美國公共用地征收取得替代機(jī)制評析

卞宏波

(遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽 110036)

美國公共土地征收①美國的土地征收實(shí)際上是強(qiáng)制購買，只有在正常協(xié)議購買無法取得土地時(shí)再動(dòng)用征收權(quán)。嚴(yán)格依照憲法運(yùn)行，在公共用地取得上發(fā)揮了重要功用。但近些年土地征收權(quán)有不斷膨脹的趨勢，土地征收局限凸顯。于是，學(xué)者們開始從土地征收的功能入手探討土地征收的替代機(jī)制，意圖尋求與土地征收功能相當(dāng)?shù)墓灿玫氐娜〉梅绞健?/p>

一、替代機(jī)制的效用目標(biāo)：土地征收的功能發(fā)揮

美國政府調(diào)用土地征收權(quán)，理由是“公共利益”，由此而產(chǎn)生的土地征收的功能亦是對公共用地取得面臨問題的應(yīng)對和克服。

(一)消除抵抗

(二)克服雙邊壟斷

在單一買方和單一賣方的情況下，容易產(chǎn)生雙邊壟斷問題，雙邊壟斷可能無法達(dá)成雙方滿意的價(jià)格，可能會(huì)造成交易成本高，致使協(xié)議購買無法實(shí)現(xiàn)。而土地征收恰恰能夠起到抑制雙邊壟斷，縮短交易周期。①Thomas W.Merrill＆ Henry E.Smith，2004.Property and property rules?.American Law ＆ Economics Association Annual Meetings，2004-law.bepress.com P1220-1222.

(三)減少交易成本

在多數(shù)學(xué)者看來，自愿交易成本顯著的情況下，土地征收當(dāng)然能發(fā)揮其作用。否則，若自愿交易成本少于動(dòng)用征收所用成本時(shí)，征收功能不發(fā)揮作用。也就是說，在與現(xiàn)有所有者自愿交易條件下的成本超過交易利益時(shí)，政府會(huì)調(diào)用征收干預(yù)獲得公共土地。②Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P10.

(四)抵制負(fù)外部性

如果集中的社會(huì)價(jià)值大于現(xiàn)有的所有者的估值，而私人集中者所給估值又小于該現(xiàn)有所有者的估值，那么，在與每一位所有者的談判成本高昂的情況下，負(fù)外部效應(yīng)或負(fù)外部性出現(xiàn)。當(dāng)這種外部性影響到周圍社區(qū)時(shí)，政府將使用土地征收，以消除負(fù)外部性的“弊端”。③Shavell，Steven.2010.Eminent Domain versus Government Purchase of Land Given Imperfect Information About Owners’Valuations，NBER WORKING PAPER SERIES，2010 P135-142.

從美國學(xué)者對于調(diào)用土地征收的功能分析研究可以看出，抵抗問題與政府對所有者所持有土地的估值有無完善的信息有關(guān)。如果有對土地所有者客觀價(jià)值估值完善的信息，就不會(huì)產(chǎn)生戰(zhàn)略抵抗和誠實(shí)所有者的抵抗；如果既有客觀價(jià)值估值的完善信息，又有所有者主觀價(jià)值的完善信息，就不會(huì)產(chǎn)生特質(zhì)所有者的抵抗。雙邊壟斷會(huì)產(chǎn)生交易成本上升，阻止市場交易，產(chǎn)生無效率，此時(shí)征收可以克服壟斷問題，因?yàn)檎魇湛梢詼p少長時(shí)間的討價(jià)還價(jià)，降低交易成本。交易成本是阻卻購買、政府調(diào)用征收的功能原因所在。抵抗、壟斷都會(huì)使交易成本增加，即使雙方同意，但其它交易成本也無法發(fā)生市場方式流轉(zhuǎn)，而動(dòng)用征收可以降低交易成本，但凱利和海勒并未指出其它交易成本是什么。外部性不必然引起土地征收功能，僅當(dāng)負(fù)外部性出現(xiàn)時(shí)，土地征收發(fā)揮其功能。但當(dāng)存在正外部性時(shí)，丹尼爾認(rèn)為征收可能不必要，而沙維爾認(rèn)為正外部性情況下，只有私人項(xiàng)目涉及公共利益時(shí)，可能征收是必要的。不論是消除抵抗問題、克服雙邊壟斷、減少其它交易成本、抵制外部性哪種功能的發(fā)揮，都是遵循征收功能僅在交易成本大于收益時(shí)發(fā)揮的規(guī)律，此時(shí)調(diào)用土地征收可以大幅降低或減少交易成本，使土地集中獲得效率。實(shí)際上美國調(diào)用土地征收的實(shí)質(zhì)就是在財(cái)產(chǎn)私有基礎(chǔ)上講求公共利益的獲得效率，而這種征收在市場萎縮、征收權(quán)膨脹之時(shí)必然顯現(xiàn)出其局限和無效率。

