論現(xiàn)階段我國財(cái)政立法的不足

韋清

摘? 要：本文以我國收入分配差距為視角，從財(cái)政立法的現(xiàn)狀著手，指出了財(cái)政立法的滯后、財(cái)政立法層次低、財(cái)政立法主體不明等問題，提出健全財(cái)政立法體系，完善財(cái)政立法監(jiān)督體制等建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;收入分配;財(cái)政立法

一、前言

在過去的社會(huì)經(jīng)濟(jì)三十年的高速發(fā)展過程之中，財(cái)政一直發(fā)揮著不可替代的重要作用。而我國的財(cái)政實(shí)力不斷壯大，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，財(cái)政宏觀調(diào)控不斷改善，公共財(cái)政體系不斷健全，財(cái)政管理水平和干部綜合素質(zhì)不斷提升。當(dāng)然，在這一過程中不可避免也會(huì)遇到諸多問題。

眾所周知，經(jīng)濟(jì)形勢是特定的財(cái)政政策的基礎(chǔ)，后者需以前者為其存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。長期以來，我國財(cái)政政策是對內(nèi)實(shí)行擴(kuò)大投資，對外實(shí)行鼓勵(lì)出口創(chuàng)匯的減稅、退稅和免稅政策，形成并發(fā)展了外向經(jīng)濟(jì)。另一方面激勵(lì)公民消費(fèi)的財(cái)稅政策卻因?yàn)楣べY水平低下，收入差距擴(kuò)大，低收入人群和貧困人口的基數(shù)龐大而致于失敗。財(cái)政在政府實(shí)施的改革之中具有重要作用，這一作用在推進(jìn)漸進(jìn)式的改革方面有兩個(gè)面的表現(xiàn)：其一，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的演進(jìn)需要財(cái)政在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面發(fā)揮重要作用，財(cái)政體制需要不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的變化：另一方為保持和經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制變革的同步，財(cái)政本身也需要適時(shí)進(jìn)行改革，以保證其一致性。

二、現(xiàn)階段收入分配差距分析

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的測算，我國的基尼系數(shù)連續(xù)數(shù)年超過國際公認(rèn)的0.4的警戒線。城鄉(xiāng)收入差距大，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2012年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，農(nóng)村居民純收入7917元，城鄉(xiāng)居民收入比為3.10：1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。從地域上看，東部和西部平均每鎮(zhèn)的收入差距大。從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來看，中國城鎮(zhèn)居民的收入分配關(guān)系變化的主要特征是高收入階層快速增長，中低收入階層的收入增長相對緩慢。

從理論上說，財(cái)政分權(quán)有助于地方政府進(jìn)行因地制宜地社會(huì)建設(shè);地方政府對本地居民的社會(huì)公共產(chǎn)品的需求的了解更為細(xì)致和詳盡，分權(quán)制可以發(fā)揮地方政府在提供地方公共產(chǎn)品方面的優(yōu)勢。但在中國目前的制度框架下分權(quán)制政績考核機(jī)制因?yàn)檎卫骝?qū)動(dòng)而扭曲，使得財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)有了明顯的偏向。財(cái)政收支的傾向的差別直接導(dǎo)致包括資金在內(nèi)的資源配置的偏向的異化，使得在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下，國民收入分配差距未得到有效抑制。財(cái)政體制不完善，降低了財(cái)政資金使用效率，未能有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政在調(diào)節(jié)分配實(shí)現(xiàn)公平方面的應(yīng)有功能。

三、我國財(cái)政立法的不足

（一）財(cái)政立法的滯后性。制定、修改和廢止財(cái)政法規(guī)等全部財(cái)政立法活動(dòng)，都必須根據(jù)黨的立法方針政策和客觀經(jīng)濟(jì)情況的發(fā)展變化及時(shí)進(jìn)行，只有這樣，才能使財(cái)政法規(guī)總體上適應(yīng)于政治、經(jīng)濟(jì)情況，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

財(cái)政立法缺乏總體規(guī)劃。在社會(huì)發(fā)展過程之中產(chǎn)生了大量的社會(huì)財(cái)富，并且財(cái)政得以依照國家強(qiáng)制力進(jìn)行稅收而維持政府本身的存在，不可謂不重要。但是，迄今為止，我國尚無一部完整的調(diào)整國有財(cái)產(chǎn)關(guān)系的財(cái)政法規(guī)，由于沒有財(cái)政管理法規(guī)來及時(shí)調(diào)整這些新型的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，給經(jīng)濟(jì)改革造成了法律上的短板，使得法律制度成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘之處。

修改財(cái)政法規(guī)不及時(shí)。致使一些財(cái)政法規(guī)難以適應(yīng)或者根本不能適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的要求。過去制定的財(cái)政法規(guī)，有許多是以“草案”、“試行”、“暫行”的形式下達(dá)執(zhí)行的，按照試行、暫行的要求則應(yīng)在一段時(shí)間之后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上正式立法。有相當(dāng)?shù)臈l例、草案執(zhí)行時(shí)間長達(dá)十幾年，甚至二十幾年，卻沒有進(jìn)行相應(yīng)的修訂，或者正式立法。這樣不僅不能適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)形勢的要求，而且在法律立法的層面講，也是非常不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

