事業(yè)單位人事制度改革評(píng)估模型研究
——基于驗(yàn)證—還原框架

郭 姝 王榮榮

(北京航空航天大學(xué)人文學(xué)院，北京100191)

一、引言

傳統(tǒng)的還原論方法，它主張把高級(jí)的運(yùn)動(dòng)形式通過(guò)合理的分解，還原為低級(jí)運(yùn)動(dòng)形式，將現(xiàn)實(shí)中的現(xiàn)象拆分或還原為更基本、更低級(jí)的現(xiàn)象，由此低級(jí)運(yùn)動(dòng)形式的規(guī)律可以通過(guò)不同方式的排列、組合后，替代高級(jí)的運(yùn)動(dòng)形式。因而，還原論通過(guò)化繁為簡(jiǎn)，將研究對(duì)象經(jīng)分析、分解，恢復(fù)其最基本、最原始的狀態(tài)。通過(guò)還原論，大多數(shù)事物能夠用更加基本的存在方式或特征來(lái)解釋，因而可能出現(xiàn)不同種類(lèi)事物被還原后呈現(xiàn)出一致的狀態(tài)。①布寧:《西方哲學(xué)英漢對(duì)照詞典》，北京:人民出版社2001年6月出版。還原論包括強(qiáng)還原論和弱還原論，前者是一種無(wú)條件、完全、絕對(duì)的概念，而后者正相反，是一種有條件、部分、相對(duì)的概念。②內(nèi)格爾:《科學(xué)的結(jié)構(gòu)》，徐向東譯，上海:上海譯文出版社2002年版。

我國(guó)共有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，3000多萬(wàn)正式職工和900萬(wàn)離退休人員，總?cè)藬?shù)超過(guò)4000萬(wàn)人。事業(yè)單位的人事制度改革，為其中的利益相關(guān)者，即事業(yè)單位的職工，界定了其行為空間;而事業(yè)單位人事制度改革的相關(guān)政策則以直接或間接的方式向他們傳達(dá)了與利益相關(guān)的價(jià)值判斷。相對(duì)而言，在制度面前人更加具有創(chuàng)造性、主動(dòng)性，制度并非唯一決定事業(yè)單位系統(tǒng)中利益相關(guān)者行為的因素，因此政策和制度之間的相互還原更接近弱還原論。

二、事業(yè)單位人事制度改革評(píng)估框架

(一)評(píng)估框架結(jié)構(gòu)

評(píng)估框架表述了政策評(píng)估的方式，包含了政策評(píng)估過(guò)程的基本思路和價(jià)值取向，它對(duì)評(píng)估方法及評(píng)估對(duì)象的選擇方面具有重要的意義。

政策改革評(píng)估的本質(zhì)就是通過(guò)揭示改革形成與執(zhí)行效果之間的因果機(jī)制反映其有效性。③H．Wollmann．Policy evaluation and evaluation research:handbook of public policy analysis theory politics and methods．Boca Raton:CRC Press 2007．因此，一方面需要評(píng)價(jià)事業(yè)單位人事制度改革結(jié)果的價(jià)值;另一方面，還需要對(duì)人事制度的改革形成與執(zhí)行進(jìn)行分析。事業(yè)單位人事制度的形成本質(zhì)上就是人事制度系統(tǒng)中主導(dǎo)子系統(tǒng)對(duì)自身需求的響應(yīng)，而改革的實(shí)施則是事業(yè)單位職員內(nèi)部、職員與人事管理者、事業(yè)單位與政府主管機(jī)構(gòu)之間博弈的過(guò)程。本文給出了事業(yè)單位人事制度改革評(píng)估的驗(yàn)證－還原框架(如圖1所示)。

