優(yōu)化第三部門與政府關(guān)系促進(jìn)第三部門發(fā)展

韋彩玲+萬婭嵐

摘 要：“資源依賴”理論是考察第三部門與政府資源互依關(guān)系的有效理論工具。運(yùn)用這一理論分析我國第三部門與政府的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，我國政府對(duì)第三部門的態(tài)度仍然是“防范控制”優(yōu)先于“扶持發(fā)展”，而后者的應(yīng)對(duì)策略則是“自我節(jié)制”、“非制度化生存”與“自我異化”，這在很大程度上影響了第三部門的發(fā)展，因此，急需優(yōu)化兩者之間的關(guān)系。優(yōu)化的途徑主要包括：轉(zhuǎn)變對(duì)第三部門發(fā)展的觀念、加強(qiáng)第三部門與政府的合作、優(yōu)化第三部門的制度環(huán)境等。

關(guān) 鍵 詞：資源依賴；第三部門；政府

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）11-0008-04

收稿日期：2014-07-15

作者簡介：韋彩玲（1983—），女，廣西來賓人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)楣舱吡炕治?；萬婭嵐（1983—），女，湖北咸寧人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士，研究方向?yàn)楣补芾砼c社會(huì)政策。

基金項(xiàng)目：本文受廣西高校高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和廣西高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地資助。

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的深刻變革，以承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目形式活躍在政府與市場之間的第三部門如雨后春筍般崛起。第三部門是在我國改革開放有序推進(jìn)、國家與社會(huì)關(guān)系的重新定位過程中成長起來的一支新生社會(huì)力量。黨的十八大“要求加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制?！盵1]再一次把第三部門的發(fā)展提到戰(zhàn)略的高度。為此，本文以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)“資源依賴”理論為視角，著眼于第三部門與政府之間的微觀策略互動(dòng)，探索了促進(jìn)我國第三部門健康發(fā)展的途徑。

一、從“資源依賴”理論看我國第三部門與政府間的資源互依關(guān)系

（一）第三部門與政府的資源互依關(guān)系

“資源依賴”理論認(rèn)為，組織只有從環(huán)境中獲取資源才能維持生存和發(fā)展，其中最為關(guān)鍵的資源要素有資金、人員、技術(shù)、信息、合法性支持等。而外部環(huán)境資源反過來也會(huì)對(duì)組織提出要求，繼而產(chǎn)生組織的外部控制。在現(xiàn)實(shí)中，組織間的資源關(guān)系更多地是參與雙方之間在資源上的相互依賴關(guān)系。因此，該資源對(duì)組織的重要性、組織獲得以及利用該資源的效率、該資源的替代性來源多寡這三個(gè)因素在很大程度上決定了組織之間依賴程度的強(qiáng)弱。

對(duì)第三部門而言，它需要政府的資金援助、合法性、政策支持、壟斷地位授予、政策參與渠道等資源。其中有兩類資源極為重要，一是組織賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要包括資金、活動(dòng)場所、人員、專業(yè)技術(shù)、管理者才能等；二是組織生存發(fā)展的制度基礎(chǔ)，主要是合法性資源或符號(hào)性資源。

對(duì)政府而言，它需要第三部門的公共服務(wù)、合法性支持、政策參與等資源。政府依靠第三部門向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，一方面，滿足社會(huì)的公共服務(wù)需求，維護(hù)其管理的合法性；另一方面，節(jié)約行政成本或提高公共物品與公共服務(wù)供給系統(tǒng)的效率。簡言之，合法性支持、資金、公共服務(wù)是第三部門與政府資源互依關(guān)系的主要載體。

（二）第三部門與政府的資源互依關(guān)系嚴(yán)重不對(duì)稱

政府與第三部門分別有著不同目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和資源稟賦，在共同參與社會(huì)治理的過程中，二者互為“環(huán)境”，互相依賴。雙方之間以目標(biāo)序列匹配程度、關(guān)鍵資源控制強(qiáng)度、資源汲取渠道多元化程度以及相互施壓的能力強(qiáng)度這四個(gè)變量互為轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)出不同類型的關(guān)系模式。其中“權(quán)責(zé)對(duì)等的合作”是第三部門與政府都力圖實(shí)現(xiàn)的理想模式。在這一理想模式下，第三部門能夠獲得政府的資金援助、合法性、政策支持等資源；政府則通過第三部門向社會(huì)公眾提供高質(zhì)量和高水平的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

