“依法”意如何

王麗娜

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在“依法治國(guó)”的基本方略被提出17年后，如何全面推進(jìn)依法治國(guó)，已行至重要的歷史關(guān)口。作為中共十八屆三中全會(huì)之后中國(guó)又一次重要的政治會(huì)議，2014年10月20日至23日召開的四中全會(huì)，將決定其未來(lái)走向。

這次會(huì)議將審議《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。在中共歷史上，中央專題討論依法治國(guó)的重大問(wèn)題尚屬首次。此前9月30日召開的中共中央政治局會(huì)議可謂預(yù)熱。

會(huì)議稱，全面推進(jìn)依法治國(guó)，是要在中共領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成“五個(gè)體系”：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

其途徑和目標(biāo)則是“三個(gè)依法”和“三個(gè)法治”：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這16字出自十八大報(bào)告，被稱作落實(shí)依法治國(guó)方略的新方針，與1978年十一屆三中全會(huì)提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”遙相對(duì)應(yīng)。

30余年來(lái)，中國(guó)法制建設(shè)砥礪前行，從“刀制”（法制）跨向“水治”（法治），至1997年“依法治國(guó)”被確立為治國(guó)基本方略。成就來(lái)之不易，積弊亦伴之重重。當(dāng)下，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，亟須深化政治體制改革之際，立法、執(zhí)法、司法和守法既面臨新的挑戰(zhàn)，又面臨新的際遇。以此背景和現(xiàn)實(shí)，可觀是次四中全會(huì)深義。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、終身教授應(yīng)松年稱，中共十八大以來(lái)有關(guān)法治及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一些新提法，讓“理論界日夜奔忙”。

“作為有歷史意義的一次中央全會(huì)，在理念上就應(yīng)有新的創(chuàng)新、突破。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。如何保障依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政對(duì)法治的走向十分重要。”中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)陳光中教授對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室原副主任郭道暉認(rèn)為，依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政方能進(jìn)入追求“實(shí)質(zhì)法治”的階段。他認(rèn)為，與奉國(guó)家立法者權(quán)力至上的“形式法治”不同，“實(shí)質(zhì)法治”偏重人民大眾的權(quán)利和限制公權(quán)力的邊界。

郭道暉認(rèn)為，“法治國(guó)家”與“法治中國(guó)”有何區(qū)別，“法治國(guó)家”與“法治社會(huì)”是“一體建設(shè)”還是“同步建設(shè)”等，未見(jiàn)得人人清楚，值得推敲和研討。

中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)江平教授認(rèn)為，“法治中國(guó)”嚴(yán)格來(lái)說(shuō)包括四個(gè)層面：一是法治國(guó)家，即整個(gè)國(guó)家應(yīng)該依法來(lái)治理，包括司法權(quán)、軍事權(quán)、立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)在內(nèi)；二是法治政府，因?yàn)楣珯?quán)力最關(guān)鍵，要把公權(quán)力關(guān)在籠子里；三是法治社會(huì)，社會(huì)層面包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、教育等各方面也理應(yīng)實(shí)行法治化；四是法治市場(chǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是法治經(jīng)濟(jì)。

拋開法治理念的變遷，回到具體實(shí)踐路徑的“五個(gè)體系”，則須回答執(zhí)政黨應(yīng)如何依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的關(guān)鍵問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)，如何改革共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，正確處理黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系？如何維護(hù)憲法法律權(quán)威，形成憲法監(jiān)督機(jī)制？關(guān)于改革，如何運(yùn)用法治思維推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)凡重大改革于法有據(jù)？至于法治政府建設(shè)，怎樣劃定公權(quán)力的邊界？關(guān)于司法改革，怎樣破除長(zhǎng)期存在的司法行政化、地方化等問(wèn)題？在目前高壓強(qiáng)勢(shì)反腐的態(tài)勢(shì)下，反腐如何納入法治化軌道，形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度反腐機(jī)制？這些成為三中全會(huì)之后，四中全會(huì)需要進(jìn)一步落實(shí)和深化的重要議題。

