住房公積金制度：問題、出路與思考

陳友華

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210046)

作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度，住房公積金(以下簡稱公積金)設(shè)計(jì)的初衷是：“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼”，從而讓部分中低收入家庭買得起房。自1991年公積金制度在上海誕生以來，已經(jīng)走過了20多個(gè)年頭。雖然公積金制度也幫助部分民眾解決了住房問題，但制度本身所固有的缺陷在實(shí)際運(yùn)行中逐漸暴露出來，并逐漸悖離制度設(shè)計(jì)的初衷，從而遭致越來越多人的詬病。本文在揭示公積金制度存在問題的基礎(chǔ)上，對其成因進(jìn)行了分析，并對與此相關(guān)的問題進(jìn)行了初步的思考。

一、公積金的制度缺陷

(一)質(zhì)疑合法性

全國人大1985年授權(quán)國務(wù)院可在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面制定暫行條例。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》正是在此授權(quán)下頒發(fā)的。但令人遺憾的是，《住房公積金管理?xiàng)l例》僅對繳存比例下限做出了具體規(guī)定，而對繳存比例上限卻沒有做出明確的限定，而是授權(quán)地方制定。這種層層授權(quán)實(shí)際上是缺少法理依據(jù)的。現(xiàn)行的公積金繳存比例、繳存基數(shù)及其限定依據(jù)2005年建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》規(guī)定執(zhí)行。然而，《中華人民共和國立法法》第八條第八款與第九條規(guī)定，建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行是無權(quán)對涉及公民收入或者財(cái)產(chǎn)處置進(jìn)行限制的。由此可見，政府強(qiáng)制單位與職工繳存公積金具有“公有權(quán)對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)”之嫌[注]①龔勝華：《對經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期住房公積金幾個(gè)問題的淺論》，《中國房地產(chǎn)金融》2013年第3期；張克芳、李琦：《住房公積金制度改革思路之爭》，《天津經(jīng)濟(jì)》2013年第7期。。

(二)定位模糊

公積金制度運(yùn)行的目的是為了住房保障還是住房金融？從理論上說，“住房保障應(yīng)該是政府對社會(huì)成員中無力參與市場競爭者以及競爭中的失敗者進(jìn)行的居所救助”[注]②劉琳：《對“二次房改”的認(rèn)識和討論》，《中國投資》2009年第10期。，而住房金融是指為住房的生產(chǎn)和消費(fèi)獲得融資。雖然公積金具備一些住房保障屬性，學(xué)界和業(yè)界也普遍認(rèn)為強(qiáng)制性、互助性、保障性是其得以存在和發(fā)展的核心價(jià)值和根本屬性。然而，筆者認(rèn)為公積金的保障功能并不明顯。但是，《住房公積金管理?xiàng)l例》只規(guī)定單位與職工繳存公積金的義務(wù)與最低比例，未考慮職工繳存公積金與獲得住房保障之間的關(guān)聯(lián)性。因?yàn)閺摹坝袟l件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例”的規(guī)定看，繳存比例的確定只和職工的繳存能力有關(guān)，與職工支付住房保障的價(jià)格或成本無關(guān)。中低收入階層的居住保障需求明顯遭到排斥，這實(shí)際上已宣告公積金與住房保障脫鉤[注]顧書桂：《中國住房公積金制度的問題及改革方向》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。設(shè)置公積金的初衷也許是住房保障，但實(shí)際運(yùn)營中逐漸演變成為住房金融。

公積金的設(shè)立是要保基本還是提高水平？《住房公積金管理?xiàng)l例》第一條明確指出：“提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”。由此可見，公積金設(shè)置的初衷似乎是為提高城鎮(zhèn)居民的居住水平。但公積金究竟是為?；具€是提高水平而設(shè)置的？顯然，公積金不應(yīng)是為提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，而是為滿足城鎮(zhèn)居民基本居住需求而設(shè)置的。提高城鎮(zhèn)居民居住水平是中國現(xiàn)代化過程中孜孜以求的目標(biāo)，但它的起點(diǎn)是先滿足中低收入者的保障居住需求。撇開最需要保障的人群、最基本的居住需求，奢談中高收入人群的改善居住需求，而且還要政府強(qiáng)力干預(yù)，這在理論上無論如何是說不通的[注]顧書桂：《中國住房公積金制度的問題及改革方向》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。

(三)公平性缺失

首先，公積金制度在規(guī)定上顯得剛性不足。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定：“職工住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以職工住房公積金繳存比例。單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例?！?005年建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確規(guī)定：“單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%”，鑒于中國各社會(huì)階層收入差距巨大的狀況，在公積金繳存基數(shù)上又進(jìn)行了必要的限定：“繳存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過職工工作地所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計(jì)部門公布的上一年度職工月平均工資的兩倍或三倍”。但是，在涉及公民基本收入處置問題上，怎可用“原則上”這樣一些缺少剛性的語言表述？更有甚者，“對繳存住房公積金確有困難的單位，可以降低繳存比例或者緩繳；待單位經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)后，再提高繳存比例或者補(bǔ)繳緩繳。”這簡直是視繳存公積金為兒戲，也使得其強(qiáng)制性大打折扣[注]顧書桂：《中國住房公積金制度的問題及改革方向》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。