圖1 事業(yè)單位人事制度改革評(píng)估的驗(yàn)證－還原框架

驗(yàn)證－還原框架包括兩個(gè)層次的評(píng)估。第一層次為事實(shí)驗(yàn)證和規(guī)范驗(yàn)證，驗(yàn)證對(duì)象為改革的成效。通過(guò)特定的集結(jié)機(jī)制，從事實(shí)驗(yàn)證和規(guī)范驗(yàn)證的結(jié)果得出關(guān)于改革的評(píng)估結(jié)論，從而對(duì)事實(shí)價(jià)值的過(guò)程進(jìn)行檢驗(yàn)。其中事實(shí)驗(yàn)證是對(duì)改革的效率、效果以及改革效果與改革背景的相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn);規(guī)范驗(yàn)證基于政策目標(biāo)和結(jié)果的影響，指出其實(shí)際價(jià)值貢獻(xiàn)。第二層次的評(píng)估則為還原部分，是基于第一層次的評(píng)估，對(duì)政策制度改革的形成和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行的成效驗(yàn)證，是對(duì)政策的形成與執(zhí)行評(píng)估進(jìn)行分析。第二層次的評(píng)估可以幫助我們理解在當(dāng)前的制度體系中從不同來(lái)源的議題到事業(yè)單位人事政策形成的制度邏輯，改革的執(zhí)行評(píng)估則基于弱還原論，分析在現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中如何通過(guò)權(quán)力主體的互動(dòng)構(gòu)建政策目標(biāo)體系，以及制度體系對(duì)執(zhí)行效率的影響。改革評(píng)估向制度層面進(jìn)行還原，是著眼于整個(gè)事業(yè)單位對(duì)人事管理制度系統(tǒng)的解讀，而不僅限于對(duì)特定改革細(xì)節(jié)的關(guān)注，從而得出政策從整體上、根本上改進(jìn)的途徑。

二、政策評(píng)估框架的驗(yàn)證

(一)事業(yè)單位人事制度改革的事實(shí)驗(yàn)證

實(shí)驗(yàn)方法在早期確定政策評(píng)估效果方面應(yīng)用廣泛，該方法的評(píng)估政策目標(biāo)對(duì)象多為社會(huì)個(gè)體。政策評(píng)估者通過(guò)將實(shí)驗(yàn)組(受政策影響)和對(duì)照組(不受政策影響)的效果進(jìn)行對(duì)比，即政策效果=(政策影響對(duì)象的后測(cè)結(jié)果 －政策影響對(duì)象的前測(cè)結(jié)果)－(未受影響對(duì)象的后測(cè)結(jié)果 －未受影響對(duì)象的前測(cè)結(jié)果)。這種方法雖然簡(jiǎn)單，但當(dāng)事業(yè)單位人事制度改革的作用目標(biāo)對(duì)象是各個(gè)事業(yè)單位而非單純的個(gè)人時(shí)，簡(jiǎn)單的前后對(duì)比就容易從某種程度上夸大制度改革的實(shí)施效果。相比之下，“投射－實(shí)施對(duì)比方法”得出的結(jié)果更加精確。該方法利用趨勢(shì)外推原理，將政策實(shí)施前目標(biāo)對(duì)象的狀況外推后投射點(diǎn)的數(shù)據(jù)與改革實(shí)施后的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，從而得出改革的實(shí)施效果。但這種方法需要對(duì)趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)先估計(jì)，因此，增加了評(píng)估的難度。

由于事業(yè)單位人事制度改革的初衷在于提高事業(yè)單位和職工個(gè)人兩個(gè)層面的績(jī)效，而針對(duì)各個(gè)層面，在改革的目標(biāo)中又分別有各自的預(yù)期。因此，基于事業(yè)單位人事制度改革的目標(biāo)，我們制定了政策效果評(píng)估框架圖(如圖2所示)，從單位和職工兩個(gè)層面，進(jìn)行政策評(píng)估建模。

