韓國社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗及對我國社區(qū)自治建設(shè)的啟示

張銳智 張何鑫

中圖分類號：C912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2014）03—134—04

[內(nèi)容提要]結(jié)合韓國智能社區(qū)發(fā)展的特點及成功經(jīng)驗，分析我國社區(qū)自治建設(shè)中存在的問題，理論結(jié)合實際，汲取韓國智能社區(qū)的成功經(jīng)驗，根據(jù)我國的自身情況，建立健全相應(yīng)的法律制度，為社區(qū)自治建設(shè)提供法律保障，才能更好地完善社區(qū)自治建設(shè)體制。提出我國社區(qū)自治建設(shè)過程中存在的問題及相關(guān)對策。

[關(guān)鍵詞]韓國社區(qū)；智能社區(qū)；社區(qū)自治；社區(qū)建設(shè)

韓國在城鎮(zhèn)化過程中積累了豐富經(jīng)驗，其首都首爾的江南區(qū)被評選為2008年度“全球最佳智能社區(qū)”，其在長期基層治理當中形成了的有益經(jīng)驗，為我國社區(qū)自治建設(shè)提供了重要啟示。

一、韓國社區(qū)發(fā)展概述

韓國將社區(qū)定義為具有共同聯(lián)系、參與行為、歸屬感，并且維持著形成社會實體的社會聯(lián)系和社會互動的群體。從20世紀70年代開始，韓國開始進行社區(qū)建設(shè)，政府采取了多重措施推進社區(qū)建設(shè)，其中尤其以新社區(qū)運動最為著名。近幾年，韓國社區(qū)出現(xiàn)了巨大變化，社區(qū)建設(shè)進入了全新的發(fā)展階段。

早在1949年，韓國根據(jù)憲法制定了《地方自治法》，對地方自治做出了相對具體的規(guī)定，并逐步形成了特別市、廣域市、道和市、郡、區(qū)兩級地方政府作為自治的基本單位，同時，在市、郡、區(qū)下面還設(shè)立相當于派出機構(gòu)的邑、里、洞等組織，負責(zé)向居民提供行政服務(wù)并處理與居民有關(guān)的業(yè)務(wù)。[1]其中，“洞”相當于一般意義上的社區(qū)，不同之處在于，“洞”是一級行政，但在功能上與社區(qū)接近。在鄉(xiāng)村，“邑”向居民提供日常服務(wù)。但洞、邑等單位不是地方自治的團體，不是居民選舉產(chǎn)生，不對居民負責(zé)，而是國家為了方便處理相關(guān)行政業(yè)務(wù)而設(shè)置的基層行政機關(guān)的下層機構(gòu)。這就使得作為韓國最基層的邑、洞等單位的治理帶有濃厚的行政主導(dǎo)的色彩。

1970年開始，韓國推行新社區(qū)建設(shè)，取得了令世界矚目的成就。其發(fā)展過程大致分為5個階段，即基礎(chǔ)建設(shè)階段、擴展階段、充實階段和提高階段、國民自發(fā)運動階段以及自我發(fā)展階段。[2]特別是在自我發(fā)展階段，政府鼓勵居民們從事能夠創(chuàng)收的項目。由此，不僅提高了居民參與社區(qū)活動的積極性，更使居民學(xué)會了很多技術(shù)，并且在參與社區(qū)項目實施的過程中即受到了教育，也學(xué)會了參與。

隨著韓國社區(qū)的發(fā)展過程的逐步推進。為了更好的規(guī)范社會基層治理的運作。韓國于2003年進行了分權(quán)改革，將部分中央權(quán)力轉(zhuǎn)移到地方，為社會基層治理和社區(qū)的發(fā)展，提供了重要的法律保障。

韓國的社區(qū)的成功發(fā)展，原因不僅在于居民的積極參與，也在于他們從社區(qū)運作機制開始，政府保證社區(qū)有自主權(quán)，充分調(diào)動居民積極性。同時，社區(qū)組織的活動填補了政府機構(gòu)和個人活動之間以及市場機制和個人活動之間的空白，使居民和政府之間的對話變得容易進行，社區(qū)充分發(fā)揮了中介的作用，為政府和居民提供了溝通的橋梁，也為居民提供了一個在基礎(chǔ)層面上進行經(jīng)濟活動和政治參與的平臺。

