對我國土地財政的認識

周旭　李梅

摘 要：近年來政府對土地財政的依賴程度日益加強，土地財政成為當今的熱點問題。通過學習香港和美國的土地財政的發(fā)展過程，加深了對我國土地財政的看法：土地財政利大于弊，只是目前發(fā)展不成熟。并且借鑒香港和美國土地財政發(fā)展經(jīng)驗，對我國土地財政的發(fā)展提出了建議。

關鍵詞：土地財政；香港；美國

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0176-02

“土地財政”作為中國社會特殊時期的一種特殊現(xiàn)象，目前學術(shù)界對其尚無嚴格的定義。綜合各學者的看法，“土地財政”主要是指地方政府依靠土地運作取得的財政收入，主要為土地出售收益、土地帶來的相關稅費和非稅收入。

一、我國土地財政現(xiàn)狀及原因

（一）土地財政現(xiàn)狀

據(jù)國務院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接收入及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。目前來說，地方政府財政高度依賴土地財政，土地財政對地方政府的財力需求提供了大大的支持。

（二）土地財政形成原因

土地財政形成的原因是多方面因素促成的。本文列舉了幾個比較重要的原因。首先，1994年分稅制改革以來，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，導致地方政府缺乏穩(wěn)定充足的收入，所以地方政府會想方設法增加自己的財政收入。這是土地財政日益增強的一個重要原因。其次，香港的土地批租制的運用，使地方政府認識到土地的重要性及利用土地獲取收入的一個重要途徑。最后，府對城市土地擁有完全的所有權(quán)，在農(nóng)村集體土地的征用中占強勢地位，最終形成了政府對土地產(chǎn)權(quán)的壟斷地位。因此，政府擁有大量的土地資源，可以對這些土地進行整合后處理，獲取可觀的收入。

“土地財政”的發(fā)展給地方政府帶來了大量的資金收入，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，但同時也帶來很多負面效應。關于“土地財政”，我們可以借鑒香港和美國的發(fā)展，根據(jù)自身情況，充分利用“土地財政”，使其真正成為政府發(fā)展經(jīng)濟和實現(xiàn)政策目標的工具，而不僅僅是生財之道。

二、香港的土地批租制

由于香港土地為政府所有、土地稀缺及低稅率等情況，香港實行了土地批租制度。這種制度限制了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，政府出讓的只是土地使用權(quán)，承租人只能在租期內(nèi)享有土地的使用權(quán)。出售公共土地使用權(quán)以獲取財政收入很好地解決了香港政府財政收入不足這一困難，并且土地批租帶給香港更好的發(fā)展。這一制度對于香港來說是成功的，所以被長期使用。香港土地批租特點是其批租方式和出讓金的收取。

（一）土地批租方式

香港土地批租主要采用公開拍賣、招標、協(xié)議三種方式。公開拍賣主要用作一般用途的土地。投標主要是針對于那些有特定用途的土地。協(xié)議主要是用于非盈利的公共事業(yè)，如學校，可以通過私下協(xié)商的方式獲得優(yōu)惠的批租。2003 年后，由于土地拍賣市況不佳，香港政府推出了“勾地制度。在“勾地”制度下，香港地政總署定期列出公開的土地儲備表，有意購買土地的人都可以向地政總署提出申請“勾地”申請，并報出底價。如果勾地申請的地價達到市價的80%，政府就會將該地塊勾出并按規(guī)定組織拍賣，由價高者得?！肮吹亍敝贫扔行Ы鉀Q了市況不佳的情形。

（二）土地出讓金收取

香港原來是采用土地出讓金一次收款方式，后來認識到此種方式的不足，實行了批租制和年租制的混合體制。拍賣時，征收地價。土地出讓期內(nèi)，對土地按年收取年租金。這種方式對土地收益在政府間分配更合理，政府也不會失去土地增值的收益，承租者也能夠減小其負擔。

三、美國土地財政的發(fā)展

美國的土地財政收入主要包括3種：一是將土地作為資產(chǎn)進行出售所獲得的土地收益；二是與土地有關的稅收收入；三是與土地有關的非稅收入。美國的“土地財政”發(fā)展300多年了，從最初的靠賣地獲得收入到現(xiàn)在以財產(chǎn)稅為主要收入，美國“土地財政”發(fā)展歷程可大致分為4個階段。

從內(nèi)戰(zhàn)前的1976—1861年，美國的“土地財政”收入主要是以國有土地出售收入為主。內(nèi)戰(zhàn)前，美國政府收入不足以滿足其財力需求，為迅速增加財政收入，所以通過出售國有土地這種快捷的方式獲得土地出售的收益。

從內(nèi)戰(zhàn)開始至1900年，財產(chǎn)稅開始在各州普遍征收。1862年，林肯頒布新的《宅地法》，使美國土地公平的私有化成為可能。同一時期，美國的工業(yè)化的發(fā)展使得地方經(jīng)濟獲得了較快的發(fā)展。此階段的發(fā)展，是公有土地變少，州及以下政府的財產(chǎn)稅有所增加，由此財產(chǎn)稅開始在各州、郡和地方政府普遍征收。