圖2 事業(yè)單位人事制度改革效果評(píng)估框架圖

(二)事業(yè)單位人事制度改革的規(guī)范驗(yàn)證

規(guī)范驗(yàn)證用于評(píng)價(jià)政策對(duì)于人和社會(huì)的實(shí)際價(jià)值貢獻(xiàn)。作為事業(yè)單位人事制度改革的一個(gè)重要內(nèi)容，改革必須體現(xiàn)出明確的價(jià)值取向。因此，對(duì)政策價(jià)值取向的評(píng)估是實(shí)現(xiàn)事實(shí)價(jià)值整合的重要方面。對(duì)事業(yè)單位人事制度改革進(jìn)行規(guī)范驗(yàn)證的價(jià)值取向，主要來(lái)源于政策的實(shí)施成效，其中包括諸如制度所應(yīng)具備的合理目標(biāo)、改革過(guò)程中表現(xiàn)出的行為導(dǎo)向、制度確立之初與改革后呈現(xiàn)出的價(jià)值導(dǎo)向間差異性等問(wèn)題。在這里，我們需要分析對(duì)與事業(yè)單位人事制度有關(guān)的價(jià)值概念。

價(jià)值，作為一種屬性，是對(duì)各個(gè)具體價(jià)值形態(tài)的總抽象和總概括，即客體對(duì)于主體需要的滿足，由主體在實(shí)踐中決定，形成主客體之間的一種關(guān)系。①王戰(zhàn)軍、鄭中華:《基于價(jià)值分析的學(xué)位授權(quán)制度評(píng)估》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第2期。事業(yè)單位人事制度的價(jià)值由主體需要、客體的價(jià)值屬性與實(shí)踐活動(dòng)共同構(gòu)成，三個(gè)要素通過(guò)相互作用，最終體現(xiàn)出價(jià)值。具體表現(xiàn)即為各事業(yè)單位的人事管理部門(mén)通過(guò)制定具體的制度政策對(duì)本單位職工進(jìn)行管理，職工在滿足自身利益訴求的同時(shí)，通過(guò)提高技能水平和工作效率，明確發(fā)展方向。

事業(yè)單位人事制度的規(guī)范驗(yàn)證主要是考察其公正性。對(duì)于事業(yè)單位的人事管理而言，由于社會(huì)發(fā)展的歷史原因，形成了治理主體多樣性、主體間責(zé)任界限的復(fù)雜性、主體間權(quán)力的相互依賴和互動(dòng)等特征，這對(duì)事業(yè)單位管理層的治理能力提出了很高的要求。善治包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效，②俞可平:《治理和善治:一種新的政治分析框架》，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期。是對(duì)治理進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)。其中，公正作為價(jià)值取向的一個(gè)方面，是現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值觀念基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)基本價(jià)值取向首先應(yīng)具有正當(dāng)性，即合法性和透明性，這對(duì)公共政策起到了支柱性的作用。

(三)兩類(lèi)驗(yàn)證結(jié)果的集結(jié)

對(duì)事業(yè)單位人事制度改革實(shí)施效果的兩類(lèi)驗(yàn)證從兩個(gè)不同維度分別反映了實(shí)際的政策效果產(chǎn)出，而事實(shí)驗(yàn)證和規(guī)范驗(yàn)證的結(jié)果都可以用一系列公式化的指標(biāo)和參數(shù)進(jìn)行表示，即:

其中，x=(x1，x2，…，xn)是一組n維狀態(tài)向量，里面每一個(gè)維的分量都是一個(gè)指標(biāo)，主要用于表示被評(píng)價(jià)對(duì)象的特征;w=(w1，w2，…，w3)則表示指標(biāo)重要程度，是一組加權(quán)向量。f(w，x)是兩類(lèi)驗(yàn)證結(jié)果的集結(jié)函數(shù)，其中的參數(shù)取值或判斷通過(guò)函數(shù)形成集結(jié)成為一個(gè)整體性的結(jié)論，這也是評(píng)估者在系統(tǒng)評(píng)估理論常用的方法。

