論我國低碳法律制度體系的完善

摘要：英國等國家以專門的應(yīng)對氣候變化法為核心構(gòu)建低碳法律制度體系的做法，對我國低碳法制建設(shè)具有借鑒和啟示意義。我國現(xiàn)行能源、環(huán)境法律制度并不足以有效推動低碳發(fā)展。我國構(gòu)建低碳法律制度體系的最優(yōu)路徑是制定專門的《應(yīng)對氣候變化法》，其中要設(shè)置溫室氣體排放報告、碳定價、碳排放標(biāo)準(zhǔn)、立法后評價等制度，在立法技術(shù)上要注意溫室氣體排放與其他環(huán)境問題的協(xié)同化解，并且要注意降低企業(yè)的守法難度和成本。我國構(gòu)建低碳法律制度體系的次優(yōu)路徑是修改現(xiàn)行《大氣污染防治法》，在其中增加控制溫室氣體排放的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：低碳發(fā)展；應(yīng)對氣候變化法；低碳法律制度體系

中圖分類號：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0063-04

一、國外低碳法律制度評析：以英國為例

2008年，英國在世界上率先制定了《應(yīng)對氣候變化法》，其中明確規(guī)定了溫室氣體排放的強(qiáng)制性減排目標(biāo)，該法引起世界關(guān)注。以《應(yīng)對氣候變化法》為核心的英國低碳法律制度體系既有諸多優(yōu)點，也存在一系列問題。

英國低碳法律制度體系在四個方面頗有建樹：第一，統(tǒng)籌實現(xiàn)能源安全、低碳發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等多重目的。英國建構(gòu)低碳法律制度體系不僅是為了實現(xiàn)低碳發(fā)展，也是為了保障能源安全、促進(jìn)低碳投資、防治大氣污染等。第二，明確中長期碳減排目標(biāo)，為投資者進(jìn)行低碳投資提供信心。能源基礎(chǔ)設(shè)施屬于資本密集型行業(yè)，具有投資力度大、回報時間長等特點，為了促進(jìn)私人投資于低碳領(lǐng)域的能源基礎(chǔ)設(shè)施，英國低碳法律制度明確提出了推動社會低碳轉(zhuǎn)型的長期碳減排目標(biāo)。①第三，控制碳排放的制度措施多樣化。為了控制碳排放，英國低碳法律制度體系將“命令與控制型”“基于市場型”、公私合作等手段與措施并用?！懊钆c控制型”手段包括針對電廠的碳排放績效標(biāo)準(zhǔn)制度、可再生能源義務(wù)制度、能源公司義務(wù)制度、溫室氣體排放強(qiáng)制報告制度等；“基于市場型”制度不僅包括排放交易形式的制度如碳減排承諾能源效率計劃（Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme），還包括稅收形式的制度如氣候變化稅、碳價格下限制度等。除了強(qiáng)制性法律規(guī)定，英國還采取了一些允許通過協(xié)商或談判來確定碳排放具體內(nèi)容的公私合作型制度措施，如氣候變化協(xié)議制度、有差異的上網(wǎng)電價合同制度，以及一些具有行政指導(dǎo)性質(zhì)的“軟法”措施，如2009年12月英國政府發(fā)布了《關(guān)于如何測量和報告溫室氣體排放的指導(dǎo)》。第四，監(jiān)管制度覆蓋面廣、針對性強(qiáng)。英國低碳法律制度覆蓋了能源、交通、民用建筑等領(lǐng)域的重要溫室氣體排放源，既包括針對化石燃料碳排放的限制性監(jiān)管制度（如碳排放績效標(biāo)準(zhǔn)制度），也包括針對可再生能源的促進(jìn)性制度（如有差異的上網(wǎng)電價合同制度）；既包括針對生產(chǎn)領(lǐng)域的低碳法律制度（如碳價格支持制度），也包括針對商業(yè)、消費領(lǐng)域的低碳法律制度；既包括針對固定源的低碳法律制度（如針對建筑物的“綠色