其次，公積金繳費(fèi)差異懸殊。這不僅表現(xiàn)在繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)額度上的差異懸殊，而且表現(xiàn)在地區(qū)之間與行業(yè)之間的繳費(fèi)差異懸殊，畸高與畸低兩個(gè)極端較為普遍[注]李文靜：《住房公積金之分配正義——兼談〈住房公積金管理?xiàng)l例〉修訂中關(guān)于“職工”范圍的爭議點(diǎn)》，《法學(xué)雜志》2013年第6期。。例如，國家審計(jì)署2006年上半年以來對全國公積金專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示：在分析1986萬人的公積金繳存情況后發(fā)現(xiàn)，其中10%繳存額高的職工月均繳存1572元，10%繳存額低的職工月均繳存54元，兩者相差28倍[注]張維波：《完全積累的個(gè)人賬戶制與住房公積金的不公現(xiàn)象》，《中國房地產(chǎn)》2008年第2期。。不同行業(yè)、不同企業(yè)間“肥瘦不均”，繳存比例差距最高達(dá)100倍，導(dǎo)致收入越高者受益越大，收入越低者受益越小，本為中低收入階層“雪中送炭”的公積金，結(jié)果成了給高收入人群的“錦上添花”[注]吳鐸思：《住房公積金怎樣才公平》，《山東人力資源和社會(huì)保障》2013年第1期。。

公積金繳存額度之間差異懸殊，社會(huì)收入分配差距因此而進(jìn)一步擴(kuò)大，公平性無從談起。公平性的缺失不但會(huì)降低社會(huì)成員參加公積金的積極性，進(jìn)而增加偷、逃、騙公積金等負(fù)面事件發(fā)生的可能性，同時(shí)也制約了整個(gè)公積金制度實(shí)施的效果[注]張達(dá)梅：《住房公積金制度的公平缺失與調(diào)整》，《江淮論壇》2006年第1期。。繳存基數(shù)不統(tǒng)一，繳存標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，公積金繳存怎一個(gè)“亂”字了得。公積金繳存規(guī)定的靈活處置，給政府、企業(yè)以各取所需的自由選擇權(quán)，并導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的惡果。公積金繳存標(biāo)準(zhǔn)形式上的“有”某種意義上已等同于“無”，公積金征繳政策的碎片化傾向在所難免，公積金因人而異，差別巨大。

再次，機(jī)會(huì)不均。公積金采用強(qiáng)行繳存的方式，但使用卻有條件。公積金貸款時(shí)主要考量其償還能力與信用情況。真正需要解決和改善住房條件的中低收入家庭既享受不到福利住房的待遇，也較少提出公積金貸款申請。而高收入人群可以使用公積金貸款購房甚至用于投資收益。中國職工收入水平和住房需求狀況差距較大，公積金存款人和貸款人往往不能很好地匹配。世界銀行的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2005年公積金個(gè)人貸款的44.9%發(fā)放給了排在繳存額前20%的高收入人員，排在繳存額后20%的低收入人員僅得到3.7%的貸款。這意味著，大多數(shù)中低收入者用自己的低息住房儲(chǔ)蓄，補(bǔ)貼高收入者獲得低息購房、甚至購房投資貸款，這種福利累退的制度持續(xù)性受到挑戰(zhàn)[注]彭霞：《中國住房公積金制度公平性研究》，《經(jīng)營管理者》2009年第2期；盛翔：《公積金拒絕二套房符合公平原則》，《觀察與思考》2007年第18期。。

第四，劫貧濟(jì)富。大部分公積金存款者可能在相當(dāng)長的時(shí)期中，甚至一輩子都不會(huì)向公積金提出貸款要求，還有部分職工可能受公積金貸款條件限制而永遠(yuǎn)無法獲得公積金貸款，被迫以遠(yuǎn)低于市場利率的水平進(jìn)行儲(chǔ)蓄，這些儲(chǔ)戶“低存”損失的資金收益[注]考慮到如果將強(qiáng)制性的公積金改用于投資，其平均收益一般會(huì)顯著高于銀行同期存款利率。因此，公積金儲(chǔ)戶的損失下限是銀行固定期利率與活期利率之差。，就會(huì)通過“低貸”轉(zhuǎn)變?yōu)槟切┦褂昧顺^自己存款額十倍、甚至是數(shù)十倍的貸款者的額外收益?！皬?qiáng)制性儲(chǔ)蓄、低存低貸、存貸不匹配”的公積金信貸政策，就有了劫貧濟(jì)富的功效，在一定程度上加劇了收入分配不公和擴(kuò)大了收入差距[注]汪利娜：《住房公積金信貸政策與收入分配》，《中國房地產(chǎn)金融》2003年第2期；李文靜：《住房公積金之分配正義——兼談〈住房公積金管理?xiàng)l例〉修訂中關(guān)于“職工”范圍的爭議點(diǎn)》，《法學(xué)雜志》2013年第6期。。