對(duì)于事業(yè)單位人事制度改革的第一層評(píng)估的事實(shí)驗(yàn)證與規(guī)范驗(yàn)證，上述集結(jié)過(guò)程中體現(xiàn)出的相互補(bǔ)償效果，意味著事實(shí)與價(jià)值的相互替代，這個(gè)結(jié)果在倫理上很容易遭到質(zhì)疑。因此，在基于上述兩類(lèi)驗(yàn)證相互不可替代的前提下，本文提出兩類(lèi)驗(yàn)證結(jié)果的集結(jié)矩陣。在集結(jié)矩陣中，事實(shí)驗(yàn)證和規(guī)范驗(yàn)證分別為兩個(gè)不同的維度，二者各自設(shè)定了一個(gè)閾值，分別表明事業(yè)單位人事制度實(shí)施成效在事實(shí)驗(yàn)證和規(guī)范驗(yàn)證的兩個(gè)不同維度所應(yīng)滿足的最低限度，兩類(lèi)驗(yàn)證結(jié)果的集結(jié)矩陣如圖3所示:

從集結(jié)矩陣圖可以看出，以兩類(lèi)驗(yàn)證不同閾值作分界，可以按照不同的集結(jié)結(jié)果將政策分為三類(lèi)，分別為良治政策、階段有效政策(包括價(jià)值宣示型政策、實(shí)際發(fā)展型政策)和失效政策。

三、事業(yè)單位人事制度改革從政策向制度的還原

(一)事業(yè)單位人事制度改革的形成評(píng)估

圖3 兩類(lèi)驗(yàn)證結(jié)果的集結(jié)

我國(guó)特有的事業(yè)單位改革至今己逾20年。1992年黨的十四大提出，按照機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，逐步建立健全分類(lèi)管理的人事制度，由此提出了事業(yè)單位分類(lèi)改革的目標(biāo)。2000年中央下發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，進(jìn)一步明確了事業(yè)單位人事制度改革的方向。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》，對(duì)聘用制度的相關(guān)政策進(jìn)行了更加明細(xì)化的規(guī)定。2004年，我國(guó)實(shí)行聘用制的單位僅占事業(yè)單位總數(shù)的36%，至2009年，這個(gè)數(shù)據(jù)已增加至80%;到2010年，我國(guó)已基本建立起事業(yè)單位的聘用制度。建立一支高素質(zhì)、社會(huì)化的專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍，成為事業(yè)單位人事制度改革的方向。

事業(yè)單位人事制度改革的形成過(guò)程中，社會(huì)參與的有效程度不僅依賴于合法性，還包括政策的執(zhí)行成效即政策操作性，因此政策的社會(huì)參與有效程度便成了其形成性評(píng)估一個(gè)重要的研究對(duì)象。更進(jìn)一步，要在技術(shù)操作層面同時(shí)達(dá)到可行性也是高質(zhì)量的政策必要條件，因?yàn)閺膶?duì)實(shí)現(xiàn)政策本身價(jià)值的貢獻(xiàn)力度方面來(lái)分析，二者不存在顯著的差別。事業(yè)單位人事制度改革形成的評(píng)估模型如圖4所示:

圖4 事業(yè)單位人事制度改革形成的評(píng)估模型

(二)事業(yè)單位人事制度改革實(shí)施的評(píng)估框架

政策改革的執(zhí)行性評(píng)估主要研究問(wèn)題包括:政策框架各部分目標(biāo)的配合程度、各部門(mén)對(duì)其作業(yè)流程的監(jiān)測(cè)、投入資源的利用效率以及相關(guān)執(zhí)行者能否增加社會(huì)價(jià)值。①李允杰、丘昌泰:《政策執(zhí)行與評(píng)估》，北京大學(xué)出版社2008年版。政策的執(zhí)行評(píng)估不僅要分析政策的價(jià)值取向、執(zhí)行效率，還要考察在社會(huì)環(huán)境背景下政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。由于政策執(zhí)行是其從文本形式通往社會(huì)存在唯一的方法，因此政策執(zhí)行事實(shí)上即為各政策執(zhí)行主體針對(duì)利益和權(quán)力博弈的過(guò)程:權(quán)力主體為追求其預(yù)期目標(biāo)而對(duì)權(quán)力客體產(chǎn)生影響，與此同時(shí)，權(quán)力客體為推動(dòng)政策執(zhí)行而對(duì)主體產(chǎn)生反作用力。②陳振明:《政策科學(xué)－公共政策分析導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版。