二、韓國智能社區(qū)的發(fā)展及經(jīng)驗

智能社區(qū)是“智能城市”、“電子城市”和“電子社區(qū)”的統(tǒng)稱。完善的信息基礎(chǔ)設(shè)施、全面的信息技術(shù)應(yīng)用、社區(qū)資源以及社區(qū)信息資源的有效開發(fā)與利用，是其基本要素。世界智能社區(qū)論壇2008年5月15日宣布，將2008年度“最佳智能社區(qū)獎”授予韓國首爾江南區(qū)以表彰該社區(qū)在建立寬帶經(jīng)濟方面做出的貢獻。韓國首爾江南區(qū)為了促進韓國經(jīng)濟發(fā)展、提高政府行政效率和更好地為公眾服務(wù)，在電子商務(wù)、電子政務(wù)和社區(qū)信息化各個方面都廣泛建設(shè)和深入發(fā)展，為首爾江南區(qū)的智能化社區(qū)建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。韓國首爾江南區(qū)發(fā)展的成功因素及事例，值得我國建設(shè)新型社區(qū)作為借鑒。

首爾江南區(qū)首先發(fā)展了“電視電子政務(wù)”，早在1995年，江南區(qū)政府開始建設(shè)電子政務(wù)，到1997年網(wǎng)絡(luò)建成，將當?shù)卣聞?wù)鏈接成為網(wǎng)絡(luò)，為公眾提供便利服務(wù)。2003年，韓國行政自治部與江南區(qū)政府、江南有線電視聯(lián)手開發(fā)了“電視電子政務(wù)”，以電子政府帶動經(jīng)濟發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)處理政府事務(wù)數(shù)量劇增，同時減少政府工作人員，降低政府支出。更重要的是，由于電子政務(wù)的發(fā)展，最大限度地防止了貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，為韓國政府發(fā)展提供了良好的政府運行環(huán)境。

為進一步為智能社區(qū)發(fā)展提供保障，韓國江南區(qū)政府創(chuàng)新政府服務(wù)模式，江南區(qū)建立了85個電子政務(wù)系統(tǒng)，為居民提供最便捷、最靈活的行政服務(wù)方式，讓居民享受到不受限制的行政服務(wù)，成為了世界上最早實施政府行政入戶的地區(qū)。江南區(qū)政府還在網(wǎng)上設(shè)置了電子信箱，作為征詢公眾法律意見的專門渠道。這樣不僅有利于政府知曉公眾的意愿，更有利于提高公眾的參政、議政積極性。此外，通過電子政務(wù)、電子商務(wù)，使政府為公眾提供服務(wù)更加及時有效，為社區(qū)的發(fā)展帶來更大的推動力，都是值得我國發(fā)展社區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒的。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社區(qū)自治的發(fā)展和建設(shè)是社會穩(wěn)定的重要保證，通過借鑒外國社區(qū)發(fā)展建設(shè)的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國自身的現(xiàn)實條件，更好的發(fā)展社區(qū)自治建設(shè)，使基層社區(qū)自治為社會發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障。

三、我國社區(qū)自治中存在的問題

由于我國處于社會的轉(zhuǎn)型時期，同時，我國社區(qū)發(fā)展起步晚，不僅沒有形成真正的社區(qū)自治，而且在社區(qū)自治的建設(shè)中也存在一些需要研究和亟待解決的問題。

第一，社區(qū)自治建設(shè)“行政化”。由于我國原有的計劃經(jīng)濟體制下，城市管理等事務(wù)都是由國家垂直領(lǐng)導(dǎo)的，在體制上嚴格的遵照條塊管理分割。社區(qū)居民委員會的行政色彩濃厚，社區(qū)無法充分發(fā)揮自治，反而成了政府部門的辦事機構(gòu)，從而使得社區(qū)居民委員會的居民自治組織性質(zhì)無法充分發(fā)揮作用，同時導(dǎo)致居民對社區(qū)自治活動的積極性不高。這樣的社會管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展需求。

第二，自治權(quán)利不完善，居民參與程度不高。由于在社區(qū)自治中的行政化，導(dǎo)致居民在心理上對于社區(qū)的合法性地位有所懷疑，認為社區(qū)居民委員會就是一級政府部門，并非是自治組織，同時，對其社區(qū)自治主體的身份認識不明確，不了解自身擁有的自治權(quán)利。同時，由于社區(qū)對居民提供的服務(wù)也帶有政府的管理性，而并非是自治的服務(wù)性，也導(dǎo)致了居民在對社區(qū)自治建設(shè)上的錯誤認識。自治是居民的自治，而居民自身不愿意成為自治主體，認識不到自己是自治主體，致使在參與過程中，參與流于形式化，無法真正的發(fā)揮居民自治的作用。同時，由于參與機制的不完善，進一步阻礙了居民參與社區(qū)自治建設(shè)，阻礙了社區(qū)自治建設(shè)的更好發(fā)展。