(四)財(cái)富轉(zhuǎn)移

低收入群體不僅用自己的低息公積金“儲(chǔ)蓄”補(bǔ)貼了高收入群體的住房福利，完成了公積金繳存者之間的財(cái)富轉(zhuǎn)移，而且還有大量的公積金積存在公積金管理中心在銀行的賬戶，甚至多被政府挪用，成為銀行與政府低成本籌集資金的又一條重要渠道，從而使得公積金繳存者的收益損失轉(zhuǎn)變成為政府與銀行的收益。公積金管理中心、銀行與政府實(shí)際上是公積金制度的收益者，因而鼓吹公積金制度的優(yōu)點(diǎn)與極力擴(kuò)大公積金的覆蓋面，也就在情理之中。

(五)避稅工具

國家為鼓勵(lì)單位與職工繳存公積金，提高公積金繳存者的積極性，對所繳存的公積金免征個(gè)人所得稅。因此，一些壟斷行業(yè)以及一些效益好的單位將部分應(yīng)繳稅福利打入公積金賬戶。公積金在某種程度上已經(jīng)成為某些領(lǐng)域和行業(yè)高收入群體合法避稅的工具[注]盛翔：《公積金拒絕二套房符合公平原則》，《觀察與思考》2007年第18期；張曉晶、王婭妮：《謹(jǐn)防公積金濟(jì)富不濟(jì)貧》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2007年第60期；耿成興：《中國住房公積金制度存在的問題及改進(jìn)》，《會(huì)計(jì)之友》2013年第8期上。。

(六)負(fù)擔(dān)沉重

一般要求職工與單位按照1∶1的比例繳存公積金。按照現(xiàn)行的規(guī)定，單位與職工繳存合計(jì)不低于10%，原則上不高于24%。雖然，單從公積金繳存比例角度考察可能不是很高，但如果考慮到同時(shí)要繳存的“五險(xiǎn)”，“五險(xiǎn)一金”一般超過工資額的50%。如此高的繳費(fèi)比例，世所未有。不僅壓得一般在職職工、特別是低收入者喘不過氣來，而且進(jìn)一步加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，甚至因此而成為壓垮企業(yè)的最后一根稻草。因此，所謂的“民生工程”，如果不考慮企業(yè)與職工的現(xiàn)實(shí)承受能力，極可能演變成為“毀民工程”。

二、公積金制度運(yùn)行中的問題

(一)嚴(yán)肅性不足

公積金屬于強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，但自誕生以來，其覆蓋面一直較低，至今僅覆蓋到國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與國有企業(yè)等體制內(nèi)人員，而面廣量大的體制外職工多沒有被覆蓋到。很多單位與個(gè)人不繳存公積金，也沒有受到應(yīng)有的懲罰。公積金從一開始就淪落為單位與職工權(quán)衡利弊得失后的理性選擇行為，失去了其強(qiáng)制性。不僅法律的嚴(yán)肅性受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且政府的聲譽(yù)也嚴(yán)重受損，更不利于政府與全社會(huì)“依法治國”理念的培養(yǎng)。

(二)支取困難

公積金管理中心和繳存人之間應(yīng)屬于財(cái)產(chǎn)信托關(guān)系，但作為產(chǎn)權(quán)人的繳存者，在資金用途和去向上，幾乎沒有話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，管理不透明，提取限制重重，支取困難[注]方南：《公積金繳存不該繼續(xù)拉大收入差距》，《武漢晚報(bào)》2012年12月24日。。用不上，取不出，等到退休取出來的那天，扣除物價(jià)上漲等因素，所乘幾何？錢是職工和單位繳存的，但除了讓其躺在職工名下沉睡之外，難得有別的辦法利用起來[注]吳鐸思：《住房公積金怎樣才公平》，《山東人力資源和社會(huì)保障》2013年第1期。。雖然不能說“我的錢我做主”，但部分公積金繳存者的權(quán)利受到明顯的侵犯，卻是不爭的事實(shí)。公積金具有政府借住房保障之名而行對職工與單位掠奪之實(shí)的嫌疑。

(三)房地產(chǎn)開發(fā)商對公積金貸款的抵制

目前，很多房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目不接受公積金貸款。原因如下：一是公積金審核程序復(fù)雜，下款慢，房地產(chǎn)開發(fā)商利益受損；二是公積金貸款與商業(yè)貸款間存在競爭關(guān)系，公積金貸款不僅會(huì)擠占商業(yè)貸款，而且使存儲(chǔ)在銀行的公積金因此而減少，銀行低成本占用公積金減少，損害銀行利益，銀行對房地產(chǎn)開發(fā)商施壓。而房地產(chǎn)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，對銀行多存在程度不等的資金依賴，因而多屈服于銀行的壓力；三是公積金貸款增多不僅會(huì)增加公積金信貸的風(fēng)險(xiǎn)，也減少了政府低成本籌措與挪用資金的可能性。由此可見，房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行與政府在公積金貸款方面存在著共同的利益，在缺少有效制衡的情況下，出于自身利益的考量，房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行與政府三者結(jié)盟是自然的事。公積金設(shè)置時(shí)的初衷因此而大打折扣也就在情理之中。

(四)繳存標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)

