淺談公路施工項目資金監(jiān)管模式

王志勇

【文章摘要】

如何有效地監(jiān)管公路建設項目資金，建立符合高速公路建設項目自身特點的資金監(jiān)管模式，有利于不斷提高高速公路建設項目資金的使用效率和效益，節(jié)約高速公路建設項目的建設成本，合理防范高速公路建設項目建設過程中的財務風險，從而保證高速公路建設項目建設目標的實現(xiàn)。

【關鍵詞】

高速公路；統(tǒng)一監(jiān)管；授權監(jiān)管；項目監(jiān)管；柔性集權監(jiān)管

0 引言

高速公路建設項目具有投資額巨大、投資回收期長、資金在使用過程中高存高貸等特征。高速公路建設項目投資主體日趨多元化，其建設環(huán)節(jié)眾多，巨額的建設資金在運用過程中出現(xiàn)了一系列問題。因此，如何有效地監(jiān)管高速公路建設項目資金，建立符合高速公路建設項目自身特點的資金監(jiān)管模式，有利于不斷提高高速公路建設項目資金的使用效率和效益，節(jié)約高速公路建設項目的建設成本，合理防范高速公路建設項目建設過程中的財務風險，從而保證高速公路建設項目建設目標的實現(xiàn)。

1 高速公路建設項目資金監(jiān)管模式選擇的影響因素

1.1投資主體的性質

我國早期的高速公路建設項目資金主要來源于財政資金與銀行信貸資金，伴隨著高速公路建設規(guī)模的不斷擴張，其投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢。盡管如此，高速公路建設項目資金來源中，銀行信貸資金約占項目總投資額的50%左右。多元化的高速公路建設項目投資主體從性質上進行分類，可以劃分為股權投資者和債權投資者。股權投資者以其認繳的出資額為限，對高速公路建設項目進行投資，并且按照出資比例享有相應的決策權和收益分配權。債權投資者則按照債務契約的約定為高速公路建設項目提供資金并按期收回本金和利息。投資主體的性質決定了其在高速公路建設項目資金監(jiān)管過程中所享有的權限和應承擔的責任。

1.2資金監(jiān)管模式的選擇空間

高速公路建設項目資金監(jiān)管模式包括統(tǒng)一監(jiān)管模式、授權監(jiān)管模式和項目監(jiān)管模式。高速公路建設項目資金監(jiān)管主體是高速公路建設項目的利益相關者，是一種多元化的資金監(jiān)管主體。項目利益相關者既包括項目建設業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位、項目貸款人和相關管理階層等主要的、直接的利益相關者，也包括業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位的開戶銀行以及職工、政府監(jiān)管及職能部門、項目中介服務部門、工程項目拆遷戶、供應商和利益鏈上的其他利益相關者。統(tǒng)一監(jiān)管模式是指由高速公路建設項目的利益相關者構成的統(tǒng)一監(jiān)管體對項目資金運動過程與結果實施監(jiān)管的一種監(jiān)管模式。授權監(jiān)管模式是指由高速公路建設項目投資者授權的專業(yè)監(jiān)管體對具體項目資金運動過程與結果進行專業(yè)化監(jiān)管的一種監(jiān)管模式。項目監(jiān)管模式是指由項目建設業(yè)主直接對具體項目資金運動過程與結果進行監(jiān)管的一種監(jiān)管模式。三種監(jiān)管模式在監(jiān)管主體、對象、內容、特征等方面具有較大的差異，其差異比較如表1所示。

從表1可以看出，三種監(jiān)管模式除了授權監(jiān)管與項目監(jiān)管模式兩者在監(jiān)管對象、內容兩方面無差異以外，在其他方面均具有顯著的差異。因此，根據(jù)高速公路建設項目自身特征選擇合理有效的監(jiān)管模式，有利于提高監(jiān)管效率與效益。

1.3可選擇的監(jiān)管方法

監(jiān)管方法是高速公路建設項目監(jiān)管主體在對建設項目資金運動進行監(jiān)管時所采取的技術手段。伴隨著現(xiàn)代科學技術的迅猛發(fā)展，“網絡銀行”的出現(xiàn)為高速公路建設項目資金監(jiān)管主體監(jiān)管項目資金的運動過程與結果提供了便捷的條件。通過“網絡銀行”，高速公路建設項目資金監(jiān)管主體可以適時監(jiān)管每一筆資金的運動過程及結果。

綜合考慮以上三重因素，投資主體與監(jiān)管主體的多元化以及“網絡銀行”的出現(xiàn)，拓展了高速公路建設項目資金監(jiān)管主體選擇監(jiān)管模式的空間，其理性選擇的結果便是柔性集權監(jiān)管模式。