在我國的政治體制下，第三部門對(duì)政府的依賴還較強(qiáng)。各類官辦型“廣義”的第三部門的資金幾乎全部來自政府，自主性較弱。而各類純民間組織資金相當(dāng)匱乏，政府提供資金支持的力度有限。根據(jù)相關(guān)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示， 41.4%的民間社團(tuán)的發(fā)展瓶頸是資金匱乏。[2]湖南益陽市160個(gè)市級(jí)社團(tuán)中至少100個(gè)社團(tuán)的注冊(cè)經(jīng)費(fèi)達(dá)不到3萬元，40%的社團(tuán)幾年來幾乎沒有開展過任何活動(dòng)。[3]可見，無法獲得充足、持續(xù)的資金支持是第三部門發(fā)展的瓶頸。政府“雙重管理體制”所形成的制度性壁壘以及政府對(duì)民間組織的“控制型”管理思路，使得大部分第三部門基本是在法律意義上的合法性資源缺位的情況下求生存、謀發(fā)展的。

我國社會(huì)發(fā)展長期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)急需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)嚴(yán)重短缺，單靠政府滿足不了社會(huì)需求。而相對(duì)于政府組織，第三部門在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方面具有以下獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：一是政府對(duì)外采購公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量都是難以度量的“軟服務(wù)”時(shí)，選擇第三部門有利于克服選擇營利組織存在的“委托-代理問題”。因?yàn)榈谌块T一般不以營利為目的，具有“非分配約束”的特征。二是在對(duì)弱勢(shì)群體或特殊人群如艾滋病易感人群、吸毒者、同性戀者、殘弱者、青少年等提供服務(wù)時(shí)，第三部門因其分工細(xì)致、貼近服務(wù)對(duì)象等特點(diǎn)更具有效率。三是在提供服務(wù)時(shí)，能夠有效地促進(jìn)服務(wù)接受者和其他公眾廣泛參與，實(shí)行自我組織、自我治理。四是因第三部門具有較小的規(guī)模、扁平化的治理結(jié)構(gòu)和靈活的運(yùn)作方式等優(yōu)勢(shì)，使政府能夠節(jié)約行政和管理成本，提高公共服務(wù)供給效率。然而，由于我國第三部門的發(fā)展要么因?yàn)椤肮俎k”而缺乏活力，要么因?yàn)槿鄙儋Y金和合法性支持而能力不足，因此，就使得其優(yōu)勢(shì)難以得到充分發(fā)揮，也使得我國第三部門的發(fā)展長期滯后。

二、非對(duì)稱互依關(guān)系嚴(yán)重制約了我國第三部門的良性發(fā)展

（一）政府對(duì)第三部門的“防范控制”優(yōu)先于“扶持發(fā)展”的策略

在第三部門與政府相互作用的過程中，政府是二者在序貫博弈過程中的先動(dòng)者，始終處于主導(dǎo)地位。政府對(duì)第三部門存在、發(fā)展的理性策略選擇取決于兩個(gè)因素：一個(gè)是政府的政治偏好、工作目標(biāo)或效用函數(shù)，另一個(gè)是政府對(duì)第三部門的工具性價(jià)值判斷以及對(duì)民間組織策略反應(yīng)的主觀預(yù)期。

改革開放尤其是上世紀(jì)90年代以來，不斷成長起來的第三部門，盡管在完善市場經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大公眾參與、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)基層民主、改善社會(huì)管理以及推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展等方面，確實(shí)發(fā)揮了非常重要的作用，但是，處于發(fā)展初期的第三部門良莠不齊，存在著發(fā)展方向不明、管理失范、合法與非法、營利和非營利目的行為并存等問題。在上世紀(jì)80年代末的政治風(fēng)波、90年代初原蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義國家的政治演變，以及新世紀(jì)初許多發(fā)展中國家“顏色革命”等國內(nèi)外重大政治事件中，各國激進(jìn)民間組織或反政府組織的破壞性影響致使我國政府對(duì)第三部門始終抱有高度警惕的心態(tài)：即第三部門力量的壯大可能會(huì)削弱政府對(duì)社會(huì)的管理和控制能力。這種對(duì)第三部門潛在消極作用的判斷預(yù)期使我國第三部門的發(fā)展受到了一定的限制。因此，政府對(duì)第三部門所選擇的策略是“防范控制”優(yōu)先于“扶持發(fā)展”。政府采取各種措施對(duì)第三部門進(jìn)行控制，如頒布和修訂第三部門登記注冊(cè)、日常運(yùn)轉(zhuǎn)的管理法規(guī)條例，對(duì)其組建發(fā)展設(shè)置制度性壁壘；通過定期或不定期的全國性清理整頓，延緩更多新的第三部門的登記注冊(cè)；通過大力扶持各類政府主導(dǎo)的或帶有“準(zhǔn)政府性”的第三部門來替代民間的第三部門的社會(huì)功能，擠壓其生存空間；嚴(yán)格控制對(duì)各類第三部門的資金援助等等。誠如顧昕教授所言：政府90年代以來加大對(duì)各類“事業(yè)單位”的扶持力度很大程度構(gòu)成了中國民間第三部門發(fā)展的結(jié)構(gòu)性制約。[4]