新政”計劃），也包括針對移動源的低碳法律制度（如使用可再生交通燃料義務(wù)制度）。

英國低碳法律制度體系呈現(xiàn)出一種“疊屋架床”式的結(jié)構(gòu)，制度設(shè)計上存在碎片化、缺乏穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性、守法成本高等問題。第一，制度多變，缺乏穩(wěn)定性。在2002年至2013年間，英國曾三次修改旨在提高民用建筑物能源效率方面的法律制度。為了減少大型公共機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)的溫室氣體排放量，英國政府于2010年制訂了“碳減排承諾能源效率計劃”，此后多次對該制度進(jìn)行修改，令人擔(dān)心頻繁變動會影響制度的穩(wěn)定性及投資者進(jìn)行低碳投資的信心。第二，某些低碳法律制度的制定初衷很好，但在具體設(shè)計中走樣，致使實施效果不佳。例如，制定氣候變化稅制度是為了應(yīng)對氣候變化，因而應(yīng)以碳含量作為計稅依據(jù)，但為了避免對煤炭行業(yè)造成太大沖擊，該制度最終選擇以能源含量作為計稅依據(jù)，致使氣候變化稅在本質(zhì)上由碳稅變成了能源稅，未能很好地起到控制溫室氣體排放、促進(jìn)低碳投資的目的。②第三，低碳法律制度之間缺乏協(xié)調(diào)性。以電力行業(yè)為例，該領(lǐng)域企業(yè)面臨來自歐盟溫室氣體排放貿(mào)易機(jī)制（EU-ETS，European Union Emissions Trading Scheme）的監(jiān)管，來自氣候變化稅和氣候變化協(xié)議制度的監(jiān)管，來自碳排放績效標(biāo)準(zhǔn)和碳價格支持機(jī)制的監(jiān)管等，形成了一種“九龍治水”的監(jiān)管局面。英國低碳法律制度在適用范圍上也存在一定程度的交叉和重疊，勢必增加企業(yè)在溫室氣體減排方面的行政負(fù)擔(dān)。

二、我國低碳法律制度建設(shè)的現(xiàn)狀

推動低碳發(fā)展不僅是我國履行應(yīng)對氣候變化國際義務(wù)的需要，而且是我國調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然要求。我國已經(jīng)制定了一系列與低碳發(fā)展相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，但現(xiàn)有法律制度并不足以有效推動低碳發(fā)展。

我國《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）第6條規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”，該規(guī)定對公民提出了低碳消費的要求，是環(huán)境法公眾參與原則在低碳領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。但是，單靠該規(guī)定尚不足以有效控制溫室氣體排放、推動低碳發(fā)展。我國《節(jié)約能源法》（2008年修訂）和《可再生能源法》（2009年修正）是提高能源效率、促進(jìn)可再生能源發(fā)展的重要法律，這兩部法律在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推動低碳發(fā)展方面也具有重要作用。但問題在于：第一，提高能源效率本身并不一定能減少溫室氣體排放，因為只有化石能源消費總量的減少才能實現(xiàn)溫室氣體減排。第二，促進(jìn)可再生能源發(fā)展并不能直接實現(xiàn)溫室氣體減排。多年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較好，很可能出現(xiàn)在可再生能源消費總量增加的同時，化石能源消費量也繼續(xù)增加的局面。第三，受能源體制和其他因素影響，我國化石能源行業(yè)基本上屬于國有壟斷行業(yè)，可再生能源行業(yè)則以民營資本投資居多。相比之下，前者更容易影響國家能源政策并獲得政策支持，從而更容易做大做強(qiáng)。并且，可再生能源的發(fā)展受到《土地管理法》《物權(quán)法》等法律約束，如風(fēng)能發(fā)展需要依法獲得土地使用許可證，城市太陽能發(fā)展需要建筑物區(qū)分所有權(quán)方面的法律支持等。我國《大氣污染防治法》（2000年修訂）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2012年修正）的有效實施可以在一定程度上控制溫室氣體排放，但這些法律中并沒有明確、直接的以控制溫室氣體排放為目的的規(guī)定，因而很難指望依靠這些法律長期、有效地推動經(jīng)濟(jì)社會低碳發(fā)展。《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》（2009年）和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（2011年）中明確提出控制溫室氣體排放，但相關(guān)內(nèi)容缺乏可操作性，更像是應(yīng)對氣候變化的政策性宣言，這與能源行業(yè)投資力度大、回報周期長、需要長期穩(wěn)定的法律制度支持的特點和要求不相匹配。