（二）財(cái)政法規(guī)層次低。我國現(xiàn)有財(cái)稅法律體系層級較低，主要表現(xiàn)在由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律還很少2，許多重要的財(cái)稅法律還沒有進(jìn)行立法而僅僅是由財(cái)政部制定了規(guī)范性文件，還有相當(dāng)一部是由國務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)和政策性文件來進(jìn)行規(guī)范。在財(cái)政支出的法律方面，多以國務(wù)院及其部門的“通知”、“辦法”等文件形式表現(xiàn)，財(cái)政支付的隨意度較大。再次，未對省以下及各相關(guān)部門間的財(cái)政和事權(quán)做明確界定。更為嚴(yán)重的是地方性立法大都由地方行政部門尤其是地方財(cái)政部門制定。大量低級別的財(cái)政立法減弱了立法的權(quán)威性，這樣的情況不僅不利于我國的法制建設(shè)，還損壞了國家法律的威嚴(yán)性。

（三）財(cái)政立法體制的主體不合理。無論是從財(cái)稅體制的重要性還是他國經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)政體制的立法都是財(cái)政基本法律的范圍，多宜進(jìn)行嚴(yán)格的立法。財(cái)政是庶政之母，其立法也應(yīng)獲得相應(yīng)之地位，其立法主體相應(yīng)地應(yīng)為全國人大及其常委會(huì)而非國務(wù)院。事實(shí)我國財(cái)政支出的主要國家機(jī)關(guān)是以國務(wù)院為首的行政機(jī)關(guān)，財(cái)政支出的國家機(jī)關(guān)制定關(guān)于財(cái)政稅收的基本法律不利于政府劃分其財(cái)政權(quán)限。這同樣不利于劃分中央和地方的財(cái)權(quán)，使得目前的地方事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的情況更加嚴(yán)峻。

四、完善財(cái)政立法制度的若干層面

（一）提升財(cái)政立法層級。要完善我國財(cái)政法體系，必須首先解決低層次的財(cái)稅立法的問題，其根本之方法在于重視并健全財(cái)政立法體制。財(cái)政法律體系是包含了預(yù)算法、稅法等多個(gè)部門在內(nèi)的有機(jī)整體，并且其中多以預(yù)算法和稅法為重點(diǎn)。而在我國，作為財(cái)稅法體系核心的財(cái)政基本法還沒有正式出臺(tái)，所以制定財(cái)政法就需要及時(shí)提上議事日程。財(cái)政法既是調(diào)整財(cái)政基本關(guān)系的法律，又是有關(guān)財(cái)政立法的法律，在整個(gè)財(cái)政法律體系中居于核心地位。同時(shí)，加快財(cái)政其他部門綜合法的制定也是當(dāng)前形勢所需，為了適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，目前急需出臺(tái)部門綜合法，以合理調(diào)整、規(guī)范各該部門的分配關(guān)系。

（二）建立合理的稅收征收制度。我國財(cái)政法體系中的問題的妥善解決，財(cái)稅法體系的構(gòu)建和制度建設(shè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中重要且無法回避的內(nèi)容。財(cái)政立法的核心是稅法的立法，稅法的完善有助于財(cái)稅法整體的制度完善，也有利于整體的立法的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，稅收作為政府的再分配的手段之一，能夠通過對與人民的生活息息相關(guān)的方方面面的調(diào)整來削弱收入不平等的經(jīng)濟(jì)結(jié)果。而在我國，為了妥善解決收入分配的問題，不僅需要在稅收方面進(jìn)行更多更高層次的立法，也需要在政府的稅用方面進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)?？傮w而言，為了解決收入分配差距過大的問題，對政府再分配制度進(jìn)行有效的改革和完善是非常必要的。

以政府的權(quán)限和財(cái)政權(quán)限劃分來保護(hù)政府間平等的合法權(quán)益，這是分稅制度的淵源，這是將市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府的財(cái)政關(guān)系承載在稅收制度之上。這要求各級政府不僅要在財(cái)政支出方面進(jìn)行法律意義上的限制，并且在各級政府之間實(shí)現(xiàn)稅收的分割，并在不同對的稅收的區(qū)域輔之以轉(zhuǎn)移支付制度。在確定了分稅制這一總的目標(biāo)后，我國的財(cái)政體制立法模式目標(biāo)應(yīng)具體定位于哪種分稅制又是一個(gè)值得考慮的重要問題。依照我國的國情，就地方政府和中央政府的關(guān)系來看，前者依附于后者的情況將會(huì)長期存在，且在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)改變，于此同時(shí)，在財(cái)政方面則地方也面臨大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地方性事務(wù)，這就需要相應(yīng)的財(cái)權(quán)。我國目前雖然還沒有建立真正的分稅制分級財(cái)政體制，但已經(jīng)在一定程度上規(guī)范了市場經(jīng)濟(jì)，但是從分稅制著手建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)體制完全相適度完善財(cái)政法體系，以配合我國的經(jīng)濟(jì)體制向市場財(cái)政體制轉(zhuǎn)化，這是走向完善的財(cái)政體系的重要一步。