除了對公積金免交個(gè)人所得稅以外，政府對公積金來源并無其他支持。作為事業(yè)單位編制，公積金管理部門的經(jīng)費(fèi)主要來自公積金貸款利差及增值收益，繳存的低息累積數(shù)越多，可獲得的收益機(jī)會(huì)就越大。因而公積金管理機(jī)構(gòu)都有多收公積金的沖動(dòng)，希望增加公積金資金總量，做大公積金業(yè)務(wù)。并普遍采取如下兩大措施：一是擴(kuò)大公積金的征繳面；二是不愿意控制繳存上限，很難對違規(guī)超限的繳存行為予以制止。有些城市公積金繳存比例上限被調(diào)高至20%。公積金繳費(fèi)比例上限形同虛設(shè)，而繳存比例上的差距直接導(dǎo)致了公積金繳存額度上的差距成倍增長。繳費(fèi)總額形成的另一個(gè)就是繳費(fèi)基數(shù)，繳存公積金的月工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過上一年度職工月平均工資的三倍。但實(shí)際執(zhí)行中都是“睜一只眼閉一只眼”[注]張維波：《完全積累的個(gè)人賬戶制與住房公積金的不公現(xiàn)象》，《中國房地產(chǎn)》2008年第2期；李曉紅：《論中國住房公積金運(yùn)行中存在的問題》，《財(cái)政金融》2011年12月下；耿成興：《中國住房公積金制度存在的問題及改進(jìn)》，《會(huì)計(jì)之友》2013年第8期上。。

(五)投資渠道狹窄，保值增值困難

截至2011年末，全國公積金存貸款余額高達(dá)2.1萬億元，大量資金沉淀與閑置，而這些錢只有兩個(gè)投資渠道：存入銀行或購買國債[注]田芳儀：《從銀行視角淺析住房公積金貸款業(yè)務(wù)》，《現(xiàn)代金融》2013年第1期。。投資渠道狹窄，保值增值困難，“肥”了政府與銀行，而苦了那些只存而不用的公積金繳存者。

(六)運(yùn)營成本高

公積金制度的運(yùn)營成本主要由如下四部分組成：一是公積金的征繳成本多由單位與個(gè)人承擔(dān)；二是公積金管理機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行成本；三是公積金管理中心委托銀行辦理公積金貸款業(yè)務(wù)，要交給銀行一筆不菲的代辦費(fèi)；四是公積金的監(jiān)管成本。由此可見，公積金制度的運(yùn)營成本實(shí)際上是很高的，而這些運(yùn)營成本多被轉(zhuǎn)嫁到公積金繳存者身上。

(七)房地產(chǎn)市場調(diào)控工具

由于定位至今仍十分模糊，公積金常成為地方政府樓市調(diào)控的工具之一。例如，為了應(yīng)對2008年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，全國各地政府均放松了公積金貸款限制，并鼓勵(lì)利用公積金貸款購房。在中央政府提出加大保障房建設(shè)力度要求后，全國部分城市又將公積金用于保障房建設(shè)。所有這些都有違公積金設(shè)置時(shí)的初衷。

三、成因分析

經(jīng)過這些年的討論，公積金制度的弊端已較為清楚，但為什么這么一個(gè)問題百出、千瘡百孔的制度，自2002年國務(wù)院修訂出臺《住房公積金管理?xiàng)l例》以來少有改革？背后的原因究竟是什么？似乎很少有人談及。

(一)明確基本價(jià)值理念的缺失

政府在施政過程中應(yīng)有明顯的基本價(jià)值理念。例如，政府應(yīng)該做什么，不做什么，應(yīng)堅(jiān)持什么，反對什么，等等。社會(huì)政策的目標(biāo)有二：一是化解社會(huì)問題；二是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，且兩者相互聯(lián)系，彼此強(qiáng)化。因此，公平性是社會(huì)政策制定時(shí)應(yīng)遵循的首要原則。在牽涉到公民基本權(quán)利方面的事項(xiàng)是不能一國兩制或者一國多制的，因而普惠政策是要優(yōu)先考慮的問題，其次才是對部分人群的特惠政策，一定要處理好對全體公民的普惠政策與對部分人的特惠政策之間的關(guān)系。普惠是基礎(chǔ)，特惠是補(bǔ)充，普惠基礎(chǔ)上的優(yōu)惠，而不是特惠基礎(chǔ)上的普惠。

政府責(zé)任范圍和履行責(zé)任的基礎(chǔ)源于價(jià)值理念。保障公民基本的居住權(quán)是政府的當(dāng)然責(zé)任。而居住權(quán)可以通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是商品房市場；二是政府提供的住房保障。多數(shù)情況下個(gè)人的基本住房需求通過市場自行解決，只有那些無力通過市場解決住房問題時(shí)，政府才通過保障房的方式解決其公民的基本住房問題。然而，中國政府在施政過程中基本價(jià)值理念的缺失，導(dǎo)致普遍的短期行為，“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，實(shí)用主義與機(jī)會(huì)主義蔓延。因此，公積金制度定位模糊，變化無常，更多時(shí)被視作住房金融，有時(shí)又被用來建保障房，甚至成為房地產(chǎn)市場調(diào)控的工具，也就在情理之中。