2009年以來，國務(wù)院及其組成部門出臺了大量以控制溫室氣體排放、推動低碳發(fā)展為目的的政策性文件，如《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》（2010年）、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》（2011年）、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年）、《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》（2011年）、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（2012年）、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》（2013年）、《國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄》（2014年）等，這些文件中明確提出了合理控制能源消費總量，建立低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和認(rèn)證制度、溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度、低碳產(chǎn)品政府采購制度、自愿減排交易機(jī)制，以及進(jìn)行碳排放交易試點等要求。一些地方如青海省、山西省等也制定了應(yīng)對氣候變化、建設(shè)低碳城市的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。上述政策性文件對于推進(jìn)低碳發(fā)展存在的明顯問題是：第一，依據(jù)我國《立法法》，“合理控制能源消費總量”等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在法律（如《能源法》）中作出規(guī)定。第二，溫室氣體排放統(tǒng)計核算等制度的制定依據(jù)是《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，其內(nèi)容和效力僅針對“十二五”期間，無法為低碳投資者提供長期、穩(wěn)定的制度支持。第三，上述政策性文件對于消費領(lǐng)域的低碳發(fā)展關(guān)注不夠。我國消費領(lǐng)域正日漸成為溫室氣體排放的重要領(lǐng)域，低碳制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)該領(lǐng)域的溫室氣體排放控制。

三、完善我國低碳法律制度體系的設(shè)想

在建構(gòu)我國低碳法律制度體系的宏觀路徑上，可以考慮修改現(xiàn)行《大氣污染防治法》，在其中增加控制溫室氣體排放的內(nèi)容。通過大氣污染防治法來控制溫室氣體排放，已有例可循。如美國就是通過《清潔空氣法》來控制溫室氣體排放的。③歐盟主要通過《關(guān)于建立排放權(quán)交易體系的2003/87/EC指令》對溫室氣體排放進(jìn)行控制，此外還通過《工業(yè)污染物排放指令》控制溫室氣體排放。④目前，我國臺灣地區(qū)也在通過《大氣污染控制法》對溫室氣體排放進(jìn)行控制。筆者認(rèn)為，通過修訂《大氣污染防治法》，在其中增加控制溫室氣體排放的規(guī)定，是當(dāng)前我國控制溫室氣體排放的一種有效選擇。這一立法路徑的不足之處在于，其不能充分體現(xiàn)低碳發(fā)展所需要的廣泛、深刻的社會變革，即不具有低碳立法所應(yīng)有的高度、廣度和深度。就高度而言，低碳發(fā)展是“人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新變革”⑤，立法應(yīng)當(dāng)站在可持續(xù)發(fā)展的高度予以推動。就廣度而言，低碳發(fā)展要求國家和社會培育低碳文化，要求各級政府及其組成部門、企業(yè)、社會團(tuán)體和公眾踐行低碳理念，這就要求低碳立法的視野不能局限于大氣污染防治等比較狹窄、單一的領(lǐng)域。⑥就深度而言，低碳發(fā)展要求社會公眾將低碳規(guī)范內(nèi)化為自身的道德和意識，這種道德和意識對應(yīng)的是整個生態(tài)系統(tǒng)而超越任何環(huán)境要素領(lǐng)域如大氣環(huán)境保護(hù)。另外，美國等國外立法例表明，通過大氣污染防治法來控制溫室氣體排放，這一路徑是在無法及時制定專門的應(yīng)對氣候變化法的背景下的次優(yōu)選擇。

我國構(gòu)建低碳法律制度體系的最優(yōu)路徑，是制定專門的低碳發(fā)展促進(jìn)法，可以將這樣的法律命名為《應(yīng)對氣候變化法》。有學(xué)者認(rèn)為，在我國現(xiàn)有法律體系和政策框架下，出臺低碳發(fā)展專門法的空間很小。筆者不同意這種觀點。目前，英國、美國、韓國、日本等國家的能源法律制度都不比我國完善，而這些國家都在進(jìn)行低碳發(fā)展專門立法，可見能源法制的不完善不能成為制定低碳發(fā)展專門法的否定性理由，相反，可以在制定低碳發(fā)展專門法的過程中對能源和環(huán)境法律制度進(jìn)行補(bǔ)充、完善。我國制定專門的低碳發(fā)展促進(jìn)法的價值和功能在于：明確國家控制溫室氣體排放、推動低碳發(fā)展的目標(biāo)，增強(qiáng)低碳法律制度的穩(wěn)定性，為低碳投資者提供穩(wěn)定的投資預(yù)期；提高公眾對應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展的認(rèn)識和實踐能力；增強(qiáng)低碳法律制度體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，防止低碳法律制度碎片化；樹立我國在國際社會中作為負(fù)責(zé)任的應(yīng)對氣候變化大國的形象。