1900—1942年，土地財政收入開始向地方政府轉(zhuǎn)移。20世紀初，各州開始設立并征收新稅。逐漸地財產(chǎn)稅占州總收入的比例不斷下降，而地方政府財產(chǎn)稅占總收入的比重一直維持在較高水平。由此，土地財政收入由州向地方政府轉(zhuǎn)移。

從1942年至今，地方政府土地財政收入主要以財產(chǎn)稅為主。在這一階段，美國的土地財政收入主要包括：財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅遺產(chǎn)和贈與稅和與土地有關的非稅收入。其中，財產(chǎn)稅在土地財政收入中占主要地位，且其收入也是不斷增加的。

四、對我國土地財政的認識

（一）對我國土地財政的看法

土地作為有限資源，通過出售獲利快且方便，成為了地方政府財政收入的重要依賴。土地財政的發(fā)展有利有弊，很多人注重土地財政的弊端，認為土地財政惡化收入分配，拉高住房價格，滋生腐敗現(xiàn)象；且土地資源是有限的，地方政府過度依賴靠土地獲取的收益，這種收益不穩(wěn)定，當土地出售完時，政府就失去了獲取財政收入的資源。這種想法在某些方面有正確之處，但是我們要明確土地財政的作用。政府通過土地獲取的財政收入絕大部分都要用于基礎設施及保障性住房等方面的支出。政府通過國家土地資源的出讓獲得收益，取之于民用之于民。由于土地財政，中國城市建設突飛猛進，城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，市民生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進城務工。其正面效應是不容否定。從這方面說，土地財政是有很大利處的。只不過在發(fā)展過程中暫時會伴隨著一些不好的現(xiàn)象，并且加上土地財政的不成熟、制度規(guī)定和監(jiān)督等方面不夠完善，導致一些弊端發(fā)生，這些是可以通過有效措施改善的。endprint

（二）美國土地財政的啟示

美國的土地財政發(fā)展歷史向我們展示了土地財政由靠土地出售獲得收入的方式最終發(fā)展為以財產(chǎn)稅為主的土地財政形式。這樣的發(fā)展與美國土地所有制發(fā)展情況、經(jīng)濟發(fā)展情況、法律制度和土地本身性質(zhì)等有關。美國的土地財政發(fā)展給我們以啟示：以土地出售獲得收入為開始具有階段性和必然性，但這種方式只是暫時的，最終會形成更具規(guī)范和確定性的稅收形式。當然，這是一種可能性非常大的發(fā)展過程，也不排除其他的發(fā)展形式，畢竟未來是不可預知的。

（三）香港土地批租制的啟示

香港土地批租制的產(chǎn)生原因及背景與我國大陸不相同，但是香港土地批租制發(fā)展過程中的成功舉措和遇到的問題可以給我們以啟示。香港政府關于土地使用權(quán)的租期的規(guī)定，我們可以參考，租期不能太長也不能太短。一方面，避免租期過長導致政府無法與承租人一同分享土地升值的收益；另一方面，避免租期過短，激發(fā)承租人的不滿。香港的“勾地”制度可以避免土地的無序供應，減小土地供應與市場需求的摩擦，這一制度值得我國大陸學習。

目前，我國大陸地區(qū)是對土地出租一次性收款，盡管會暫時增加地方政府的財政收入，但也帶來諸多弊端。一次性收取土地出讓金，是把未來政府應該獲得的收入全部用于當期，導致長期財政收入的不穩(wěn)定；此外，政府很難享受到地價的增值收益。香港政府將土地出讓金收取采用混合年租制。土地承租人除了要交納一筆地價外，由批出日期起，每年還需繳付年租，使政府在未來土地增值中獲得應得的收益。我國大陸目前土地出讓金收取方式的弊端與香港有很多相似之處，所以可以借鑒香港的混合年租制，對土地出讓時收取地租和租金兩部分費用，解決一次性收款的弊端。

結(jié)語

目前，很多人對土地財政存在異議，認為其中隱藏著巨大風險和弊端。這個不可否認，但是一項新事物的發(fā)展不可能是一帆風順的。土地財政在發(fā)展過程中，利與弊是共存的，而其中一些弊不是土地財政本身帶來的，而是制度問題產(chǎn)生的，這些弊端不能完全歸咎于土地財政。此外，土地財政在很多方面發(fā)展不夠成熟。隨著我們對土地財政的認識加深和我國經(jīng)濟的發(fā)展，土地財政會朝著好的方向改善，變得更穩(wěn)定和制度化。目前，我們應該努力解決土地財政產(chǎn)生的問題，使土地財政真正成為政府實現(xiàn)政策目標的工具，更好地適應當代經(jīng)濟的發(fā)展。

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[責任編輯 安 琪]endprint