不折不扣地貫徹落實(shí)到基層，促進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程，從而為建設(shè)好法治國家、法治政府和法治社會(huì)奠定扎實(shí)的根基。

要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識(shí)是關(guān)鍵。意識(shí)是行動(dòng)的指導(dǎo)，意識(shí)支配行為。共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，各級(jí)政府依法行政，不僅需要制定出法律制度，建立起法律實(shí)施機(jī)制，如管理機(jī)制、決策機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制、反饋機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等，更需要基層黨組織在法治觀念、法治為民意識(shí)指導(dǎo)下將其認(rèn)真地貫徹好和落實(shí)好。目前，基層黨組織法治建設(shè)的狀況總體是好的，基層依法執(zhí)政的能力在不斷提高，但與完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)社會(huì)主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，與人民群眾對(duì)法治中國建設(shè)的心理期望和實(shí)際需求相比，還存在不少差距。在基層黨組織的活動(dòng)過程中，目前最缺少的主要不是法律和制度，而是自覺地遵守這種法律和制度的法治意識(shí)，以及由此而形成的自覺尊重法律、崇尚法律、遵守法律，自覺地運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，妥善地處理各種社會(huì)矛盾的法治文化環(huán)境。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象和以言代法、以情枉法、以權(quán)壓法的問題以及地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義和執(zhí)行難的問題時(shí)有發(fā)生。有一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于用情理代替法理，用人治代替法治。基層黨組織法治意識(shí)的淡薄和缺失危害很大：一方面，從思想深處阻礙著基層自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，使制定得無論多完善的法律制度都難以得到真正的貫徹落實(shí);另一方面，嚴(yán)重影響全社會(huì)認(rèn)真學(xué)法和自覺守法，嚴(yán)重妨礙社會(huì)主義法治精神的弘揚(yáng)和社會(huì)主義法治文化建設(shè)。基層黨組織只有具備了良好的法治意識(shí)，才能對(duì)法律產(chǎn)生信仰和忠誠，才能帶頭維護(hù)法律特別是憲法的權(quán)威性，對(duì)全社會(huì)形成良好的社會(huì)主義法治文化氛圍，為使人民群眾都能成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者和堅(jiān)定捍衛(wèi)者起著示范引領(lǐng)作用。因此，基層黨組織的法治觀念和法治為民意識(shí)是建設(shè)法治基層的重要精神支撐，是基層不斷提高治理能力和執(zhí)政能力，努力構(gòu)建和諧的黨群關(guān)系和干群關(guān)系的根本之所在。為此，要將法治型基層黨組織建設(shè)與學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型基層黨組織建設(shè)緊密地結(jié)合起來，將基層黨組織帶頭學(xué)法和自覺遵守法律，帶頭為基層提供優(yōu)質(zhì)的法治服務(wù)和加強(qiáng)基層法治型黨組織建設(shè)方面的改革創(chuàng)新作為建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型基層黨組織的重要任務(wù)。

要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，提高依法辦事能力是根本。依法辦事是法治社會(huì)的重要標(biāo)志，是推進(jìn)基層治理法治化的重要內(nèi)容，也是基層黨組織堅(jiān)持執(zhí)政為民、立黨為公宗旨的起碼要求，應(yīng)成為基層黨組織的辦事底線。當(dāng)前，基層黨組織存在能力不足的危險(xiǎn)，就包括了依法辦事能力不足的危險(xiǎn)。在政治民主化和信息網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，人民群眾的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)得到了普遍提高，不提高基層黨組織依法辦事的能力，就不能切實(shí)維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好人民群眾的根本利益，就無法及時(shí)化解社會(huì)生活中的很多矛盾，就無法深化改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。依法辦事要求：一方面，在辦事中要堅(jiān)持法治思維和法治底線;另一方面，要依法正確行使權(quán)力，依法主動(dòng)作為把事辦好。推進(jìn)基層治理法治化，目的是要用法治來維護(hù)人民群眾的合法權(quán)利。基層黨組織必須杜絕推諉扯皮、不作為等變相腐敗現(xiàn)象。要提高依法辦事能力，基層黨組織必須牢固樹立正確的權(quán)力觀，謹(jǐn)慎用好權(quán)力，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，不得超越職權(quán)范圍行使法律授權(quán)之外的權(quán)力。基層黨組織提高依法辦事能力，就要嚴(yán)格遵守法律程序辦事，切實(shí)符合法律規(guī)定。提高依法辦事能力，就要牢固地確立法律至上意識(shí)。法律至上是法治區(qū)別于人治的根本標(biāo)志，是法治的本質(zhì)之所在，是基層黨組織依法辦事的指導(dǎo)思想，也是現(xiàn)代法治社會(huì)形成的根本標(biāo)志。法律至上，就是確立法律的崇高權(quán)威，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，沒有超越于法律之上的任何特權(quán)?；鶎狱h組織堅(jiān)持法律至上意識(shí)，主要體現(xiàn)在依法執(zhí)政，重視履行憲法和法律賦予的職責(zé)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)政活動(dòng)，無法律則無執(zhí)政活動(dòng)，法律大于權(quán)力，法律高于黨組織，沒有法律以外的黨組織?；鶎狱h組織行使權(quán)力必須堅(jiān)持以人為本，做到公平和公正。任何以權(quán)代法、以黨派代法、以言代法，超越法定職權(quán)，違反法律程序，置法律于度外、法律面前不平等的現(xiàn)象，都不符合法律至上原則，必須加以破除。

要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建設(shè)重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制是保障。長期以來，法治工作力量和重心主要集中在城市和上級(jí)機(jī)關(guān)，基層法治的人才資源、組織資源和服務(wù)資源都比較匱乏，不能滿足基層群眾的法治訴求，不利于及時(shí)將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)之中。因此，只有按照法治工作機(jī)制科學(xué)設(shè)置的原則，建設(shè)上下銜接的職責(zé)定位，實(shí)現(xiàn)法治資源配置的均等化，構(gòu)建上下貫通的法治服務(wù)傳導(dǎo)系統(tǒng)，將法治工作網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制延伸到基層，才能形成上下聯(lián)動(dòng)的法治環(huán)境，開辟一條及時(shí)反饋民意、反映群眾意見、化解糾紛矛盾的法治新路徑?；鶎狱h組織要結(jié)合服務(wù)型和法治型黨組織建設(shè)的任務(wù)，將法治服務(wù)的力量和重心下移到基層，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、利益表達(dá)、協(xié)商溝通、救濟(jì)救助等機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，切實(shí)保障基層群眾各項(xiàng)合法權(quán)益充分實(shí)現(xiàn)。

（作者系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：高 莉endprint