《應(yīng)對氣候變化法》的立法目的可以表述為：控制溫室氣體排放，應(yīng)對氣候變化，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動公眾行為方式低碳化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展?！稇?yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)將推動企業(yè)投資低碳化作為一項重要的目標(biāo)和任務(wù)，因為只有不斷推動企業(yè)投資于低碳基礎(chǔ)設(shè)施、低碳能源和低碳產(chǎn)業(yè)，才能逐漸淘汰落后的高碳產(chǎn)能，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的低碳化調(diào)整?！稇?yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)采取框架型立法模式。這是因為：第一，我國進(jìn)行低碳發(fā)展專門立法的當(dāng)務(wù)之急是明確低碳發(fā)展的目標(biāo)，厘清應(yīng)對氣候變化所涉及的政府部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為現(xiàn)有溫室氣體排放統(tǒng)計核算等制度提供法律依據(jù)。第二，有些低碳法律制度如碳排放交易制度，其立法技術(shù)相當(dāng)復(fù)雜，對立法前的準(zhǔn)備工作要求較高。如果在《應(yīng)對氣候變化法》中規(guī)定溫室氣體排放權(quán)交易的全部內(nèi)容，就會拖延該法的出臺時間，也不符合國際上低碳發(fā)展專門立法的通行做法。第三，有些低碳法律制度如溫室氣體排放報告制度，其內(nèi)容比較龐大，全部在《應(yīng)對氣候變化法》中予以規(guī)定會導(dǎo)致該法在內(nèi)容上過于繁雜。

《應(yīng)對氣候變化法》至少應(yīng)規(guī)定下列制度：第一，新建（企業(yè)）項目氣候變化影響評價制度。在控制溫室氣體排放、推動低碳發(fā)展方面，《應(yīng)對氣候變化法》必須規(guī)定事先預(yù)防性制度，在投資準(zhǔn)入方面設(shè)定低碳門檻。為此，可以將《環(huán)境影響評價法》中的建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度適用于應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域。第二，企業(yè)溫室氣體排放報告制度和政府溫室氣體排放清單編制制度。第三，碳定價制度，包括碳排放交易制度和碳稅制度。建議以碳排放交易制度為主體、碳稅制度為補(bǔ)充，即對碳排放交易制度規(guī)制范圍之外的主體適用碳稅制度。第四，低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識制度。該制度應(yīng)以基于生命周期的低碳產(chǎn)品認(rèn)證為核心，促進(jìn)實現(xiàn)真正的低碳發(fā)展。第五，低碳產(chǎn)品和服務(wù)的政府采購制度。政府應(yīng)當(dāng)在推動低碳發(fā)展方面起表率作用，立法應(yīng)當(dāng)要求政府采購低碳化。第六，基于低碳供應(yīng)鏈管理的公私合作制度。政府應(yīng)當(dāng)通過公私合作的方式，推動有影響力的大型企業(yè)在低碳供應(yīng)鏈方面產(chǎn)生杠桿效應(yīng)。目前已經(jīng)有跨國公司要求或者鼓勵其供應(yīng)商公布碳排放相關(guān)數(shù)據(jù)，制定旨在緩解氣候變化影響的策略。⑦第七，針對機(jī)動車的燃油效率和碳排放標(biāo)準(zhǔn)制度。該制度意在遏制我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域的溫室氣體排放增長態(tài)勢。第八，低碳教育制度。只有通過低碳教育，才能使社會公眾增強(qiáng)和踐行低碳發(fā)展理念。第九，立法后評價制度。該制度旨在對低碳法律制度的實施效果進(jìn)行跟蹤評價。⑧受各種因素影響，我國低碳法律制度的立法技術(shù)尚不成熟，建立健全低碳法律制度可能要通過不斷試錯才能實現(xiàn)。因此，有必要對低碳法律制度的實施效果進(jìn)行立法后評價，以便及時修改、完善相關(guān)制度。