對(duì)此，就如何加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)如何擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)、加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)、如何把反腐敗引向深入等內(nèi)容，《財(cái)經(jīng)》對(duì)話著名法學(xué)家、被稱為“法治三老”之一的郭道暉，以及中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)陳光中、中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院名譽(yù)院長(zhǎng)應(yīng)松年。

依憲治國(guó)勢(shì)在必行

《財(cái)經(jīng)》：在慶祝全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平重申堅(jiān)持依法治國(guó)要堅(jiān)持“依憲治國(guó)”“依憲執(zhí)政”。如何理解當(dāng)前依法治國(guó)和依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的關(guān)系？

郭道暉：四中全會(huì)以全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題是順勢(shì)深化反腐和各項(xiàng)改革的必然要求。

1978年起恢復(fù)法治建設(shè)，提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是很大的進(jìn)步，主要是針對(duì)“文革”時(shí)期沒(méi)有法律、不講法治、無(wú)法無(wú)天的反思。首先是有法，先不管法本身是良法還是劣法、惡法。1979年全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)成立，當(dāng)年全國(guó)人大頒布了七部基本法律。1983年全國(guó)人大出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定》和《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定》，采用溯及既往原則和從重從快的方針，十天的上訴期縮為三天，這有其歷史作用，不過(guò)客觀上侵犯了當(dāng)事人的權(quán)利，違反了法律。

1997年確立“依法治國(guó)”后，一些地方官員將“依法治國(guó)”的對(duì)象——國(guó)家，僅僅理解為一個(gè)空間概念和政務(wù)事務(wù)范疇，片面理解為治理國(guó)家事務(wù)、行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，由此從依法治國(guó)又依次推演為提出依法治省、市、縣，最終是依法治人（民）。一些地方黨政部門的法規(guī)規(guī)章和“紅頭文件”，為維護(hù)本地方本部門的特殊利益，不乏違憲侵權(quán)的非法之法。

我認(rèn)為“依法治國(guó)”的核心是依法治權(quán)，此處“國(guó)”不是空間概念，而是國(guó)家機(jī)器、國(guó)家權(quán)力。習(xí)近平提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，就是指法律的籠子。依法治國(guó)更應(yīng)是依法治權(quán)、依法治官。治國(guó)首在治吏。因此，習(xí)近平還提出“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”。

憲法是“母法”，依法的前提和準(zhǔn)據(jù)是依憲，將依法治國(guó)提升為“依憲治國(guó)”“依憲執(zhí)政”勢(shì)在必行。這表明中國(guó)開始進(jìn)入追求“實(shí)質(zhì)法治”的階段，要追問(wèn)立法、執(zhí)法的主體是誰(shuí)，法本身是否是良法，是否符合公平正義。經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，人民的維權(quán)意識(shí)、公民意識(shí)、權(quán)利意識(shí)有很大提高，不再滿足于只講守法，還要求法本身符合公平正義。司法機(jī)關(guān)更應(yīng)維護(hù)公平正義。endprint

立法保障公民權(quán)利

《財(cái)經(jīng)》：新形勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政？習(xí)近平強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，“五個(gè)體系”之一是法治實(shí)施體系。在制度建設(shè)上，應(yīng)從何處切入？

郭道暉：依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政，主要是對(duì)執(zhí)政黨的要求。最根本的是，必須堅(jiān)決貫徹1980年鄧小平“改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度”的講話。它針對(duì)積弊，提出了政治改革的任務(wù)，改革黨政不分、以黨代政的體制；健全法制，改變權(quán)力過(guò)分集中；肅清封建主義影響，特別是專制特權(quán)思想和制度等。不過(guò)，這些改革至今未竟。