具體到我國現(xiàn)行的財(cái)稅制度，筆者提出了以下幾個(gè)方面的設(shè)想：一是稅基應(yīng)逐步從生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到保有和消費(fèi)環(huán)節(jié)上，形成對地方政府增加消費(fèi)的正向激勵(lì)。目前我國的稅收的重要內(nèi)容就是增值稅，這一稅種直接鼓勵(lì)了各地方政府上項(xiàng)目辦企業(yè)，卻輕在民生忽視公共投入;反觀發(fā)達(dá)國家的稅收構(gòu)成則多以所得稅、財(cái)產(chǎn)稅為主體，這就是我國財(cái)稅體制改革的方向。二是完善地方稅收體系。要在落實(shí)地方稅立法權(quán)的基礎(chǔ)上，建立土地稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)類稅收。使得地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，而且同時(shí)可以產(chǎn)生對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整的作用。

（三）我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。自1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革以來，我國已經(jīng)初步形成了以稅收返還為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度指政府間轉(zhuǎn)移支付制度，它是指各級政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移或財(cái)政資金在各級政府之間的再分配。我國現(xiàn)行的政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由以下幾種形式構(gòu)成，即過度期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;稅收返還;專項(xiàng)補(bǔ)助;決算補(bǔ)助;原體制補(bǔ)助和上解。轉(zhuǎn)移支付法是調(diào)整在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，它是財(cái)政法的重要部門法。通過健全的法律制度，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付做到有法可依、有法必依，促進(jìn)制度的規(guī)范化和法律責(zé)任的明確化。

（四）合理劃分立法權(quán)限。涉及法人和自然人權(quán)利義務(wù)，基本稅收征管程序等重大事項(xiàng)的立法，不應(yīng)降低到行政機(jī)關(guān)這一層次，而都應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)來制定。全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行涉稅的基本法律的立法可以提高稅法的權(quán)威，并且增大了納稅人違法的成本，對偷漏稅的行為具有更高層次的威懾。清晰地界定中央與地方財(cái)政立法權(quán)限積極推進(jìn)地方財(cái)政立法是一個(gè)重要的層面，由于我國的財(cái)政立法工作主要集中在全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院和財(cái)政部，但是我國財(cái)政法所涵蓋的內(nèi)容廣泛使得任何一方都不可能獨(dú)立地解決所有涉稅問題。在統(tǒng)一財(cái)政立法原則的情況下，應(yīng)合理劃分中央與地方的立法權(quán)限和范圍，鼓勵(lì)地方政府也參與財(cái)政立法，發(fā)揮政府的積極作用。當(dāng)然，在協(xié)調(diào)中央和地方的額征稅權(quán)的過程中需要協(xié)調(diào)好個(gè)人與集體之間的利益，處理好地方和中央事權(quán)的劃分問題等等。在國家統(tǒng)一立法規(guī)范和財(cái)政立法原則的前提下，地方政府不得因?yàn)榫植坷娑綑?quán)限自立章法，也是劃分立法權(quán)限的應(yīng)有之意。

（五）完善財(cái)政監(jiān)督法制體系。財(cái)政監(jiān)督法制是財(cái)政等監(jiān)督部門代表國家在監(jiān)督國民經(jīng)濟(jì)各部門、各市場主體的財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)過程中所涉及的有關(guān)法律規(guī)范的總稱。伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，理性經(jīng)濟(jì)人的必然結(jié)果就是偷漏稅現(xiàn)象的廣泛存在，企業(yè)的財(cái)會(huì)信息不能充分反映其生產(chǎn)經(jīng)營狀況，各種不同的隱瞞或截留收入的手段層出不窮，所以加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)也是財(cái)稅體制改革的必然要求。在法律的框架之下，對市場主體的涉稅行為從刑法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等多個(gè)部門法的層面進(jìn)行規(guī)制，加強(qiáng)宏觀和微觀意義上的監(jiān)察，使得國家的財(cái)政安全得到保證。另一方面，從政府支付方面看，則是需要以預(yù)算法為主線建立對政府稅式支出的必要監(jiān)督，并且把這種監(jiān)督納入到法律的日常的規(guī)范當(dāng)中，切實(shí)規(guī)范政府的稅用行為。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐微：《試論我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期收入差距懸殊的現(xiàn)狀及財(cái)政對策》，《消費(fèi)導(dǎo)刊？經(jīng)濟(jì)研究》

[2] 隋飛. 當(dāng)前我國財(cái)政法體系的觸陷及其完善建議[J]. 法制與社會(huì)， 2010， （3）.