為了區(qū)別于一般的社會(huì)學(xué)研究方法，本文將政策執(zhí)行的建構(gòu)性評(píng)估作為事業(yè)單位人事制度改革執(zhí)行評(píng)估框架的一部分，而評(píng)估的目標(biāo)為政策實(shí)施對(duì)象的基本權(quán)利、機(jī)會(huì)平等、按勞取酬等制度規(guī)則，用來(lái)評(píng)估政策目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行環(huán)境中的達(dá)成與演化。政策的執(zhí)行效率也是除目標(biāo)的達(dá)成與演化之外，另一個(gè)實(shí)現(xiàn)政策公共利益的重要內(nèi)容。政策內(nèi)容本身的價(jià)值是基于特定水平的政策執(zhí)行效率，如果這種政策執(zhí)行效率被忽視，那么政策本身的執(zhí)行將難以繼續(xù)。任何政策執(zhí)行如果沒(méi)有了在人力、物力、財(cái)力方面必要的使用效率，即缺少了根本的時(shí)效性，那么該政策將失去其合法性。一般而言，我們所評(píng)估的效率更多關(guān)注執(zhí)行過(guò)程中的動(dòng)態(tài)效率，而不僅僅是政策完結(jié)后的某個(gè)特定效率。無(wú)論是成本－績(jī)效分析，還是成本－效益分析，都是在政策評(píng)估中學(xué)者們常用的效率分析方法。然而，要對(duì)政策執(zhí)行效率開(kāi)展動(dòng)態(tài)考察，僅有這些還是不夠的:政策的執(zhí)行評(píng)估時(shí)間具有階段性、評(píng)估指標(biāo)存在某種程度的變動(dòng)，且評(píng)估資料也具有遞增性等特征。③毛勁歌、劉偉:《公共政策執(zhí)行中的政府績(jī)效評(píng)估探析》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2008年第9期。本文采用馬克斯·韋伯的理想型理論方法，基于政策執(zhí)行的理想狀態(tài)和典型特征，從資源分配方式，以及行為主體的參與方式等方面判斷政策的執(zhí)行效率。事業(yè)單位人事制度改革執(zhí)行評(píng)估框架如下圖5所示。

圖5事業(yè)單位人事制度改革執(zhí)行的評(píng)估框架

本文選取主體資源、客體資源、利益權(quán)衡和政策目標(biāo)體系，作為政策建構(gòu)性評(píng)估中影響政策執(zhí)行建構(gòu)過(guò)程的變量。在事業(yè)單位職員隊(duì)伍當(dāng)中，不同職員隊(duì)伍間出現(xiàn)利益分化，表明事業(yè)單位人事制度的基本主、客體及其子群體都受到了各種利益直接或間接的影響，他們通過(guò)利益博弈權(quán)衡利益和價(jià)值，而這個(gè)過(guò)程也決定了政策的主、客體在人事制度政策改革執(zhí)行中的態(tài)度，并進(jìn)一步波及到他們對(duì)原本政策目標(biāo)與價(jià)值的建構(gòu)。除此之外，政策執(zhí)行客體擁有多少資源也會(huì)直接影響到政策目標(biāo)的建構(gòu)。這是因?yàn)?，?duì)于政策執(zhí)行來(lái)說(shuō)，不僅執(zhí)行主體要進(jìn)行資源投入，也會(huì)要求執(zhí)行客體同樣投入一定的資源。