第三，法律制度滯后，無法充分保障社區(qū)自治。由于立法工作沒有隨著社會發(fā)展而同步發(fā)展，致使許多相關(guān)領(lǐng)域存在立法空白，并且由于相關(guān)立法多是原則性的規(guī)定，在實踐中可操作性差。同時，由于以上法律頒布時間早，其中的很多內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)時代的要求。這些都在很大程度上阻礙了城市社區(qū)自治建設(shè)的進程。

四、韓國社區(qū)對我國社區(qū)自治建設(shè)的啟示

改革開放引發(fā)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，要求我國城市必須改變國家包辦一切社會事物的管理模式，更要求社會在今后的發(fā)展中得到充分的自治建設(shè)。1986年，國家民政部首次提出在城市開展社區(qū)服務(wù)。[3]通過十幾年的努力，我國的社區(qū)自治建設(shè)取得了顯著的成績，但是跟發(fā)達國家相比還存在一定差距。韓國是我國的鄰國，在政治、文化、經(jīng)濟等領(lǐng)域都有著很多的相同之處，我國應(yīng)該著重在以下方面進行改革建設(shè)社區(qū)自治。

第一，在社區(qū)自治建設(shè)的過程中建立自治體制。韓國社區(qū)的建設(shè)，自治的體制在其社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了重大作用。這種自治的體制也有利于基層的民眾參與公共事物的積極性提高，成為民主的訓(xùn)練場所。[4]民主是社區(qū)建設(shè)的靈魂，法制是社區(qū)建設(shè)的保障，自治是社區(qū)建設(shè)的方向，深化社區(qū)依法自治建設(shè)，是逐步實現(xiàn)社區(qū)法治目標。為了確保社區(qū)自治建設(shè)的順利發(fā)展，必須明確規(guī)定社區(qū)居民在法律上擁有的權(quán)利，強化社區(qū)居民的權(quán)利意識和參與意識。并且明確社區(qū)的法律地位，杜絕社區(qū)工作行政化的現(xiàn)象，使社區(qū)在工作中以居民為中心，為居民服務(wù)，在實踐中積極實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，使基層社區(qū)自治建設(shè)制度得到落實。

第二，建立完善社區(qū)自治的法律制度。為了進一步避免社區(qū)自治建設(shè)的行政化，必須明確理順政府和社區(qū)的職能關(guān)系，理順職能部門、物業(yè)管理組織與社區(qū)居民委員會之間的關(guān)系，明確社區(qū)的法律性質(zhì)、法律地位和職能定位。應(yīng)該在法律中明確指出，社區(qū)不是政府機構(gòu)，不是政府的派出機構(gòu)，也不是政府職能部門的執(zhí)行機構(gòu)，而是群眾自治組織。社區(qū)法制建設(shè)必須融入到社區(qū)自身的發(fā)展建設(shè)之中才能真正健全和完善，法制為更好的完善社區(qū)自治建設(shè)提供了法律支持、法律服務(wù)和法律保障。

第三，提高社區(qū)自治的居民參與機制。社區(qū)自治歸根到底是社區(qū)居民的自治。在韓國社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗中可以看到，社區(qū)運行的好壞和居民參與的程度密切相關(guān)。要提高居民的參與程度，必須首先在法律上明確居民的法律地位，社區(qū)居民是社區(qū)自治的主體，是社區(qū)自治建設(shè)的主力軍。在法律上維護社區(qū)居民的民主決策、民主參與，增強社區(qū)自治主體的自治意識，從而使居民在社區(qū)自治中真正成為社區(qū)自治的主體，為社區(qū)自治建設(shè)提供有利的群眾基礎(chǔ)。

通過對韓國智能社區(qū)的了解，分析我國社區(qū)自治建設(shè)中存在的問題，理論結(jié)合實際，汲取韓國智能社區(qū)的成功經(jīng)驗，根據(jù)我國的自身情況，建立健全相應(yīng)的法律制度，為社區(qū)自治建設(shè)提供法律保障，才能更好地完善社區(qū)自治建設(shè)體制。

責(zé)任編輯/汪 洋

參考文獻

[1] [4]方 正、金俊杰.韓國基層治理經(jīng)驗及其借鑒意義[J].藝術(shù)文化交流.2013（03）.

[2]劉 璐.創(chuàng)新發(fā)展中的韓國社區(qū)[J].中國社會報.2011（04）.

[3]卞文忠、秦玉峰.發(fā)達國家的城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗及對我國的借鑒作用[J].經(jīng)濟管理論壇.2005（01）.

基金項目：遼寧大學(xué)亞洲研究中心2014年立項資助項目：《東亞基層社會治理法制比較研究——以城市社區(qū)功能為研究對象》（立項編號Y201401）成果之一，韓國高等教育財團資助。