(二)利益相關(guān)者成為政策制定的主體

自利乃人之本性，不同的人只是在自利程度上有所差別，作為強(qiáng)經(jīng)濟(jì)人的政府更是如此。因此，分權(quán)與權(quán)力制衡就顯得異常重要。中國法律實(shí)際上多不是人大立法，而是部門立法。部門立法的弊端主要體現(xiàn)在：一是難免會(huì)涉及本部門的利益和立場，這將造成法律的部門利益化，且法律草案的公正性往往也受到公眾的質(zhì)疑；二是部門之間缺乏有效的利益協(xié)調(diào)和整合的平臺，容易引發(fā)部門間的爭執(zhí)，導(dǎo)致法律難以順利、高效地通過。結(jié)果是：行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法律化，政府被利益集團(tuán)所綁架，法律本身的合法性令人生疑。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的根源是利益相關(guān)者成為政策制定的主體。

(三)管理體制模糊

一是無國家行政管理機(jī)構(gòu)。公積金管理中心由同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)，沒有上級業(yè)務(wù)主管部門，全國業(yè)務(wù)管理各自為政。二是決策機(jī)構(gòu)虛化，決策職能弱化。公積金管委會(huì)委員由三個(gè)三分之一組成，由于各種原因，委員變更頻繁，對公積金政策、業(yè)務(wù)不熟悉，經(jīng)常缺席會(huì)議，難以獨(dú)立、公正、客觀、及時(shí)地履行決策職能，使管委會(huì)決策流于形式。三是行政管理與運(yùn)行職能重疊。公積金管理中心既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，造成制定政策時(shí)過度關(guān)注自身利益，難以實(shí)現(xiàn)公平公正的長效發(fā)展[注]張偉：《從墨西哥住房公積金制度設(shè)想中國住房公積金制度的頂層設(shè)計(jì)》，《中國房地產(chǎn)金融》2013年第1期。。

四、未來出路

鑒于公積金制度設(shè)計(jì)上存在的嚴(yán)重缺陷，公積金制度改革勢在必行。改革的基本方法有二：一是取消。本文第五部分將涉及。二是現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上的改良。由于公積金龐大的管理體系與利益鏈已經(jīng)形成，輕易難以打破，且蓄積了大量的資金，國家絕不會(huì)輕易放手。因此，現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上的改良可能更為各方所接受。

(一)統(tǒng)一計(jì)繳比例、限定計(jì)繳基數(shù)

目前全國各地設(shè)置的計(jì)繳比例與計(jì)繳基數(shù)差異極大，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的問題。統(tǒng)一計(jì)繳比例、限定計(jì)繳基數(shù)顯得尤為迫切。為此建議：一是將計(jì)繳比例由目前的多為5%～12%變成統(tǒng)一按5%計(jì)繳。二是統(tǒng)一按月工資基數(shù)計(jì)繳，職工月工資超過工作地所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計(jì)部門公布的上一年度職工月平均工資兩倍的，按上一年度職工月平均工資兩倍計(jì)繳。

(二)提高個(gè)稅起征點(diǎn)與照章納稅

將個(gè)人與單位繳存的公積金計(jì)入個(gè)人納稅總額中，提高個(gè)稅起征點(diǎn)。建議將個(gè)人所得稅薪酬所得的起征點(diǎn)由目前的3500元調(diào)高至5000元，并建立與經(jīng)濟(jì)增長和收入水平提高相匹配的穩(wěn)步增長機(jī)制。從而避免公積金成為高收入者避稅的工具。

(三)適度改變“低存低貸”狀況

改變目前公積金“低存低貸”狀況。一是提高公積金的收益率，公積金按照商業(yè)銀行存款一年期利率支付利息。二是將公積金貸款利率逐步調(diào)整至商業(yè)銀行同期貸款基準(zhǔn)利率的70%，從而為日后強(qiáng)制性公積金制度的取消鋪平道路。三是適度放寬公積金使用范圍，簡化提取手續(xù)，提高提取便利度，讓中低收入職工也可以用公積金改善生活。如可以考慮讓繳存人將公積金用于租房和子女教育等[注]方南：《公積金繳存不該繼續(xù)拉大收入差距》，《武漢晚報(bào)》2012年12月24日；余豐慧：《公積金怎能“劫貧濟(jì)富”？》，《商周刊》2013年第1期。。

(四)享用條件設(shè)置

公積金只保障基本。要有效區(qū)分政府與市場、與社會(huì)的責(zé)任，政府的職能應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定支持公民獲得基本住房，把獲得改善性住房、享受型住房的任務(wù)交給市場和個(gè)人[注]張克芳、李琦：《住房公積金制度改革思路之爭》，《天津經(jīng)濟(jì)》2013年第7期。。由此，對公積金貸款購房必須設(shè)立條件限制。公積金制度設(shè)置的初衷是解決公民基本居住權(quán)問題。因此，要對申請公積金貸款者購房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格限制，如只能購買一定面積以內(nèi)和一定檔次以內(nèi)的住房[注]王凌云：《試論住房公積金制度的公平問題》，《中國房地產(chǎn)金融》2007年第6期。。

同時(shí)，也要設(shè)立房貸次數(shù)的限制，每人原則上終身只能享受一次公積金貸款。有條件支持改善性住房，只有當(dāng)首次公積金貸款購房面積過小(如家庭人均住房建筑面積不足20平方米，國家可制定專門的人均住房標(biāo)準(zhǔn)下限)，以小換大(賣掉小房子，購買相對大點(diǎn)的房子)，可以申請第二次公積金貸款。任何情況下不得為曾經(jīng)兩次或以上使用公積金貸款者再提供公積金貸款，但可以一定時(shí)間(如一年)提取一次，用于歸還銀行貸款，或者直接用公積金支付銀行貸款，不足部分由個(gè)人支付，這樣可以改變公積金純粹儲(chǔ)蓄的功能。這要求全國聯(lián)網(wǎng)，建立誠信系統(tǒng)。