二、替代機(jī)制的根治重點(diǎn)：土地征收的局限性

政府的征收行為雖然具有較為優(yōu)越的功能作用，但隨著美國近年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，嚴(yán)重受到補(bǔ)償自身的限制。這種局限可大致歸結(jié)為以下三種：

(一)土地價(jià)格評估困難

土地評估面臨評估主觀價(jià)值缺失、政府評估信息不充分和評估費(fèi)用阻礙三種困難。美國以“公平市場價(jià)值”為征收補(bǔ)償原則，土地評估信息不僅應(yīng)包括客觀價(jià)值(財(cái)產(chǎn)的價(jià)值)，而且還應(yīng)包括主觀價(jià)值包括情感的維系以及特質(zhì)的依戀。但美國土地征收對價(jià)值評估只考慮所有者的客觀價(jià)值④Daniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P13-16.，而并不包括所有者的主觀價(jià)值⑤Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P8.。主觀價(jià)值是一般意義上“公平市場價(jià)值”所拓展的內(nèi)涵，也是土地征收補(bǔ)償內(nèi)容上的新范疇，雖然難以量化，但實(shí)該引起重大關(guān)注。沒有關(guān)于所有者的估值的完善信息，政府在決定是否要調(diào)用征收時(shí)就必然缺少關(guān)于所有者的估值完美的信息⑥Garnett，Nicole Stelle.2006.The Neglected Political Economy of Eminent Domain，MICH.L.REV.January 13，2006.P104.。由于政府的信息是不完全的，導(dǎo)致政府可能會(huì)面臨一些土地價(jià)值估值的困難：或低估了現(xiàn)有所有者的估值或高估了一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)期收益。因此，土地征收可能產(chǎn)生不良風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，政府可能會(huì)促使社會(huì)不利的轉(zhuǎn)讓。如果政府官員采取行動(dòng)推進(jìn)他們自己或其他私人利益而不是公眾的利益時(shí)，只會(huì)加劇這種風(fēng)險(xiǎn)。如果評估費(fèi)用高，就像高的談判成本成為調(diào)用征收的理由一樣，成了土地征收的使用限制。①Thomas W.Merrill＆ Henry E.Smith，2004.Property and property rules?.American Law ＆ Economics Association Annual Meetings，2004-law.bepress.com P1227-1229.

(二)潛在的二次尋租

當(dāng)集中的地塊的估值大于該地塊集中之前估值時(shí)，使用土地征收會(huì)產(chǎn)生一個(gè)盈余，征收者會(huì)接收100%的盈余，其結(jié)果是，利用土地征收可能會(huì)產(chǎn)生一種“二次尋租”②Thomas W.Merrill＆ Henry E.Smith，2004.Property and property rules?.American Law ＆ Economics Association Annual Meetings，2004-law.bepress.com P1276-1277.。因此，丹尼爾.凱利進(jìn)一步說明，許多團(tuán)體將有興趣試圖說服政府調(diào)用土地征收權(quán)，特別是如果征收利益集中在相對少數(shù)私人團(tuán)體，而土地征收成本被分散在相對大量的土地所有者或納稅人中間時(shí)，這類尋租成本可能會(huì)超過任何轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的盈余。③Daniel B.Kelly，2006.The“Public Use”Requirement in Eminent Domain Law：A Rationale Based on Secret Purchases and Private Influence，CORNELL L.REV.March 9，2006.P24.