中國(guó)的法律體系雖“已經(jīng)建成”，但并不完備，也不完善。如《憲法》第35條中涉及的有關(guān)公民政治權(quán)利與自由，《憲法》第41條公民有權(quán)批評(píng)、檢舉、控告國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的“監(jiān)督權(quán)”等。但除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《集會(huì)游行示威法實(shí)施條例》外，至今尚無(wú)相關(guān)立法。多是靠行政法規(guī)、規(guī)章甚至紅頭文件，而《立法法》規(guī)定涉及公民基本權(quán)利和自由的立法必須由全國(guó)人大或其常委會(huì)先制定法律。

第二，調(diào)整與規(guī)范黨與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。今后改革首要的還是改革執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。中共十六大報(bào)告曾提出“規(guī)范黨委與人大的關(guān)系”，不過(guò)迄今并無(wú)相關(guān)規(guī)范制度。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“深化司法體制改革”，原有的政法委職能已不適應(yīng)這一改革要求。

第三，憲法雖然提出違反憲法必須予以追究，但未建立違憲審查和追究的制度與機(jī)構(gòu)。同時(shí)，清理不合適、過(guò)時(shí)的、違憲的、侵權(quán)的法律、法規(guī)、規(guī)章等，將來(lái)面臨的是大量修法以適應(yīng)當(dāng)前需要。

陳光中：《憲法》規(guī)定，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)“任何組織或者個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，這當(dāng)然包括執(zhí)政黨。規(guī)定很好，但需要制度落實(shí)。

嚴(yán)格執(zhí)法必須由黨帶頭，問(wèn)題是新的歷史條件下怎么完善和發(fā)展。十八大報(bào)告提到“建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”，學(xué)者在討論時(shí)曾提出能否加一個(gè)“法治型政黨”，我也向中央有關(guān)部門提出了建議。

繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，就是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步立、改、廢。這樣才能進(jìn)一步完善社會(huì)主義法律體系。目前缺位的是民法典和行政程序法。民法典是憲法之下屬于諸法之首。行政程序法是限制公共權(quán)力濫用、保障人權(quán)和公民基本權(quán)利與自由的一部重要法律，學(xué)界呼吁已久但還未納入立法計(jì)劃。

如何實(shí)施憲法監(jiān)督

《財(cái)經(jīng)》：此前提到，依法的前提和準(zhǔn)據(jù)是依憲。“82憲法”實(shí)施至今已22年，經(jīng)歷四次修正，是否還有待完善？在實(shí)施憲法監(jiān)督方面，有哪些建議？

郭道暉：雖然基于時(shí)勢(shì)的局限，“82憲法”有些規(guī)定還有缺失，不完善之處有待修改，但當(dāng)前首要問(wèn)題還在于遵循、落實(shí)現(xiàn)行憲法的規(guī)定。憲法解釋權(quán)很靈活，但基本上處于虛置狀態(tài)。不是所有問(wèn)題都必須通過(guò)修改憲法解決，我們還不懂得、不善于運(yùn)用憲法解釋。

對(duì)應(yīng)前述問(wèn)題，首先，立法保障憲法已確認(rèn)的公民權(quán)利和自由，用具體制度保障落實(shí)。其次，建立違憲責(zé)任追究制度。對(duì)此，理論界曾提出多種方案。一是，由最高法院承擔(dān)違憲審查的職能，鑒于目前的司法權(quán)威和公信力現(xiàn)實(shí)，我認(rèn)為此議尚難行。二是，在全國(guó)人大及其常委會(huì)之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)。我認(rèn)為這等于自行裁判，從法理上也說(shuō)不通，必須高于人大或者與人大平權(quán)。一個(gè)可行的方案是由相對(duì)超脫的政協(xié)承擔(dān)違憲審查，當(dāng)然這也不可能馬上實(shí)現(xiàn)。漸進(jìn)方案是先將政協(xié)參政議政和監(jiān)督權(quán)力上升為程序性的權(quán)力，即享有對(duì)人大的提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，最后賦予政協(xié)違憲審查權(quán)。