五、幾點(diǎn)思考

(一)公積金的效用究竟如何？

公積金誕生至今，已經(jīng)走過了20多個(gè)年頭，是到了系統(tǒng)總結(jié)的時(shí)候了。公積金的效用究竟如何？如果仔細(xì)深究，則遠(yuǎn)沒有官方估計(jì)的成效顯著，甚至意味著某種失敗。有學(xué)者指出：官方過度夸大了公積金的功能[注]顧書桂：《中國住房公積金制度的問題及改革方向》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。公積金只是在一定程度上幫助行政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位等少數(shù)人解決了居住問題，而民企和效益不好的企業(yè)職工則很難通過公積金來解決住房問題，再加上飛漲的房價(jià)、繁瑣的申請程序，更令低收入者對實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)望而卻步，結(jié)果大部分低收入者繳存的公積金被“沉淀”，而公積金管理中心不過是政府強(qiáng)制儲(chǔ)蓄并借助通貨膨脹進(jìn)行收入再分配的又一個(gè)行政機(jī)構(gòu)[注]蘇培科：《住房公積金別成“唐僧肉”》，《商品與質(zhì)量》2013年第13期；顧書桂《中國住房公積金制度的問題及改革方向》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。

(二)公積金究竟是何屬性的資金？

《住房公積金管理?xiàng)l例》明確指出：公積金是單位與在職職工繳存的長期住房儲(chǔ)金，歸職工個(gè)人所有。由此可見，公積金來源于在職職工工資的一部分，屬于居民提供勞動(dòng)要素所得報(bào)酬收入的一部分，從其資金來源看，屬于初次分配領(lǐng)域[注]黃靜、胡昊、屠梅曾：《中國住房公積金制度公平問題分析》，《上海管理科學(xué)》2009年第3期。。既然公積金屬于在職職工工資的一部分，那么，單位不給職工繳存公積金是違法的，而強(qiáng)制要求職工、特別是很難動(dòng)用公積金購房的職工繳存公積金，并對其使用嚴(yán)格限制，這本身的合法性又是令人生疑的。由此可見，公積金制度本身的定位與特點(diǎn)已經(jīng)使其陷入合法性危機(jī)之中。

(三)居住權(quán)保障究竟是誰的責(zé)任？

在現(xiàn)代社會(huì)，居住權(quán)保障的主體應(yīng)該是國家、家庭和個(gè)人。當(dāng)家庭與個(gè)人無力解決自身的居住問題時(shí)，政府有責(zé)任給予必要的幫助與支持。形象地說，在住房權(quán)保障方面，政府的責(zé)任是“兜底”，保障公民的居住權(quán)是政府的當(dāng)然責(zé)任。需要特別強(qiáng)調(diào)的是：市場不負(fù)有保障公民居住權(quán)的基本責(zé)任。

現(xiàn)在的問題是：中國有五級政府，各級政府在保障公民“居者有其屋”中的責(zé)任如何定位？責(zé)任邊界又如何劃分？2011年3月5日溫家寶在《政府工作報(bào)告》中指出：“穩(wěn)定房價(jià)和住房保障工作實(shí)行省級人民政府負(fù)總責(zé)，市縣人民政府負(fù)直接責(zé)任?！薄翱傌?zé)”與“直接責(zé)任”又如何理解？責(zé)任又如何進(jìn)一步分解與落實(shí)？中央政府在其中究竟應(yīng)扮演怎樣的角色？所有諸如此類的問題，至今沒有人能給予明確的回答。

中國改革開放雖取得了巨大的成就，但由于缺少明確的基本價(jià)值理念，在“摸著石頭過河”、“讓一部分人先富裕起來”、“白貓黑貓抓到老鼠就是好貓”等思想指導(dǎo)下，出現(xiàn)了政府責(zé)任的推卸及隨之而來的嚴(yán)重社會(huì)問題的出現(xiàn)，可謂問題與成就并行。在住房領(lǐng)域突出地表現(xiàn)為將公民的居住權(quán)完全推向市場，而忽視了政府在保障公民居住權(quán)方面的兜底責(zé)任。公積金制度就是在配合國家對城鎮(zhèn)住房市場化改革背景下推出的。從公積金制度設(shè)計(jì)來看，除了對公積金免稅以外，國家似乎沒有承擔(dān)更多的責(zé)任。鑒于住房市場化改革后出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，政府近年才不得已加大了對城鎮(zhèn)保障房建設(shè)的力度。

由于政府不愿承擔(dān)公民住房保障的責(zé)任，通常做法就是通過公權(quán)力將政府對公民居住權(quán)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給市場與個(gè)人，希望通過強(qiáng)制單位與職工繳存公積金的方式來解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，這才有了中國的公積金制度。由于中央政府不愿意承擔(dān)公民的居住權(quán)責(zé)任，因而國務(wù)院沒有設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，而是把如此重要的民生事項(xiàng)交給地方負(fù)責(zé)?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市(地、州、盟)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)”，“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市(地、州、盟)應(yīng)當(dāng)按照精簡、效能的原則，設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，負(fù)責(zé)住房公積金的管理運(yùn)作。”由此隱約可見，保障公民居住權(quán)的責(zé)任被落實(shí)到省市兩級政府、特別是市級政府身上。公積金管理與使用中出現(xiàn)的碎片化傾向，與中央政府的不作為與責(zé)任推卸緊密相連。