臨床及研究中應(yīng)用最多 可獨(dú)立預(yù)測跌倒、失能、住院率和死亡，但需要排除卒中、帕金森病等無法配合的老年患者。Makary等［8］對594名65歲以上擇期手術(shù)患者進(jìn)行評估，衰弱造成術(shù)后并發(fā)癥發(fā)生增加1.5倍（95%CI：1.12～5.77），住院時(shí)間延長 65% ～89%（95%CI：1.28～2.23），入住護(hù)理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)增加近20倍（95%CI：5.54～75.68）。

(三)增加的行政成本

通過雙方同意交換購買土地涉及若干交易成本，通過土地征收權(quán)征收土地須承擔(dān)一定的行政成本，而這些成本也應(yīng)加以考慮。征收必需各種行政費(fèi)用，土地征收在征收過程各個(gè)階段的都有行政成本。這些費(fèi)用成本包括授權(quán)使用土地征收權(quán)費(fèi)用、調(diào)用和行使征收權(quán)消耗以及鑒定成本、評估的財(cái)產(chǎn)費(fèi)用等④Thomas W.Merrill＆ Henry E.Smith，2004.Property and property rules?.American Law ＆ Economics Association Annual Meetings，2004-law.bepress.com P1286-1293.。土地征收是否適當(dāng)，這些管理成本是重要考慮因素，但往往這些成本比較高昂⑤Shavell，Steven.2010.Eminent Domain versus Government Purchase of Land Given Imperfect Information About Owners’Valuations，NBER WORKING PAPER SERIES，2010P151.。

三、替代機(jī)制的路徑選擇：土地征收的創(chuàng)新

相對于市場交易，土地征收其實(shí)是政府替代市場直接配置土地資源。面對不完美的市場和同樣不完美的政府，是依靠市場配置資源還是依靠政府來配置資源?美國司法實(shí)務(wù)界及學(xué)界著重對這種征收制度的改革進(jìn)行研究，更有很多學(xué)者在考慮土地征收的功能和局限的前提下，創(chuàng)建替代機(jī)制方案，既為公眾項(xiàng)目也為涉及公共利益的私人項(xiàng)目。

(一)秘密購買機(jī)制

一些學(xué)者根據(jù)土地征收的消除抵抗功能和征收的行政成本局限，提出秘密購買機(jī)制，此種機(jī)制是防止戰(zhàn)略抵抗發(fā)生，而由代理人秘密購買的方式集中土地。

1.秘密購買機(jī)制。秘密購買的最大優(yōu)點(diǎn)在于可以避免錯(cuò)誤流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，克服所有者夸大他們集中預(yù)期效益，消除戰(zhàn)略抵抗。美林和史密斯和丹尼爾.凱利都認(rèn)為開發(fā)商和其他私人團(tuán)體有時(shí)依賴于購買代理征集土地，但并不是任何時(shí)候都適用的。丹尼爾.凱利通過研究發(fā)現(xiàn)秘密購買優(yōu)于土地征收，可以消除土地征收不能消除錯(cuò)誤流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。但是美林和史密斯以及丹尼爾都沒有道明除此優(yōu)點(diǎn)以外，秘密購買是否具有土地征收的其他優(yōu)勢功能。⑥D(zhuǎn)aniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P23-26.當(dāng)然，購買代理也不是完美無缺，不足之處在于，購買代理會(huì)產(chǎn)生一定的成本，若集中的速度不快，風(fēng)險(xiǎn)更會(huì)加大。海勒和希爾斯提出，私人團(tuán)體依靠秘密購買取得土地會(huì)帶來一定雇用購買代理和監(jiān)控其運(yùn)行的成本，集中必須迅速取得土地，否則，成本增加。⑦Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P25因?yàn)槊孛苜徺I策略也基于隱含地假設(shè)，賣方估值不因基于買方身份的不同而有所不同。海勒和希爾斯雖然指出購買代理會(huì)帶來成本增加，但并沒有對購買代理是否具有二次尋租有所論及。