2 高速公路建設項目資金柔性集權監(jiān)管模式的構建原則

高速公路建設項目資金柔性集權監(jiān)管模式是高速公路建設項目監(jiān)管主體依靠自身內部管理機制和“網絡銀行”共同對項目建設過程中資金運動過程及結果實行全過程、全方位的有效監(jiān)督、控制、評價和預警，確保高速公路建設項目資金運動的合法性、有序性和效率性的一套適時監(jiān)管體系。高速公路建設項目資金柔性集權監(jiān)管模式的構建必須遵循以下原則：（1）依法監(jiān)管原則；（2）?？顚Ｓ迷瓌t；（3）全面監(jiān)管原則；（4）內外相結合的監(jiān)管原則；（5）效率與效益原則。

依法監(jiān)管原則要求在構建高速公路建設項目柔性集權監(jiān)管模式時，必須遵循國家法律法規(guī)及規(guī)章制度，嚴格按照法律法規(guī)及規(guī)章制度提供真實準確的監(jiān)管信息；?？顚Ｓ迷瓌t要求構建的柔性集權監(jiān)管模式能確保高速公路建設項目建設資金不被挪作他用；全面監(jiān)管原則要求構建的柔性集權監(jiān)管模式能保證監(jiān)管主體對高速公路建設項目資金運動的全過程和結果進行監(jiān)管；內外相結合的監(jiān)管原則要求構建的柔性集權監(jiān)管模式除了監(jiān)管主體內的核心利益相關者能對項目建設資金進行監(jiān)管以外，還能保證非核心利益相關者在必要的時候對項目建設資金進行監(jiān)管；效率與效益原則要求構建的柔性集權監(jiān)管模式能提高建設項目資金監(jiān)管的效率與效益。

3 高速公路建設項目資金柔性集權監(jiān)管模式的監(jiān)管內容與方式

3.1監(jiān)管內容

盡管高速公路建設項目由于投資額巨大、建設周期長，資金應對面比較多，但從整體上而言，其監(jiān)管內容可以概括為資金來源監(jiān)管與資金運用監(jiān)管。

3.1.1資金來源監(jiān)管

高速公路建設項目資金來源監(jiān)管包括資金籌集與資金落實的監(jiān)管。資金籌集的監(jiān)管要確?；I資主體在法律框架范圍內籌集高速公路建設項目資金，并明確中央對于各省公路建設資助資金的分配制度，明確建設資金在中央和地方政府之間分擔的比例。資金落實的監(jiān)管則根據(jù)中華人民共和國建設部令第91號《建設部關于修改<建筑工程施工許可管理辦法>的決定》，由交通主管部門指定的專門機構對施工許可批準中建設資金的落實情況進行監(jiān)管，應審核到位資金是否符合規(guī)定的比例。

3.1.2資金運用監(jiān)管

高速公路建設普遍存在對項目的可行性研究、立項審批、勘察設計、工程初步設計等項目前期工作的監(jiān)管制度不完善的現(xiàn)象。對投資的監(jiān)管側重于資金使用過程的監(jiān)管，忽視對工程項目造價的監(jiān)管，對嚴重超出概算的公路建設項目的約束制度缺失。事實上，工程造價估算概算是工程總投資監(jiān)控的源頭。因此，高速公路建設項目資金運用監(jiān)管應包括以下內容：（1）建設項目前期工作資金的監(jiān)管；（2）建設期間資金的監(jiān)管；（3）工程竣工決算階段資金的監(jiān)管。

3.2監(jiān)管方式

在高速公路建設項目資金柔性集權監(jiān)管模式下，其主要采用以下資金監(jiān)管方式：

3.2.1定期監(jiān)管與不定期監(jiān)管相結合的方式

定期監(jiān)管方式要求高速公路建設項目資金監(jiān)管主體建立建設項目定期報告制度，并對定期報告的內容加以規(guī)范。高速公路建設項目建設過程中出現(xiàn)下列情況的，建設單位應及時向上級主管部門報告：配套資金嚴重不到位；一次性金額較大的資金使用或者在短期內累計較大的資金使用；較大金額索賠；審計發(fā)現(xiàn)的重大違紀問題。高速公路主管部門、建設單位要求施工單位定期向建設單位提供各種各樣的報告，以便建設單位掌握項目情況，實施對項目資金的監(jiān)管。保證定期監(jiān)管有效的措施之一是建立高速公路建設項目跟蹤審計制度，即依據(jù)國家有關法律法規(guī)及規(guī)章制度，按照一定的程序和方法，對高速公路建設項目從立項到建成后的全過程資金運動進行監(jiān)督、控制、評價和服務，及時糾正高速公路建設項目建設中存在的問題，規(guī)范管理行為，總結建設經驗，保證建設資金合理、合法使用，以建制度、防隱患、促發(fā)展為目標，不斷促進建設單位完善內部控制制度，為交通建設創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

不定期監(jiān)管方式是高速公路建設項目資金監(jiān)管主體不定期委派相關的機構到高速公路建設項目所在地對高速公路建設項目的資金運動進行監(jiān)管，并寫出監(jiān)管報告。不定期監(jiān)管主要監(jiān)管以下三個方面的內容：（1）高速公路建設項目正常執(zhí)行過程中資金運動的監(jiān)管；（2）高速公路建設項目建設過程中項目變更資金運動的監(jiān)管；（3）高速公路建設項目竣工決算階段資金運動結果的監(jiān)管。

