淺議玉樹震后重建救助機(jī)制

王奇

[摘 要]玉樹4.14地震后，各級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)玉樹展開積極救助，目前，玉樹州三年災(zāi)后重建期已經(jīng)結(jié)束，本文從重建救助資金、組織、措施三個(gè)方面，對(duì)玉樹震后重建救助機(jī)制進(jìn)行總結(jié)性研究。得出玉樹災(zāi)后重建是在政府主導(dǎo)下，結(jié)合社會(huì)各方力量，在考慮玉樹災(zāi)區(qū)存在特殊困難基礎(chǔ)上，通過不斷理順各種體制機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大政策優(yōu)惠和支持力度，最大限度對(duì)群眾進(jìn)行救助，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新玉樹的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]玉樹；重建；救助機(jī)制

2010年4月14日，我國玉樹藏族自治州玉樹縣發(fā)生地震，人們的生命財(cái)產(chǎn)遭受損失，在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，災(zāi)區(qū)廣大干部群眾奮起自救，社會(huì)各界積極支援，應(yīng)急救援基本將災(zāi)后損失降到了最低程度，取得了巨大的成功。隨后，國家確立玉樹三年基本完成恢復(fù)重建任務(wù)，在黨中央國務(wù)院的親切關(guān)懷下，在省委省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，來自政府和社會(huì)的救助不斷注入災(zāi)區(qū)，重建救助機(jī)制為玉樹重建奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最終取得重建的勝利。

一、重建救助資金：中央財(cái)政資金為主

在震后的第十天，國務(wù)院即發(fā)布了《關(guān)于做好玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2010〕14號(hào)），最早明確提出了鑒于玉樹災(zāi)區(qū)的特殊情況，災(zāi)后恢復(fù)重建所需資金以中央財(cái)政安排為主。隨后，確立了中央為主，多方支援的重建資金籌集原則，重建資金的來源主要包括：（1）中央財(cái)政安排的恢復(fù)重建資金；（2）省級(jí)財(cái)政安排的恢復(fù)重建資金；（3）社會(huì)捐贈(zèng)資金；（4）居民和企業(yè)自籌資金。最終，根據(jù)財(cái)政部和國家發(fā)展改革委的批復(fù)，玉樹災(zāi)后恢復(fù)重建資金總規(guī)模為316.5億，包括中央財(cái)政資金206.5億，青海省級(jí)財(cái)政資金20億元，社會(huì)捐贈(zèng)資金60億元，企業(yè)自籌及貸款25億元，居民個(gè)人負(fù)擔(dān)5億元，上述資金具體由青海省統(tǒng)籌安排用于規(guī)劃內(nèi)恢復(fù)重建任務(wù)的相關(guān)支出。

玉樹災(zāi)后重建開始前，中央政府就已考慮到將會(huì)面臨的特殊困難，這些困難既有自然環(huán)境方面的困難，又有社會(huì)環(huán)境方面的困難。自然環(huán)境方面的困難主要有：玉樹地處高海撥地區(qū)，高寒缺氧，黃金有效施工期只有五個(gè)月，并且對(duì)重建施工人員適應(yīng)能力影響大，影響工作效率；極重災(zāi)區(qū)結(jié)古鎮(zhèn)地形地勢(shì)復(fù)雜，地形狹窄，地勢(shì)高差大，可用地面積小而安置人口多，并且設(shè)計(jì)施工難度大。社會(huì)環(huán)境方面的困難主要有：玉樹地處艱苦、偏遠(yuǎn)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，重建中供水供電等保障條件供給存在一定困難，距離省會(huì)西寧800公里路程，運(yùn)輸?shù)缆穬H有國道214線和省道308線，都制約著災(zāi)后重建項(xiàng)目順利實(shí)施；玉樹是民族地區(qū)，藏族人口占97%左右，基本屬于全民信教區(qū)，災(zāi)后除硬件設(shè)施的重建外，還有軟件的重建，包括災(zāi)區(qū)民眾的社會(huì)交往關(guān)系，價(jià)值觀念的樹立，對(duì)社會(huì)的再度認(rèn)同等，在民族地區(qū)如何使其自身發(fā)展跟上重建的速度，是幫助重建新家園的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)這一基礎(chǔ)面臨很多問題考量。中央財(cái)政大力支持玉樹災(zāi)后重建，總體部署領(lǐng)導(dǎo)恢復(fù)重建工作，可以看出中央政府對(duì)重建新家園、新校園、新玉樹的重視程度。