2.秘密購買的適用條件。秘密購買適用于戰(zhàn)略抵抗，但對于誠實(shí)的抵抗、特質(zhì)所有者的抵抗、雙邊壟斷未必適用。丹尼爾.凱利在其研究中不太清楚秘密購買是否涉及對克服誠實(shí)所有者抵抗或特殊的所有者抵抗的問題是有用的。⑧Daniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P26-28.因?yàn)槊孛苜徺I是面對眾多土地?fù)碛姓?，為?jié)約談判成本而適用的，對于特質(zhì)所有者和單一所有者未必能發(fā)揮其功效。

私人團(tuán)體可以應(yīng)用秘密購買獲得公共用地，而政府一般不能為自己的項(xiàng)目依靠購買代理。因?yàn)樗饺藞F(tuán)體通常可以選擇不公開其項(xiàng)目的性質(zhì)，而大多數(shù)政府項(xiàng)目是從屬于民主的思考和公眾審查提前被人們所知。因此，沙維爾堅(jiān)定主張，私人團(tuán)體可能并不需要政府的土地征收克服戰(zhàn)略抵抗，但政府為自己的項(xiàng)目通常需要征收權(quán)。①Shavell，Steven.2010.Eminent Domain versus Government Purchase of Land Given Imperfect Information About Owners’Valuations，NBER WORKING PAPER SERIES，2010 P152.而美林和史密斯從反面論證，如果政府適用購買代理，保持項(xiàng)目的保密性，將會(huì)在政府官員與現(xiàn)有所有者之間產(chǎn)生一個(gè)重大腐敗的危險(xiǎn)。②Thomas W.Merrill＆ Henry E.Smith，2004.Property and property rules?.American Law ＆ Economics Association Annual Meetings，2004-law.bepress.com P1301.

秘密購買在實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)是購買代理非匿名進(jìn)行。在美林和史密斯所論政府不能適用購買代理，因?yàn)橛写嬖趯ぷ馕ｋU(xiǎn)，丹尼爾.凱利提出，通過征集土地帶來外部性的項(xiàng)目的秘密購買是否是一種有效的替代是模糊的。雖然政府可以資助的任何項(xiàng)目，包括通過秘密購買集中的土地，但是當(dāng)保持購買代理匿名時(shí)，事前的補(bǔ)貼可能是不可行的。③Daniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P28.

(二)土地集中區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度

土地集中區(qū)制度(“LAD”)是由海勒和希爾斯提出的一種新的產(chǎn)權(quán)制度，他們認(rèn)為LAD優(yōu)于土地征收。LAD是土地所有者通過多數(shù)票有權(quán)批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)出售他(們)社區(qū)的土地給一個(gè)尋求整合成一片土地的開發(fā)商或市政。在土地集中區(qū)范圍內(nèi)根據(jù)每一個(gè)所有者分享的土地，按比例分配投票權(quán)。有多數(shù)人的同意，土地集中者就可以獲得整個(gè)地區(qū)的所有權(quán)，土地所有者可按照所占比例獲得他們的期望值。如果沒有多數(shù)同意，所有者保留他們的土地。無論是土地集中者，還是土地集中區(qū)都不允許使用土地征收權(quán)。④Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P31.