(四)強(qiáng)制要求單位與職工繳存公積金是否合理？

部分公民很難通過努力解決自身的居住問題，因而政府的住房保障對這部分人基本居住需要的解決尤為重要。而公積金是作為中國住房保障制度重要組成部分出現(xiàn)的?！熬诱哂衅湮荨笔枪e金制度設(shè)置時(shí)的初衷與理想目標(biāo)。現(xiàn)在的問題是：

一是有房者已經(jīng)解決了“居者有其居”的問題，短期內(nèi)也沒有購房的打算，為什么還要被強(qiáng)制要求繳存公積金？有房者是否有責(zé)任與義務(wù)為無房者提供支持，幫助無房者解決“居者有其屋”問題？這種責(zé)任究竟是道義上的還是法律上的？

二是沒有購房能力的人都是社會(huì)中下階層人士，部分人生活可能還較困難，是否也應(yīng)該被強(qiáng)制要求繳存公積金？是否因?yàn)楸粡?qiáng)制要求繳存公積金，為了未來可能永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)的“有房夢”而省吃儉用，節(jié)衣縮食地去存錢，以至于嚴(yán)重影響到當(dāng)下的生活？是否應(yīng)該存錢幫助別人去圓住房夢？人們究竟應(yīng)該活在當(dāng)下，還是活在未來所描繪的“美好藍(lán)圖”里？

三是短期內(nèi)根本就沒有購房意愿的人是否也應(yīng)該被強(qiáng)制要求繳存公積金？受戶籍制度等限制而很難在城市、特別是大城市落戶、也很難買得起城市住房的外來務(wù)工人員有無必要也被強(qiáng)制要求繳存公積金？公積金繳存的無條件與使用的嚴(yán)格限制，部分人可能一輩子也不可能用公積金購房，這相當(dāng)于讓這些人成為純粹的凈儲(chǔ)戶與在“低存低貸”政策下的利益受損者，并成就公積金貸款購房者的“福利”與政府低成本籌集資金。如此看來，強(qiáng)制要求外來務(wù)工人員繳存公積金，究竟是對其的權(quán)益保護(hù)，還是在權(quán)益保護(hù)幌子下的掠奪？

(五)能否成為保障房建設(shè)融資的工具？

盡管有專家指出，中國的公積金具有“強(qiáng)制性、互助性與保障性”三大特點(diǎn)。但三大特點(diǎn)實(shí)際上均不明顯，特別是保障性特征基本沒有顯現(xiàn)，而更多具有住房金融的特點(diǎn)。保障公民居住權(quán)是政府的基本責(zé)任之一，保障房建設(shè)是政府為解決公民居住權(quán)而做出的努力之一。現(xiàn)在的問題是：一般民眾是否具有幫助他人解決住房問題的責(zé)任？這種責(zé)任究竟是道義上的，還是法律上的？實(shí)際上，公民居住權(quán)的責(zé)任主體是政府、家庭與個(gè)人，個(gè)人似乎沒有幫助他人解決住房問題的法律責(zé)任。公積金繳存者多被排斥在保障性住房制度之外，卻要承擔(dān)利益損失，為保障房建設(shè)提供資金，這本身就是對公積金繳存者的一種掠奪。因此，中央政府要求加強(qiáng)保障房建設(shè)，地方政府紛紛把公積金用于保障房建設(shè)，把公積金視作保障房建設(shè)低成本融資的工具，實(shí)際上是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

(六)公積金制度改革為什么這么難？

公積金制度自誕生以來，逐漸悖離設(shè)置時(shí)的初衷，其弊端逐漸顯現(xiàn)，廣受詬病，有識之士也提出了許多改革主張。但任憑風(fēng)浪大，公積金制度仍巍然不動(dòng)。公積金制度改革之所以如此之難，主要原因有二：

一是公積金制度設(shè)立后，龐大的管理體系與強(qiáng)大的利益鏈已經(jīng)形成，很多人靠公積金制度“吃飯”。取消公積金制度，相當(dāng)于端掉了這些人的飯碗，因而來自于利益相關(guān)者的反對之聲自然不絕于耳。

二是公積金規(guī)模龐大，且部分地區(qū)有大量結(jié)余，政府從中看到了機(jī)會(huì)。于是，公積金儼然成為政府低成本融資的又一條重要渠道。

在公積金不能發(fā)揮住房保障功能的前提下擴(kuò)大公積金的覆蓋面，只能說明政府在其中的既得利益日益坐大[注]顧書桂：《中國住房公積金制度的問題及改革方向》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。正所謂“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂更難”。盡管公積金制度在中國已經(jīng)到了退出的時(shí)候，但由于公積金制度的退出意味著政府公開承認(rèn)公積金制度的失敗，這讓政府情何以堪？現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)缺少糾錯(cuò)機(jī)制，這就使得本該退出的一些制度與政策還能長期繼續(xù)運(yùn)行。