二、重建救助組織：省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)

玉樹震后重建救助所形成的組織體系，核心是省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)，省玉樹災(zāi)后重建現(xiàn)場指揮部的指導(dǎo)，內(nèi)部有州及以下各級(jí)政府部門不斷理順的重建工作體制支撐，外部有各方援建單位、企業(yè)和援玉干部的支持。青海省委、省政府對(duì)災(zāi)后重建負(fù)總責(zé)任，既要建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，又要建立災(zāi)后重建現(xiàn)場指揮調(diào)度系統(tǒng)，科學(xué)高效有序的完成重建任務(wù)。在應(yīng)急救援剛結(jié)束不久，相繼成立了省玉樹地震災(zāi)后重建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組組長由省政府省長駱惠寧同志擔(dān)任，省玉樹地震災(zāi)后重建現(xiàn)場指揮部，指揮長由省政府副省長馬順清同志擔(dān)任?，F(xiàn)場指揮部承擔(dān)現(xiàn)場指揮職責(zé)，實(shí)施災(zāi)后重建規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)、督促檢查工作，領(lǐng)導(dǎo)各工作組和玉樹州按照職責(zé)范圍開展工作，領(lǐng)導(dǎo)參與災(zāi)后重建的部隊(duì)、武警，實(shí)行軍地聯(lián)動(dòng)?，F(xiàn)場指揮部對(duì)省玉樹地震災(zāi)后重建工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，要按照省委、省政府和領(lǐng)導(dǎo)小組的指示，研究開展災(zāi)后重建工作，并定期向其匯報(bào)工作情況。以省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)，省玉樹災(zāi)后重建現(xiàn)場指揮部指導(dǎo)為核心建立起來的組織體系，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)籌安排，有序推進(jìn)，確保了災(zāi)后重建各項(xiàng)工作的順利開展。

玉樹州具體承擔(dān)和落實(shí)災(zāi)后重建的各項(xiàng)任務(wù)。通過理順州及以下各級(jí)政府部門的管理體制，包括成立適應(yīng)災(zāi)后重建工作的臨時(shí)性組織，積極探索調(diào)整基層社區(qū)管理模式，轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，健全由州委統(tǒng)領(lǐng)，州政府總負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。例如為了有效實(shí)施災(zāi)后重建相關(guān)方案，扎實(shí)推進(jìn)災(zāi)后重建工作，州委、州政府在2011年成立了17個(gè)專項(xiàng)工作組，在州委、州政府的總體安排部署下，全力推進(jìn)災(zāi)后重建工作，各工作組抽調(diào)有工作經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)工作能力的人員，對(duì)抽調(diào)人員進(jìn)行分組分工，設(shè)立職能小組，并不斷完善各項(xiàng)工作制度，形成按制度辦事，按制度管人的工作思路。2010年7月，根據(jù)災(zāi)后重建工作的需要，在結(jié)古鎮(zhèn)重新調(diào)整組建了10個(gè)副縣級(jí)的管理委員會(huì)，內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)、黨群宣傳，規(guī)劃建設(shè)，群眾生活和綜治維穩(wěn)5個(gè)工作組。2011年11月及時(shí)組建了玉樹縣過渡安置管理委員會(huì)，內(nèi)設(shè)黨群宣傳，街道社區(qū)籌建辦公室，綜治維穩(wěn)，消防，供水，供電，環(huán)衛(wèi)，綜合辦公室等8個(gè)工作組，在玉樹縣委、縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，履行災(zāi)后重建階段社會(huì)管理、服務(wù)保障和抓基層建設(shè)的職能。隨著災(zāi)后重建工作的穩(wěn)步推進(jìn)，需要將機(jī)構(gòu)職能由管理轉(zhuǎn)型為建設(shè)型，并進(jìn)一步加強(qiáng)和充實(shí)災(zāi)后重建干部隊(duì)伍，2011年3月，10個(gè)管理委員會(huì)成功轉(zhuǎn)型為建設(shè)委員會(huì)（根據(jù)工作需要在2011年2月新增加了新寨建委會(huì)），組建的工作組與管委會(huì)相同，這樣，12個(gè)基層委員會(huì)形成的社會(huì)網(wǎng)格化管理，有力促進(jìn)了災(zāi)后重建各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。