1.土地集中區(qū)產(chǎn)權(quán)制度。土地集中區(qū)制的有利之處在于：克服抵抗問題；減少不良轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)；讓所有者分享在集中的盈余。⑤Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P32.不足在于：一是，土地集中區(qū)可能批準(zhǔn)社會(huì)不利的集中或者否定社會(huì)有利的集中。丹尼爾·凱利認(rèn)為，土地集中區(qū)一個(gè)顯著的問題是集中者只關(guān)注所有者的中位數(shù)估值，中位數(shù)估值低于或高于平均估值，就有過度集中和集中不足的風(fēng)險(xiǎn)。⑥D(zhuǎn)aniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P28-30.二是，土地集中區(qū)也會(huì)產(chǎn)生行政成本。海勒和希爾斯指出，像土地征收一樣，土地集中區(qū)也帶來一定的行政費(fèi)用。建立了一個(gè)土地集中區(qū)、集中定義土地集中區(qū)邊界、選擇管理委員會(huì)、舉辦聽證會(huì)需要一定的成本。⑦Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P31.三是，在政府的信息不完善、所有者的估值異質(zhì)性的情況下，可能會(huì)產(chǎn)生所有者抵抗。如果政府的信息是不完善的，如果所有者的估值異質(zhì)性，抵抗是可能的。然而依靠多數(shù)表決，在非均質(zhì)條件下，土地集中區(qū)尤其是容易受到過度集中和集中不足的影響。⑧Daniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P29.四是，在獨(dú)特的地塊或一個(gè)雙邊壟斷問題可能會(huì)出現(xiàn)的情況下，土地集中區(qū)不一定能有效克服議價(jià)問題。從一定程度上說，土地集中區(qū)可能加劇雙邊壟斷問題。因?yàn)橥恋丶袇^(qū)要求集中者和現(xiàn)有所有者進(jìn)行一個(gè)討論項(xiàng)目集中值的談判，這可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)雙邊壟斷的問題，即使是在最初沒有涉及單一買方和單一賣方情況下。⑨Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P34.

2.土地集中區(qū)產(chǎn)權(quán)制度適用條件。土地集中區(qū)適用條件：一是，土地集中區(qū)的成本要小于土地征收成本。丹尼爾·凱利提出，使用土地征收也有成本，土地集中區(qū)是否優(yōu)于土地征收，理論上依賴于異質(zhì)性成本和土地集中區(qū)行政成本是否小于征收的估值問題、二次尋租、行政成本。[10]Daniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P30.二是，土地集中區(qū)僅適用于涉及分散的財(cái)產(chǎn)，而不是唯一的財(cái)產(chǎn)的情況下。因?yàn)槿绻俏ㄒ回?cái)產(chǎn)的情況下，容易產(chǎn)生特質(zhì)性抵抗，產(chǎn)生雙邊壟斷。政府大概可以提供涉及正外部性項(xiàng)目的補(bǔ)貼，在適當(dāng)?shù)纳婕柏?fù)外部性情況下，海勒和希爾斯建議土地征收，而不是土地集中區(qū)。①Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P33.

(三)拍賣機(jī)制

在涉及到征集大片土地時(shí)，面對土地征收的局限，有學(xué)者提出用不同類型的拍賣機(jī)制來克服抵抗的問題，以達(dá)到集中土地的目的，實(shí)現(xiàn)土地征收功能同樣的成效。通常情況下，這些機(jī)制的目的是促使現(xiàn)有所有者透露自己的真實(shí)估值，從而促進(jìn)社會(huì)理想的集中。