政策執(zhí)行的效率評(píng)估包括兩個(gè)變量，分別為政策執(zhí)行過(guò)程中資源的分配粒度，以及政策執(zhí)行的群體參與度。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，群體參與型的政策執(zhí)行與民主的公共行政具有一致性，它涵蓋的基本原則有:決策過(guò)程的參與性和選擇性、決策的多數(shù)決定、公正而嚴(yán)格的程序以及不同意見(jiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性等。與此同時(shí)，資源的分配粒度也是影響政策執(zhí)行效率評(píng)估的核心變量，其用于衡量資源配置的粗放程度。而對(duì)于事業(yè)單位人事管理來(lái)說(shuō)，資源分配問(wèn)題從本質(zhì)上說(shuō)也就是人力資源分配問(wèn)題，此外政策改革的執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本，是資源另一種形式的分配和投入。一般情況下，越簡(jiǎn)單的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與越單一的目標(biāo)規(guī)模，會(huì)導(dǎo)致資源分配粒度越小，即越精細(xì)，反之則越粗糙。盡管細(xì)化的分配更有利于考核政策的問(wèn)責(zé)制，亦容易在資源運(yùn)用層面確立更加明確的政策目標(biāo)指向，但這樣將大大增加分配與監(jiān)督負(fù)擔(dān)。

(三)事業(yè)單位人事制度改革實(shí)施中目標(biāo)的建構(gòu)性評(píng)估

目標(biāo)是構(gòu)成事業(yè)單位從事制度改革的基本要素，政策自身意圖與現(xiàn)實(shí)狀況之間的連接依賴于政策目標(biāo)一個(gè)個(gè)的實(shí)現(xiàn)，政策的執(zhí)行者則通過(guò)一系列政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將政策理念形成客觀存在的制度框架。通常情況下，政策的高層決策者從宏觀角度闡述政策意圖，但政策意圖通常在執(zhí)行過(guò)程中，出于對(duì)政策的可操作性和執(zhí)行性的要求，政策文本自身只是為政策的執(zhí)行過(guò)程提供基本框架，而政策意圖都將被解釋為更為具體的目標(biāo)。政策執(zhí)行者通過(guò)其對(duì)政策文本的解讀，將其情境化和操作化，進(jìn)而重新定義政策目標(biāo)，而此時(shí)政策目標(biāo)一般情況下與政策文本中所描述的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)已大不相同。

在圖論的研究方法中，學(xué)者們通常會(huì)用結(jié)點(diǎn)和邊分別描述和標(biāo)示客觀事物及其之間的相互關(guān)聯(lián)，在本文的研究中，我們用它來(lái)描述不同政策目標(biāo)及其之間的相互關(guān)系。此處，我們定義:政策目標(biāo)圖G是一個(gè)三元組G=(V，E，φ)，其中，V是非空結(jié)點(diǎn)集合，代表政策目標(biāo);E是有向邊集合，代表不同政策目標(biāo)之間的相互關(guān)系;φ是從邊集合到結(jié)點(diǎn)序偶集合上的映射。

如前所述，結(jié)點(diǎn)表示人事制度改革目標(biāo)體系中的單個(gè)目標(biāo)，用vi∈V'表示，其中i∈(1，2，…，n)。此外還存在兩個(gè)特殊的結(jié)點(diǎn)，即vstart和vend，分別表示政策開(kāi)始執(zhí)行的起點(diǎn)，以及政策的最終目標(biāo)及價(jià)值導(dǎo)向，因此，V=(V'，vstart，，vend)，且在政策執(zhí)行過(guò)程中，V1中所有的結(jié)點(diǎn)都位于vstart和vend之間。ea－b代表著兩個(gè)結(jié)點(diǎn)間的某種邏輯關(guān)系，它表示聯(lián)結(jié)va和vb(va≠vb，同時(shí)va∈V，vb∈V)的一條邊，并且ea－b≠eb－a。當(dāng)va∈V'且vb∈V'時(shí)，ea－b表示在政策執(zhí)行時(shí)，va是vb的充分條件;當(dāng)va=vstart時(shí)，ea－b表示政策目標(biāo)vb以vstart為起點(diǎn);同樣的，當(dāng)vb=vend時(shí)，ea－b表示va是政策目標(biāo)及價(jià)值導(dǎo)向分解出來(lái)的一個(gè)子目標(biāo)。