對(duì)口援建和干部援青是推進(jìn)玉樹災(zāi)后恢復(fù)重建的重要舉措，即體現(xiàn)了我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，又體現(xiàn)了我國一方有難，八方支援的優(yōu)良傳統(tǒng)。根據(jù)玉樹災(zāi)區(qū)重建的實(shí)際情況，中央決定這次災(zāi)后重建主要采取對(duì)口援建的方式，對(duì)口援建的安排主要有四個(gè)方面：一是確定東西扶貧協(xié)助支援省（遼寧?。┖椭г貐^(qū)的對(duì)口省市（北京市）為對(duì)口援建省市。二是中央企業(yè)充分利用自身在人才、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)施工建設(shè)任務(wù)，央企包括中國鐵建、中國建筑、中國中鐵、中國電建、中鐵二局等。三是軍隊(duì)和武警部隊(duì)參加部分項(xiàng)目的援建，承擔(dān)部分運(yùn)輸任務(wù)，如援建“兩校一院”交鑰匙工程，即八一孤兒學(xué)校、八一職業(yè)技術(shù)學(xué)校和玉樹縣八一醫(yī)院。四是青海省組織省內(nèi)力量援助玉樹建設(shè)，包括西寧援建雜多縣，海西州援建治多縣等。援建工程的資金以中央財(cái)政資金為主，業(yè)主是當(dāng)?shù)卣?，這樣的援建模式需要政府與援建單位建立協(xié)商溝通機(jī)制。玉樹州及時(shí)成立了州對(duì)口支援工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各縣也成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，切實(shí)解決影響施工的問題，服務(wù)援建單位。各援建省市、單位的黨組織與地方各級(jí)政府部門的黨組織共同組織活動(dòng)，深化地企共建，建立了深厚的民族情誼。玉樹州援青干部作為支持災(zāi)后重建的智力資源，安排在對(duì)口支援的重要崗位，首批援玉干部先后被任命州、縣常委和副州、縣長，并明確具體工作分工，用先進(jìn)的思想，先進(jìn)的理念，先進(jìn)的管理方法，支持和參與玉樹的重建和發(fā)展。

三、重建救助措施：實(shí)現(xiàn)災(zāi)后復(fù)興

重建期的救助不同于應(yīng)急期，應(yīng)急期更多的是依據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)、在緊急情況下做出的反應(yīng)，重建期需要在做好過渡期安置工作基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，通過詳細(xì)的規(guī)劃，在相關(guān)政策的支持下，逐漸完成住房、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、宗教設(shè)施的建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的復(fù)興發(fā)展。震后重建救助措施具體如下：

（一）通過周密重建規(guī)劃實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)設(shè)施重建。實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)設(shè)施重建的第一步是科學(xué)規(guī)劃，這項(xiàng)工作在震后不到一個(gè)月就全面開展，迅速開展的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，為災(zāi)后重建贏得了時(shí)間，爭取了主動(dòng)。中規(guī)院、中國建筑設(shè)計(jì)院、清華大學(xué)建筑設(shè)計(jì)院等一批國內(nèi)知名的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位匯聚到玉樹揮灑智慧，其中中規(guī)院發(fā)揮了玉樹災(zāi)后重建規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，玉樹地震發(fā)生后，中規(guī)院積極響應(yīng)，迅速對(duì)救災(zāi)工作做出了安排，利用在汶川“5.12”特大地震中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，于4月17日至20日短短4天起草完成了《關(guān)于過渡期安置房的原則建議》、《災(zāi)后重建規(guī)劃工作方案》報(bào)告，為災(zāi)后重建規(guī)劃提供全面的技術(shù)支撐，在規(guī)劃前期廣泛調(diào)查公眾訴求，規(guī)劃方案初步形成后，中規(guī)院工作組于2010年5月28日、6月9日、8月7日在結(jié)古鎮(zhèn)分別就總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行現(xiàn)場公示，其場面范圍之大、藏族群眾參與之踴躍、爭論討論之深刻為國內(nèi)前所未有。