1.“SP”拍賣機(jī)制。海勒和希爾斯創(chuàng)建“SP”拍賣機(jī)制，SP拍賣機(jī)制是將有關(guān)財(cái)產(chǎn)作為一個(gè)整體的單一拍賣，各財(cái)產(chǎn)所有者在一個(gè)劃定的區(qū)域內(nèi)被要求提出他或她自己的財(cái)產(chǎn)所需的最低價(jià)格。SP拍賣促使每一個(gè)潛在的被替換的所有者，陳述他們拍賣儲(chǔ)備的首選值，相當(dāng)于他們給自己的財(cái)產(chǎn)預(yù)定價(jià)格，除以拍賣所得的份額。拍賣也需要一個(gè)秘密的儲(chǔ)備，以便“如果中標(biāo)，集中的土地將出售，至少足以支付所有者個(gè)人財(cái)產(chǎn)上的預(yù)設(shè)價(jià)格?！雹贖eller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P38.丹尼爾.凱利將SP拍賣與土地征收權(quán)進(jìn)行比較，得出SP拍賣有重大優(yōu)勢和主要缺點(diǎn)。從正面看，SP拍賣提供了一個(gè)測試，以確定政府是否使用土地征收權(quán)實(shí)際上是“產(chǎn)生的利益大于成本，包括本地外部性”。③Daniel B.Kelly，2011.Acquiring Land Through Eminent Domain：Justifications，Limitations，and Alternatives.Research Handbook on the Economic Analysis of Property Law(Kenneth Ayotte ＆ Henry E.Smith，eds.，Edward Elgar 2011)P30-32.從負(fù)面上看，正像海勒和希爾斯所承認(rèn)的，“SP機(jī)制有時(shí)可能會(huì)拒絕土地用途一個(gè)有效的改變”，因此，雖然SP拍賣可能會(huì)阻止過度集中問題，但是有一定的集中不足風(fēng)險(xiǎn)。④Heller，Michael A.，and Rick Hills.2008.Land Assembly Districts，HARV.L.REV.P38.

2.“VCG”拍賣機(jī)制。丹尼爾.凱利指出，由于多數(shù)表決問題，如果偏好是異質(zhì)的，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出用“中樞機(jī)制”解決各種情況下的集體行動(dòng)問題，如抵抗問題。一個(gè)中樞機(jī)制，本質(zhì)上是一個(gè)維克瑞·克拉克·格羅夫斯(VCG)拍賣，是一個(gè)暗標(biāo)拍賣，通過控制各強(qiáng)加給其他投標(biāo)人的損害，以社會(huì)最優(yōu)的方式分配的權(quán)利。⑤Daniel B.Kelly，2009b.Pretextual Takings：Of Private Developers，Local Governments，and Impermissible Favoritism，SUP.CT.ECON.REV.17，No.1，F(xiàn)ebruary 2009.P37.通過制定一個(gè)正式的模型，以探討幾個(gè)拍賣解決抵抗問題的可能性。最終，凱利主張VCG拍賣，并輔以由庇古(Pigouvian)退稅平衡預(yù)算和制止官商勾結(jié)。沙維爾并不完全贊同丹尼爾.凱利的結(jié)論，提出拍賣機(jī)制是對談判問題創(chuàng)新的解決方案，可以克服因?yàn)楣乐道щy、二次尋租和管理成本土地征收問題的不完美，但是不像秘密購買的策略，這些拍賣機(jī)制以及土地集中區(qū)，尚未實(shí)現(xiàn)在涉及土地征收的任何現(xiàn)實(shí)世界。⑥Shavell，Steven.2010.Eminent Domain versus Government Purchase of Land Given Imperfect Information About Owners’Valuations，NBER WORKING PAPER SERIES，2010 P154-155.因此，拍賣機(jī)制理論上是可行的，但在實(shí)際應(yīng)用中卻沒有先見的經(jīng)驗(yàn)，而且也因?yàn)槿魏闻馁u實(shí)施前的實(shí)際效果難以評估，所以無法評價(jià)其是否具有優(yōu)勢性。

四、研究的啟示

公共利益是土地征收的唯一合法正當(dāng)理由，這是中美共同的土地征收條件。但對于我國而言，由于兩國在土地所有權(quán)上差異較大，美國是基于私人財(cái)產(chǎn)的買賣，而我國是基于所有權(quán)之外的補(bǔ)償，所以，美國的相關(guān)研究能否在我國適用還要以客觀的態(tài)度，結(jié)合我國國情，學(xué)習(xí)借鑒對于我國有用、有利、有效的經(jīng)驗(yàn)。