如果由于外部環(huán)境變化，使得一項(xiàng)政策目標(biāo)不能包含在任何一條經(jīng)由vstart到vedn的路徑中，那么該政策目標(biāo)就失去了存在的價(jià)值。而如果由于外部環(huán)境的變化導(dǎo)致政策目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向發(fā)生了調(diào)整，進(jìn)而在原有政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上分解出新的目標(biāo)，則需要根據(jù)這種變化增加政策目標(biāo)體系的內(nèi)容，以客觀反映外部條件即政策環(huán)境與政策目標(biāo)及價(jià)值導(dǎo)向之間的聯(lián)接。

在政策的目標(biāo)體系中包含兩類(lèi)建構(gòu)，其中政策目標(biāo)一類(lèi)建構(gòu)相對(duì)宏觀，是對(duì)于具體政策目標(biāo)的增刪;政策目標(biāo)二類(lèi)建構(gòu)則基于更加微觀的視角，是相關(guān)利益主體的博弈對(duì)政策的特定目標(biāo)的內(nèi)涵造成影響。為了對(duì)上述兩類(lèi)建構(gòu)進(jìn)行描述并分析，本文對(duì)政策建構(gòu)度的定義為，政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體就政策目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的水平及政策目標(biāo)的可以實(shí)現(xiàn)度，用Cd表示，且滿足Cd∈［0，1］。建構(gòu)度由兩個(gè)分量構(gòu)成，分別為Ins和Rsr，其中Ins表示各相關(guān)主體就政策目標(biāo)內(nèi)涵所達(dá)成共識(shí)的水平，Rsr表示政策目標(biāo)的可以實(shí)現(xiàn)程度，表現(xiàn)為提供資源支持的程度。

假設(shè)對(duì)于一項(xiàng)政策目標(biāo)無(wú)任何主導(dǎo)者，且有充足的資源支撐實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，所有相關(guān)參與主體均是以平等的身份參與政策執(zhí)行，則其建構(gòu)度Cd=1。而當(dāng)某種政策具有政治意義，即存在主導(dǎo)者時(shí)，Cd=0。而事實(shí)上，我國(guó)事業(yè)單位人事制度同其他大多數(shù)公共政策一樣，政策目標(biāo)的建構(gòu)基于政府的主導(dǎo)，并通過(guò)有限放權(quán)，使其它相關(guān)政策執(zhí)行主體參與目標(biāo)博弈，因此從整體上講，政策的建構(gòu)度都滿足Cd∈［0，1］，為政策的建構(gòu)性目標(biāo)。

政策執(zhí)行的相關(guān)主體就政策目標(biāo)內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是建構(gòu)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的首要條件。因此，參與主體的利益博弈結(jié)果將作為影響建構(gòu)度的第一個(gè)變量，其中，主體i的利益博弈結(jié)果表示為Insti，若對(duì)參與目標(biāo)建構(gòu)的任意主體，Inst≥0，政策目標(biāo)具有帕累托改進(jìn)性質(zhì)，則稱之為關(guān)于政策目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的水平最高。相反，當(dāng)對(duì)i，j有insti＞0且instj＜0，即建構(gòu)主體間利益存在差異，則建構(gòu)主體就要經(jīng)歷復(fù)雜的權(quán)衡，從而對(duì)政策目標(biāo)達(dá)成共識(shí)。假設(shè)對(duì)于某個(gè)政策目標(biāo)，存在常數(shù)DINST，當(dāng)|insti－instj|≥DINST時(shí)，中斷達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，則意味著某兩個(gè)執(zhí)行主體在政策目標(biāo)上利益差距過(guò)大，致使激烈的紛爭(zhēng)不可避免或被調(diào)和。