玉樹災(zāi)后設(shè)施重建包括城鄉(xiāng)居民住房、商住和商業(yè)用房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、寺院及宗教場所等，無論哪一種重建都要符合規(guī)劃要求，體現(xiàn)地域風(fēng)貌、民族特色和時(shí)代特征，這些規(guī)劃有國務(wù)院正式頒布的《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》、中規(guī)院設(shè)計(jì)的《玉樹州城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《結(jié)古鎮(zhèn)災(zāi)后重建總體規(guī)劃》、《結(jié)古鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《結(jié)古鎮(zhèn)總體城市設(shè)計(jì)》等。災(zāi)后設(shè)施重建中首先是對(duì)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，按照先基礎(chǔ)、后住房，先地下、后地上的次序，玉樹州積極配合、支持援建單位，完成在學(xué)校、醫(yī)院、市政、交通、水利、通訊等基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性設(shè)施建設(shè)；城鄉(xiāng)住房建設(shè)是災(zāi)后重建的重點(diǎn)，又以結(jié)古居民住房建設(shè)為重中之重，結(jié)古是極重災(zāi)區(qū)，是全州災(zāi)后重建的重點(diǎn)和難點(diǎn)，投資最多，項(xiàng)目最多，通過鎖定群眾意愿，逐漸推進(jìn)住房建設(shè)；寺院是按照“一視同仁、同等對(duì)待、合理安排、給予支持、依法審批，基本恢復(fù)震前規(guī)?！钡脑瓌t和要求重建，87座受損寺院的修復(fù)重建與全州災(zāi)后城鄉(xiāng)住房重建同步開工、同步建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮寺院在重建中的主體作用，采取寺院自建的形式，支持受損寺院和僧舍恢復(fù)重建。

（二）通過相關(guān)政策支持實(shí)現(xiàn)災(zāi)后社會(huì)重建。青海省根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建政策措施的意見》（國發(fā)〔2010〕16號(hào)）精神，結(jié)合自身實(shí)際發(fā)布《關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建政策措施的意見》，在教育醫(yī)療、財(cái)政稅費(fèi)、社會(huì)保障、援建援助等方面給予優(yōu)惠政策。玉樹州委、州政府貫徹執(zhí)行黨中央國務(wù)院、省委省政府的決策部署，通過政策措施層層細(xì)化支持玉樹災(zāi)后社會(huì)重建。這些支持災(zāi)后恢復(fù)重建的政策措施促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改善了生產(chǎn)生活條件，為長遠(yuǎn)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

教育資助優(yōu)惠政策，對(duì)在校生實(shí)現(xiàn)免除學(xué)費(fèi)，發(fā)放助學(xué)金或生活費(fèi)補(bǔ)助，對(duì)轉(zhuǎn)移到省外就讀的學(xué)生免除學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)，并發(fā)放生活費(fèi)、交通費(fèi)等補(bǔ)助，用切實(shí)可行的政策扶持教育發(fā)展；稅收和金融優(yōu)惠政策，恢復(fù)重建期間從實(shí)際出發(fā)盡可能給予減免、補(bǔ)貼政策，如災(zāi)區(qū)事業(yè)單位和個(gè)人一律免征各類行政收費(fèi)和政府性資金；就業(yè)援助和社會(huì)保險(xiǎn)、災(zāi)區(qū)群眾后續(xù)生活保障及傷殘人員康復(fù)救助、計(jì)劃生育、扶持企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策都在切合玉樹災(zāi)后重建的實(shí)際，具有可操作性的基礎(chǔ)上推行。

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