(一)土地征收功能的定位

我國對于土地征收功能的論述尚且沒有，僅能從土地征收的定義中加以判斷。⑦參見郭潔：《土地征用若干民事法律問題研究》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2001年第2期。從定義可推斷土地征收具有強(qiáng)制保證公共用地順利實(shí)現(xiàn)的功能，而美國的土地征收是市場失靈而政府有效的情況下為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供的理由，土地征收是政府在市場失靈時(shí)用責(zé)任規(guī)則來保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)，直接干預(yù)土地資源的配置，具有消除抵抗、克服雙邊壟斷、減少其他交易成本和抵制外部性等功能。那么這些功能在我國現(xiàn)有的狀態(tài)下是否存在呢?對此，筆者認(rèn)為，在美國土地征收是強(qiáng)制性購買，觸及的是私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的排他性，必然激起所有者的強(qiáng)烈反對，抵抗產(chǎn)生，所以消除抵抗是美國土地征收的首要功能。我國是土地集體所有，集體產(chǎn)權(quán)下土地使用者對于產(chǎn)權(quán)的維護(hù)意識及積極性不及獨(dú)立所有者強(qiáng)，但我國土地使用者依然會(huì)就補(bǔ)償問題產(chǎn)生分歧和抵抗的可能。⑧亓宗寶：《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索及執(zhí)行問題研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。特別是在十八大、十八屆三中全會(huì)確定保障民生的觀念指引下即將確定的公平補(bǔ)償原則，勢必會(huì)激起農(nóng)民的維權(quán)意識，屆時(shí)抵抗、雙邊壟斷問題的出現(xiàn)是必然的。單一買方和單一賣方的雙邊壟斷會(huì)產(chǎn)生交易成本上升，存在負(fù)外部性，阻止市場交易，產(chǎn)生無效率，此時(shí)征收可以克服壟斷問題。因?yàn)檎魇諒?qiáng)制力可以減少長時(shí)間的討價(jià)還價(jià)，降低交易成本。所以，筆者認(rèn)為，對于美國學(xué)者提出的土地征收的功能，在我國的土地征收功能中也應(yīng)有內(nèi)涵。

(二)土地征收局限的預(yù)警啟示

在美國，土地征收政府遵循法律要求，以公平的市場價(jià)值補(bǔ)償金為依據(jù)進(jìn)行公正補(bǔ)償，土地征收補(bǔ)償從估價(jià)到補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)有著成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，即使這樣，土地征收過程中仍不可避免地存在土地價(jià)格評估困難、潛在的二次尋租、增加的行政成本等諸多局限。我國土地征收雖然只是近幾年的事，但從中也可以看出類似于美國土地征收的局限。我國目前正在加緊征求征收補(bǔ)償制度的意見，基于民生考慮，政府也意圖給予被征收者以“公平市場價(jià)值”補(bǔ)償，①王洪平，房紹坤：《論公益征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第11期。在這一改革路徑下，土地征收的局限會(huì)沿著美國的路徑顯現(xiàn)。所以，美國對于征收局限的研究，對預(yù)防我國土地征收下一步即將面臨的問題和土地征收即將產(chǎn)生的深層次局限更有預(yù)警借鑒意義。

(三)替代機(jī)制的適應(yīng)性分析

為了有效配置土地資源，市場“看不見的手”和政府“看得見的手”需要配合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，但雙方都不能僭越對方的有效領(lǐng)域。對于市場失靈的領(lǐng)域，政府這只“看得見的手”必須發(fā)揮作用，通過政府土地征收權(quán)力來提高土地資源的配置效率。對于政府失靈，就應(yīng)該減少政府干預(yù)，多發(fā)揮市場本身的調(diào)節(jié)方式。然而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，這個(gè)市場和政府的效率邊界難以確定。是加強(qiáng)土地征收的干預(yù)，還是增加市場化方式調(diào)節(jié)是一個(gè)無法確定的問題。