(四)事業(yè)單位人事制度改革的執(zhí)行效率評(píng)估

隨著事業(yè)單位人事制度改革的日益深入，管理方式從傳統(tǒng)的人事管理逐漸過(guò)渡到現(xiàn)代的人力資源管理，現(xiàn)行的事業(yè)單位人事管理制度改革在編制管理、行政管理、人員分流、分配制度改革等方面進(jìn)行了大膽探索，而各事業(yè)單位對(duì)合理核定人員編制、科學(xué)配置人力資源的要求越來(lái)越高。事業(yè)單位人事制度改革在執(zhí)行過(guò)程中，除了人力資源的投入之外，相對(duì)于改革之前，還會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的機(jī)會(huì)成本，因此只有充分地提高資源利用效率才能有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)。事業(yè)單位人事制度改革的執(zhí)行效率可從時(shí)間效率和資源利用效率兩個(gè)角度來(lái)衡量。時(shí)間效率方面，即從政策目標(biāo)確立到取得實(shí)際產(chǎn)出效果的時(shí)間;資源利用效率則為績(jī)效產(chǎn)出與資源投入的比值。由于不同主體間利益不斷分化，他們?cè)诫y以在政策執(zhí)行中達(dá)成共識(shí)，從而降低了政策執(zhí)行的時(shí)間效率。對(duì)于資源利用效率來(lái)說(shuō)，由于政策執(zhí)行的產(chǎn)出在一定程度上無(wú)法量化，因此本文參照鄭中華(2009)①鄭中華:《基于制度視角的高等教育政策評(píng)估》，學(xué)位論文，中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)，2009年。關(guān)于理想型的方法提取影響資源利用效率的的關(guān)鍵因素，在對(duì)它們進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上對(duì)資源利用效率進(jìn)行推斷。

假設(shè)五元組DP={U，Rsr，R，fp，fm}表示政策P的一種資源分配，其中U={u1，u2，…，un}表示接受資源分配的全部主體，其中ui稱為一個(gè)資源接受單元，在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行中它可能對(duì)應(yīng)于政府主管部門(mén)、事業(yè)單位管理層、事業(yè)單位人員等各類(lèi)主體;Rsr表示投入的資源;R為U上的一個(gè)等價(jià)關(guān)系，表示資源的分配規(guī)則。等價(jià)關(guān)系R在U上形成了一個(gè)劃分，得到UR={U1，U2，…，Uk}，即U=U1∪U2∪…∪Uk，且U1∩U2∩…∩Uk=ō。對(duì)Ui≤U，i∈(1，2，…k)內(nèi)所有資源接受單元都按相同的方法進(jìn)行資源分配;fp為產(chǎn)出函數(shù)，表示分配規(guī)則R下政策的實(shí)際產(chǎn)出;fm為監(jiān)督成本函數(shù)，表示分配主體對(duì)資源接受主體的資源使用進(jìn)行監(jiān)督的成本支出。則資源的利用效率e可表示為:

e=α×fe

Rsr+fm

上式中α∈［0，1］為調(diào)整系數(shù)，反比于資源分配的粒度，fm是資源分配粒度的單調(diào)遞減函數(shù)。在事業(yè)單位人事制度改革執(zhí)行中，群體參與程度、政府主導(dǎo)程度和問(wèn)責(zé)機(jī)制共同決定了政策執(zhí)行中的資源利用效率。同時(shí)，對(duì)于某特定的政策執(zhí)行過(guò)程，政府和社會(huì)合理的角色定位又決定了資源利用效率，而完善的效率問(wèn)責(zé)機(jī)制則關(guān)系到持久的效率提升。

四、結(jié)語(yǔ)

政策評(píng)估是政策過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。事業(yè)單位人事制度改革是一項(xiàng)影響廣泛的政策，通過(guò)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，人們才能夠判斷政策改革是否收到了預(yù)期效果，從而決定這項(xiàng)政策是應(yīng)該繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)。通過(guò)政策評(píng)估，還可以總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使事業(yè)單位人事制度改革朝著更高效的目標(biāo)開(kāi)展。