(七)中國的公積金制度是否到了該退出的時(shí)候了？

公積金制度作為中國城鎮(zhèn)住房制度改革的一項(xiàng)過渡性制度安排，其設(shè)計(jì)和實(shí)施有其鮮明的時(shí)代特征。伴隨著時(shí)間的推移，公積金制度的缺陷逐漸暴露出來：一是居者有其屋不是可以通過“住房公積金”制度就能實(shí)現(xiàn)的。原本買不起房的人，通過住房公積金制度幫助買上房的人很少，特別是在城市房價(jià)大幅上漲的時(shí)代背景下更是如此，公積金制度基本上不能解決中低收入者的住房問題。不僅如此，近期若干地區(qū)爆出繳存差距數(shù)百倍的新聞，社會(huì)反響強(qiáng)烈，嚴(yán)重影響了制度的公信力[注]張克芳、李琦：《住房公積金制度改革思路之爭》，《天津經(jīng)濟(jì)》2013年第7期。。二是住房金融產(chǎn)品逐漸成熟，商業(yè)銀行廣泛開展住房按揭貸款業(yè)務(wù)，基本上能夠滿足絕大部分社會(huì)群體的住房融資需求，如果能獲得公積金貸款，一般也能獲得商業(yè)貸款，因而商業(yè)貸款對公積金形成替代之勢。三是商業(yè)銀行對住房貸款所給予的優(yōu)惠，特別是對首套住房貸款利率的大幅度下浮，使得公積金貸款低利率優(yōu)勢逐漸喪失。四是公積金使用效率不高，保值增值能力差。五是房價(jià)飆升，公積金貸款在支持職工購房上的作用大為減弱，特別是在住房緊張的一二線城市，純粹使用公積金貸款購房的極少，公積金貸款已經(jīng)淪落為可有可無的貸款補(bǔ)充[注]公積金貸款手續(xù)繁雜，審核批準(zhǔn)周期長，房地產(chǎn)開發(fā)商不歡迎，因而越來越多的人自愿放棄公積金貸款，改由全部由商業(yè)貸款。。六是區(qū)域隔離，資金閑置與資金緊張并存。七是管理分散、運(yùn)營效率低下。八是管理不善、監(jiān)督不到位，腐敗案件并不鮮見。九是公積金不能異地流轉(zhuǎn)，與市場經(jīng)濟(jì)要求不符。

由此可見，中國住房市場已經(jīng)發(fā)生根本性變化，公積金制度已經(jīng)失去繼續(xù)存在的意義，到了該退出的時(shí)候了。但這并不意味著公積金制度可以簡單的取消就萬事大吉，而是存在一個(gè)退出機(jī)制問題。如下是公積金制度退出過程中一些可能的做法：

一是設(shè)置一個(gè)五年的過渡期。過渡期內(nèi)將公積金繳存比例統(tǒng)一下調(diào)為基準(zhǔn)工資的5%，且設(shè)定繳存基數(shù)上限，過渡期結(jié)束時(shí)將不再繳存公積金。以保證現(xiàn)有公積金貸款者的資金來源，五年后徹底取消公積金制度，原公積金部分轉(zhuǎn)成職工工資，公積金貸款并入商業(yè)貸款，首套房利率不足部分由政府補(bǔ)貼，二套及以上住房改為采用商業(yè)貸款基準(zhǔn)利率，公積金繳存者五年后將所繳存的公積金剩余一次性取回。

二是立即取消公積金制度，所有單位與職工不再繳存公積金，公積金繳存者的公積金剩余五年后一次性取回，原公積金部分轉(zhuǎn)為職工工資。將首套房公積金貸款利率逐漸調(diào)整至商業(yè)銀行貸款基準(zhǔn)利率的70%，首套房利率不足部分改由政府補(bǔ)貼，二套及以上住房公積金貸款改為采用商業(yè)貸款基準(zhǔn)利率。

三是對首次置業(yè)者繼續(xù)給予必要的支持。具體分兩個(gè)方面：(1)為減輕首次置業(yè)者的負(fù)擔(dān)，可適度降低首付款的比例，由現(xiàn)在的30%下調(diào)至20%。(2)繼續(xù)給予首套房商業(yè)貸款利率優(yōu)惠。國家規(guī)定首套房商業(yè)貸款利率不得超過基準(zhǔn)利率的85%，超出部分由政府貼息。為了防范因首付款比例下降等所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，國家可對首次置業(yè)者設(shè)置前置條件：(1)購房建筑面積不得超過90平方米；(2)限于普通住宅。對首套房購置面積超過90平方米，首付款比例提高至30%，同時(shí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定首套房貸款限額，政府僅對貸款限額范圍內(nèi)的貸款貼息，而對超出貸款限額部分，政府不再貼息，且每人終身只能享用一次政府貼息貸款購房機(jī)會(huì)。

四是學(xué)習(xí)借鑒德國住房儲(chǔ)蓄制度，建立類似于德國住宅儲(chǔ)蓄銀行的專門金融機(jī)構(gòu)，在儲(chǔ)蓄者自愿參加、互利互助、國家鼓勵(lì)與契約基礎(chǔ)上形成封閉型融資體系。