3.2.2內部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結合方式

內部監(jiān)管方式是采用高速公路建設項目財務管理方式對自身資金運動進行監(jiān)管。工程項目財務管理是對高速公路建設項目資金運動過程及其結果所表現(xiàn)出來的財務活動與財務關系進行監(jiān)控的一種經濟管理活動，它雖具有監(jiān)控的職能，但只是一種內部的專業(yè)監(jiān)督。外部監(jiān)管方式則采用跟蹤審計方式對高速公路建設項目資金運動過程和結果進行監(jiān)管。

3.2.3事前、事中、事后監(jiān)管相結合方式

從本質上而言，這種監(jiān)管方式可以描述為全過程監(jiān)管方式，即對高速公路建設項目實施的全過程進行監(jiān)管，具體而言包括以下三個環(huán)節(jié)：

（1）開工前審計。開工前審計是依據(jù)國家有關法律法規(guī)及規(guī)章制度對高速公路建設項目業(yè)主開工前進行的基本建設審批程序、手續(xù)等準備工作，以及資金來源落實情況實施的審計監(jiān)督，其主要發(fā)揮預防作用，目的是要符合國家有關法律法規(guī)及規(guī)章制度的規(guī)定，從而為高速公路建設項目的順利實施奠定基礎。

（2）建設期間審計。建設期間審計主要發(fā)揮監(jiān)督與服務作用，目的是對內加強管理和監(jiān)督，健全內部控制制度，提高效率與效益。通過建設期間審計，可以及時督促高速公路建設項目業(yè)主建立健全管理制度，提高高速公路建設項目的建設管理水平，從而防止出現(xiàn)嚴重超概算現(xiàn)象，確保高速公路建設項目投資計劃的完成，監(jiān)督高速公路建設項目資金的合理、合法和有效使用，防止資金被挪用。

（3）竣工決算審計。竣工決算審計主要發(fā)揮評價和鑒證作用，目的是客觀評價高速公路建設項目概算和基本建設計劃執(zhí)行情況，促進高速公路建設項目及時交付使用，為高速公路建設項目運營管理奠定基礎。通過竣工決算審計，可以確定施工單位的最終工程價款，可以最終確定建設項目的投資總額，為高速公路建設項目建成以后的運營管理奠定實物資產和價值基礎。

4 高速公路建設項目資金柔性集權監(jiān)管模式監(jiān)管效果評價

高速公路建設項目資金柔性集權監(jiān)管模式實施效果評價可以采用以下兩種方法：

（1）成本—收益分析法。成本-收益分析法是指某一監(jiān)管模式的實施，無論是成本還是收益，都以貨幣單位來表示，讓監(jiān)管主體能夠用統(tǒng)一尺度直觀地判斷監(jiān)管模式的實施效果，用監(jiān)管成本減去監(jiān)管收益所得凈值來說明高速公路建設項目資金監(jiān)管實施的可行性。監(jiān)管主體要匡算出其中的直接成本與間接成本。當監(jiān)管模式實施的收益和成本無法用貨幣單位準確估價時，則監(jiān)管主體可以以專業(yè)報告方式，對此進行合理性的分析與解釋，來鑒定非量化因素的收益區(qū)間，從而提供一個極值分析，以判斷所有潛在收益的凈值。高速公路建設項目資金監(jiān)管實施的凈收益等于總收益減去總成本，如果凈收益評估值為正數(shù)，則該監(jiān)管模式的實施是有利于高速公路建設項目資金監(jiān)管的。

（2）成本—效益分析法。該種方法是指當無法對高速公路建設項目資金監(jiān)管所產生的收益進行具體量化時，可以采用對監(jiān)管的預期效果完成程度及所需要時間進行估計，然后計算監(jiān)管收益與監(jiān)管成本之間的比例，由此確定實施高速公路建設項目資金監(jiān)管是否具有正的效應。與成本—收益分析法中所體現(xiàn)的監(jiān)管收益與監(jiān)管成本之差最大化標準不同，成本—效益分析把高速公路建設項目資金監(jiān)管目標完成的有效程度與成本之比是否最大化作為監(jiān)管實施的判斷依據(jù)。

高速公路建設項目柔性集權監(jiān)管模式實施主要目的在于確保高速公路建設項目建設資金的運動有序和受控。高速公路建設項目柔性集權監(jiān)管是項目利益相關者的共同監(jiān)管、直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結合、內部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結合的一種監(jiān)管模式，它能夠確保高速公路建設項目資金運動的合法、合理和有序性，從而保證高速公路建設項目經濟活動的順利開展，不斷提高高速公路建設項目資金的使用效率與效益。

【參考文獻】

[1]河北省交通會計學會，河北省交通廳財務處編.交通財會理論與實務研究[M].石家莊：河北科學技術出版社，2007.