（二）第三部門對(duì)政府“自我節(jié)制”、“非制度化生存”與“自我異化”的策略

面對(duì)政府的防范控制策略，我國第三部門也從自身的實(shí)際出發(fā)，做出了理性的反應(yīng)，采取了兩種類型不同的策略：一個(gè)是那些已經(jīng)取得合法登記注冊(cè)資格和已經(jīng)有業(yè)務(wù)主管單位、自籌資金能力較強(qiáng)、發(fā)展?fàn)顩r較好的第三部門，采取了“自我節(jié)制”策略。如在組織擴(kuò)張、業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)作方式等方面，有意識(shí)地放緩吸納新成員的速度；嚴(yán)守“保持一致”這一政治底線，從事與政府政策相一致的業(yè)務(wù)活動(dòng)；在參與政策咨詢或試圖從制度建設(shè)上影響政府時(shí)，盡可能保持一種積極參與的姿態(tài)而不是不合作姿態(tài)。另一個(gè)是那些“法外”存在但事實(shí)上已在運(yùn)作的第三部門采取了“非制度化生存”和“自我異化”的策略。它們或者由發(fā)起人親自發(fā)動(dòng)內(nèi)部成員積極開發(fā)自己的私人關(guān)系資源，通過尋找體制內(nèi)“代言人”來獲得組織的合法性資源。當(dāng)無法得到接近體制的機(jī)會(huì)，必要的合法性資源不斷減少甚至枯竭時(shí)，或者改變組織的公益性和非營利性目標(biāo)轉(zhuǎn)向營利性業(yè)務(wù)，或者通過其他違法性手段維持生存，從而異化為不提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非第三部門。

（三）非對(duì)稱的相互依賴導(dǎo)致了權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡

如前所述，政府和第三部門都掌握著某些為對(duì)方所需要的資源。政府掌握的是第三部門迫切需要的關(guān)鍵性資源：以政策法規(guī)、行政許可、官員默許、垂直管理體系為主要內(nèi)容的合法性資源，以及以資金、場所、信息、技術(shù)為主要內(nèi)容的物質(zhì)性資源。在“強(qiáng)國家權(quán)力”（即在政策制定方面的壟斷性權(quán)力）與“弱國家能力”（即相對(duì)較弱的政策執(zhí)行力和基層治理、公共服務(wù)能力）越發(fā)出現(xiàn)“二律背反”的情況下，政府需要依靠第三部門力量來彌補(bǔ)自身在基層治理和公共服務(wù)方面能力的不足。此外，具有利益積聚和利益表達(dá)功能的第三部門在某種程度上可以起到緩沖和化解社會(huì)矛盾的作用，而第三部門在基層社會(huì)的威信和公信力有利于政府更好地加強(qiáng)思想政治、法律制度方面的宣傳教育，增強(qiáng)國家對(duì)社會(huì)控制力。

但是，由于現(xiàn)實(shí)中地方政府片面追求政績，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的自覺性不強(qiáng)，因此，政府對(duì)第三部門提供公共服務(wù)的依賴很有限，第三部門潛在擁有的資源被政府漠視，雙方的互動(dòng)機(jī)制相對(duì)脆弱，形成了一種非對(duì)稱性的相互依賴關(guān)系。而不對(duì)稱的資源依賴關(guān)系必然導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。在與第三部門互動(dòng)過程中，政府通過資金控制、行政干預(yù)等手段介入第三部門的內(nèi)部決策和日常管理，使第三部門極度缺乏自主性，不得不采取非正常的自保措施。因此，非對(duì)稱的資源互依和權(quán)力配置就成為制約我國第三部門發(fā)展的關(guān)鍵因素。