通過以上研究筆者認(rèn)為，秘密購買可以避免錯(cuò)誤流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，克服集中者夸大集中預(yù)期效益的動(dòng)機(jī)，對消除戰(zhàn)略抵抗積極有效。但購買代理會(huì)帶來一定成本，若集中的速度不快，會(huì)阻止交易，帶來流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。秘密購買適用于戰(zhàn)略抵抗，但對于誠實(shí)的抵抗、特質(zhì)所有者的抵抗、雙邊壟斷未必適用。私人團(tuán)體可以應(yīng)用秘密購買，而政府一般不能為自己的項(xiàng)目依靠購買代理。因?yàn)樗饺藞F(tuán)體通?？梢赃x擇不公開其項(xiàng)目的性質(zhì)，但對于我國政府的項(xiàng)目是從屬于民主的思考和公眾審查，因此應(yīng)當(dāng)提前被人們所知，否則就有尋租之嫌。秘密購買在實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)是購買代理非匿名條件下進(jìn)行，若匿名狀態(tài)是不適用的。土地集中區(qū)具有克服所有者抵抗問題、減少不良轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢，但土地集中區(qū)可能批準(zhǔn)社會(huì)不利的土地集中或者否定社會(huì)有利的土地集中，也會(huì)產(chǎn)生行政成本。在政府的信息不完善、所有者的估值異質(zhì)性的情況下，可能產(chǎn)生抵抗問題。在我國，土地集中區(qū)不一定能有效克服議價(jià)問題，在獨(dú)特的地塊或其他情況下，一個(gè)雙邊壟斷問題可能會(huì)出現(xiàn)。在使用替代上，僅當(dāng)土地集中區(qū)的成本小于土地征收成本僅或涉及分散的財(cái)產(chǎn)而不是唯一的財(cái)產(chǎn)的情況下適用。如果集中成本較高或有特質(zhì)所有者抵抗產(chǎn)生，其優(yōu)越性未必顯現(xiàn)。拍賣機(jī)制雖然可以克服抵抗和過度集中，但有集中不足的危險(xiǎn)，況且對于我國土地集體所有制來說，拍賣失去其真實(shí)含義。所以對于我國集體所有制情況，拍賣亦應(yīng)進(jìn)行革新，拍賣的不是所有權(quán)而是使用權(quán)，通過對使用權(quán)拍賣來獲得有效的集中。

總之，美國學(xué)者提出的三種替代機(jī)制，在克服抵抗、減少不良轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)方面具有優(yōu)勢作用，因?yàn)檫@三種機(jī)制主要是針對抵抗問題而提出的應(yīng)對方案。但對于雙邊壟斷問題并沒有很好地克服，有的甚至還會(huì)加劇壟斷，如秘密購買和土地集中區(qū)制度。秘密購買和土地集中都會(huì)產(chǎn)生行政成本，但僅當(dāng)成本小于土地征收時(shí)，它們還是比較好的替代方式。拍賣機(jī)制不會(huì)產(chǎn)生抵抗、雙邊壟斷以及其他行政成本增加問題，但其在實(shí)際應(yīng)用中效果如何并沒有先見經(jīng)驗(yàn)。其實(shí)，無論政府干預(yù)的征收，還是市場化調(diào)節(jié)，目的都是為了使土地資源得到良好配置。土地征收功能的研究也好，替代機(jī)制的探詢也罷，都是想在政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)方式上找到合理的途徑。但土地征收和替代機(jī)制也有各自的積極功能和自身弊端，不能有所偏執(zhí)，所以筆者認(rèn)為，秘密購買、拍賣機(jī)制、土地議會(huì)區(qū)等市場化調(diào)節(jié)方式可以和土地征收各自去除或克服本身的缺點(diǎn)，發(fā)揮彼此的優(yōu)勢，互相配合，達(dá)到土地市場資源優(yōu)化配置。