需要說明的是，《應(yīng)對氣候變化法》至少要規(guī)定上述制度，并不意味著上述制度的全部內(nèi)容都要在《應(yīng)對氣候變化法》中作出規(guī)定，而是指《應(yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)為上述制度提供法律依據(jù)?！稇?yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)成為我國構(gòu)建低碳法律制度體系的基礎(chǔ)性法律。但是，該法本身不能、也不必規(guī)定所有的低碳法律制度。該法是低碳法律制度體系的“綱”，而低碳法律制度體系的“目”并不限于該法中規(guī)定的內(nèi)容，還包括能夠減少溫室氣體排放的其他法律制度如能源法、環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)內(nèi)容。因此，我國在制定《應(yīng)對氣候變化法》的同時，還應(yīng)盡快制定能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，還應(yīng)結(jié)合低碳發(fā)展的需要，考慮修訂《煤炭法》《電力法》《草原法》《森林法》《土地管理法》等法律。

另外，我國建立以《應(yīng)對氣候變化法》為統(tǒng)領(lǐng)的低碳法律制度體系，在立法技術(shù)上應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌立法。具體應(yīng)注意三個問題：第一，必須堅持從產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品生命周期的角度來制定低碳法律制度，以統(tǒng)籌實現(xiàn)低碳發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重目的，如使生物質(zhì)能和太陽能行業(yè)的發(fā)展不會導(dǎo)致環(huán)境污染。⑨第二，要在能源、工業(yè)、交通等領(lǐng)域探索大氣污染物和溫室氣體排放的協(xié)同控制。這種協(xié)同控制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能配置方面。例如，我國目前正在進(jìn)行碳排放交易和排污權(quán)交易試點工作，將來這兩項工作還有可能在全國范圍內(nèi)推行，基于此，可以在建立大氣污染物排放申報制度并由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)實施的前提下，將《應(yīng)對氣候變化法》中規(guī)定的企業(yè)溫室氣體排放報告制度的具體實施也交由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)。這樣，不僅可以降低企業(yè)的守法難度和成本，還可以便利對大氣污染物排放和溫室氣體排放關(guān)聯(lián)性的研究，增強(qiáng)對二者的控制。第三，在制定《應(yīng)對氣候變化法》的過程中，必須對該法擬規(guī)定的制度和現(xiàn)有與低碳發(fā)展相關(guān)的制度之間的關(guān)系進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上對現(xiàn)有制度提出予以保留或者補(bǔ)充、修改、廢除的建議，避免出現(xiàn)英國低碳法律制度體系中那種不同制度之間互相交叉、重疊的情形。

注釋

①Anatole Boute，The Quest for Regulatory Stability in the EU Energy Market：An Analysis Through the Prism of Legal Certainty，European Law Review，2012，（6）.②House of Commons Environmental Audit Committee.Reducing Carbon Emissions from Business：the Role of Climate Change Levy and Agreement.http：//www.publications.parliament.uk.shtml，2008-03-10.③李艷芳、張忠利：《美國聯(lián)邦對溫室氣體排放的法律監(jiān)管及其挑戰(zhàn)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第3期。④李艷芳、張忠利：《歐盟溫室氣體排放法律規(guī)制及其特點》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第5期。⑤鮑健強(qiáng)等：《低碳經(jīng)濟(jì)：人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新變革》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第4期。⑥談新敏：《低碳文化及其在低碳發(fā)展中的根本性作用》，《自然辯證法研究》2011年第4期。⑦趙星等：《加強(qiáng)碳排放管理，塑造低碳時代負(fù)責(zé)任的企業(yè)形象》，《國際石油經(jīng)濟(jì)》2011年第7期。⑧汪全勝：《法律績效評估機(jī)制論》，北京大學(xué)出版社，2010年，第19—20頁。⑨武奕成：《低碳經(jīng)濟(jì)與中國能源立法》，《蘭州學(xué)刊》2011年第7期。

責(zé)任編輯：鄧林中州學(xué)刊2014年第10期村級公益事業(yè)建設(shè)的投入困境與化解策略2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10