三、優(yōu)化第三部門與政府的非對(duì)稱依賴關(guān)系以促進(jìn)第三部門發(fā)展

（一）加強(qiáng)第三部門與政府的合作

我國第三部門在合法性與資金來源方面對(duì)政府的過分依賴導(dǎo)致了自主性的缺失，在某種程度上使得政府的觸角延伸到第三部門的自治活動(dòng)中，第三部門很難進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域并發(fā)揮其應(yīng)有的作用和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而降低了其對(duì)公共政策的影響力。因此，政府要轉(zhuǎn)變職能，有選擇地退出第三部門能夠發(fā)揮作用的空間，放手讓第三部門承擔(dān)更多的公共服務(wù)項(xiàng)目，使其擁有更多機(jī)會(huì)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和作用。將第三部門納入到與政府合作的政策制定和制度安排中。具體而言，第三部門與政府的合作主要包括“協(xié)同增效型合作、服務(wù)替代型合作”。[5]

1.促進(jìn)第三部門與政府的協(xié)同增效型合作。協(xié)同增效型合作是指基于平等的地位和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，第三部門和政府提供各自的資源，共同努力實(shí)現(xiàn)雙方單獨(dú)都難以或無法完成的目標(biāo)，以達(dá)到合作的效用。在這一合作模式中，第三部門與政府形成的是一種互補(bǔ)的、相對(duì)平衡的資源依賴關(guān)系，它們憑借各自的功能和優(yōu)勢(shì)樹立它們?cè)谏鐣?huì)中的地位。如我國臺(tái)灣地區(qū)的灌溉協(xié)會(huì)與當(dāng)?shù)卣暮献?。我國臺(tái)灣地區(qū)的灌溉協(xié)會(huì)是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民組成、擁有管理自主權(quán)、在法律上擁有司法實(shí)體地位的組織，其主要負(fù)責(zé)灌溉系統(tǒng)的整體運(yùn)作。而我國臺(tái)灣地區(qū)政府對(duì)該灌溉協(xié)會(huì)主要采取的是財(cái)政支持的辦法來幫助其完成相關(guān)的工程建設(shè)，并不直接對(duì)其進(jìn)行管理和控制?；诖耍覈_(tái)灣地區(qū)政府和臺(tái)灣地區(qū)灌溉協(xié)會(huì)各自需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但又相互作用，共同努力以維持我國臺(tái)灣地區(qū)灌溉系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.促進(jìn)第三部門與政府的服務(wù)替代型合作。服務(wù)替代型合作是指政府將本該由政府提供但第三部門具有提供優(yōu)勢(shì)的一些服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)交給第三部門。在這種模式中，第三部門主要承擔(dān)提供公共服務(wù)的角色，政府則轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者。從資源互依角度而言，這種合作形式是政府充分利用第三部門的組織優(yōu)勢(shì)和功能，把更多適合第三部門發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目盡可能地讓第三部門承擔(dān)起來，并以此提高第三部門的公共服務(wù)提供能力。政府讓渡的職能只是提供服務(wù)的部分而非政府責(zé)任，因此，必須有正規(guī)的合約來規(guī)范政府和第三部門的職能、責(zé)任和義務(wù)。比如服務(wù)替代型合作中的一種——伙伴性外包，就是提供服務(wù)的第三部門通過公開競標(biāo)產(chǎn)生的。作為合約雙方的政府與第三部門之間是平等的合作伙伴關(guān)系而不是依附服從關(guān)系，因此，雙方都有相應(yīng)的獨(dú)立決策能力；第三部門按合約接受政府提供的資金，同時(shí)按合約規(guī)定的規(guī)格和要求提供公共服務(wù)，接受政府或獨(dú)立第三方的監(jiān)督問責(zé)。

（二）優(yōu)化第三部門發(fā)展的制度環(huán)境

1.推進(jìn)第三部門的管理體制變革，尤其要廢除第三部門的“雙重負(fù)責(zé)管理體制”。在我國現(xiàn)行的管理體制中，民政部門負(fù)責(zé)第三部門的登記管理，主管部門負(fù)責(zé)第三部門的業(yè)務(wù)管理。這樣的雙重管理體制把所有的第三部門都置于政府的直接控制之下，使第三部門的獨(dú)立自主性無法得到保證。因此，必須改革第三部門的雙重管理體制，從原有的“防范控制型”管理轉(zhuǎn)向“培育扶持與引導(dǎo)規(guī)范并舉型”管理；充分認(rèn)識(shí)第三部門發(fā)展在改善社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方式方面所能發(fā)揮的作用以及給社會(huì)穩(wěn)定帶來的正效應(yīng)。只有這樣，才能提高各級(jí)政府培育扶持第三部門發(fā)展的自覺性，充分尊重第三部門為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)力。

2.改革現(xiàn)行的第三部門登記制度。從國際范圍來看，主要有五種第三部門登記制度模式：第一種是所有第三部門都必須登記且對(duì)登記申請(qǐng)有嚴(yán)格的實(shí)體性條件（如新加坡）；第二種也要求所有第三部門都必須登記，但對(duì)登記申請(qǐng)無實(shí)體性要求（如印度尼西亞）；第三種要求部分第三部門必須登記（如英國）；第四種采取自愿登記原則，但規(guī)定只有登記的第三部門才能獲得政府稅收優(yōu)惠（如美國、加拿大）；第五種不要求登記但強(qiáng)調(diào)事后追懲（如意大利）。筆者認(rèn)為，鑒于我國人口眾多以及第三部門數(shù)目龐大的實(shí)際情況，我國的第三部門登記制度適合借鑒第三、四種模式，即只要求特定類型和達(dá)到一定規(guī)模的第三部門負(fù)有登記的法定義務(wù)，其他第三部門則采取自愿原則，但是，只有登記過的第三部門才享有稅收優(yōu)惠權(quán)利。

3.完善相關(guān)法規(guī)體系。一方面，應(yīng)積極、主動(dòng)地為第三部門提供強(qiáng)有力的法律上的合法性資源支持，降低第三部門進(jìn)入和發(fā)展的政策性壁壘；另一方面，依法規(guī)范第三部門的一切行為，為第三部門的良性發(fā)展提供法律保障?；诖?，可以考慮出臺(tái)第三部門基本法并注意以下幾個(gè)原則性問題：一是必須充分考慮執(zhí)法成本和可實(shí)施性。二是必須明確設(shè)定執(zhí)法權(quán)限，尤其是執(zhí)法性立法權(quán)限。三是應(yīng)特別注意對(duì)非營利組織行為的規(guī)范和引導(dǎo)。四是必須在政府“管理”和公民“維權(quán)”兩種立法取向上取得平衡。只有具備完善的法規(guī)體系，才能保證第三部門自身的正當(dāng)性與合法性，提升其汲取合法性資源的能力，其生存發(fā)展“危機(jī)”才能得到有效的可持續(xù)的治理。[6]否則，大多數(shù)第三部門還會(huì)更深地卷入各種不規(guī)范乃至違法行為的“漩渦”，而不斷走向自我“異化”。

【參考文獻(xiàn)】

[1]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告.堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義道路奪取中國特色社會(huì)主義新勝利[R].2012-11-08.

[2][3]王名，劉國翰，何建宇.中國社團(tuán)改革——從政府選擇到社會(huì)選擇[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

[4]顧昕，王旭，嚴(yán)潔.公民社會(huì)與國家的協(xié)同發(fā)展——民間組織的自主性、民主性和代表性對(duì)其公共服務(wù)效能的影響[J].開放時(shí)代，2006，（05）.

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[6]謝海定.中國民間組織的合法性困境[J].法學(xué)研究，2004，（02）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

To Optimize the Relationship between the Third Sector and the Government

and to Promote the Development of the Third Sector

——From the Perspective of “Resource Dependence” Theory

Wei Cailing；Wan Yalan

Abstract：“Resource dependence” theory is an effective theoretical tool to investigate the interdependence relationship between the third sector and the government.By using this theory to analyze the relationship between the third sector and the government in China，we could find that the attitude of our government to the third sector is that "prevention and control" take precedence over “supporting its development”，but the latter's coping strategies are “self-restraint”，“non systemized survival” and “self-alienation”，which largely influence the development of the third sector，so the relationship between the two in urgent need of optimization.The optimization approaches include：to change the idea of the government to the development of the third sector，to strengthen the cooperation of the third sector and the government，to optimize the system environment of the third sector，etc.

Key words：resource dependence；the third sector；government