陳光中：憲法規(guī)定總體比較抽象原則，明確了國(guó)體、政體、道路和公民的基本權(quán)利與自由，這些相當(dāng)重要。怎么保障憲法實(shí)施，是這次四中全會(huì)的一個(gè)看點(diǎn)，重要的是完善憲法，更加明確地將“公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，用具體制度尊重和保障人權(quán)。

如何完善和修改憲法，要按照科學(xué)立法、民主立法的精神進(jìn)行?！?4憲法”草案提前三個(gè)月在報(bào)紙全文公布，可以說(shuō)是全民討論、全民憲法，當(dāng)時(shí)的情景我記憶猶新。1997年和2004年修憲，我作為學(xué)者參加了專家座談會(huì)，均是一定范圍內(nèi)征求意見(jiàn)，最終提交給人大審議的修正案草案，專家都難以提前看到全文，更不要說(shuō)普通老百姓了。

憲法事關(guān)每個(gè)公民的權(quán)利與義務(wù)，更應(yīng)公開征求、聽取各方意見(jiàn)，正如習(xí)近平所說(shuō)，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，“切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象”。

進(jìn)一步保障憲法實(shí)施，應(yīng)改變憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全的現(xiàn)狀。我主張?jiān)谌舜髾C(jī)構(gòu)中增設(shè)憲法監(jiān)督委員會(huì)。

改革黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式

《財(cái)經(jīng)》：“82憲法”修改了“75憲法”中的表述——全國(guó)人大是“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”最高權(quán)力機(jī)關(guān)，刪掉了定語(yǔ)，明確任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。在深化政治體制改革之際，如何改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式？

郭道暉：1986年鄧小平就政治體制改革發(fā)表了一系列指示，強(qiáng)調(diào)黨政分開?！案母稂h的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系”，并且逐步走向制度化。這些改革長(zhǎng)期被擱置，這還是今后首要改革的重點(diǎn)。2013年8月，中共首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)，引起了廣泛關(guān)注。

陳光中：雖然現(xiàn)在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，但還應(yīng)以法律的形式規(guī)定下來(lái)。我認(rèn)為，涉及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生的規(guī)定，應(yīng)該更加法治化和規(guī)范化。比如，憲法和黨章應(yīng)明文限定各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的任職年限和年齡限制，以防止濫用權(quán)力。

民主集中制在實(shí)踐中集中有余、民主不足，尚待完善，這也是限制主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的一個(gè)重要措施。我還建議，建立對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的民意調(diào)查制度，或者就某一項(xiàng)有爭(zhēng)議的工作，調(diào)查滿意度如何。在方法上，要確保民意調(diào)查的可信度。民意調(diào)查的結(jié)果可就具體情況選擇在領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部公開或在一定范圍公開。民意調(diào)查制度是人民大眾監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)可行的好辦法。endprint

《財(cái)經(jīng)》：調(diào)整和規(guī)范執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，其中之一是理順黨與人大的關(guān)系，應(yīng)如何調(diào)整和規(guī)范？

郭道暉：制定“82憲法”時(shí)，我在全國(guó)人大法工委工作親身與聞，去各組聽取意見(jiàn)整理簡(jiǎn)報(bào)。當(dāng)時(shí)就有“黨大還是法大”的爭(zhēng)論。一些人還存在把“領(lǐng)導(dǎo)”誤認(rèn)為等同管轄、管制的陳舊思維。在有些地方和有些干部中，還存在黨委凌駕一切、包辦一切的習(xí)慣思維。

中共十六大報(bào)告提到規(guī)范黨委與人大的關(guān)系。十六屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變。

不過(guò)，黨和人大到底是什么關(guān)系，黨如何領(lǐng)導(dǎo)人大的立法工作都有待明確。目前人大的權(quán)力、權(quán)威還未完全到位，對(duì)人大制度的理解和人大會(huì)議制度設(shè)置存在缺陷，人民的意志還不能通過(guò)人大得到充分表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，都亟待改革。

陳光中：我認(rèn)為，黨如何領(lǐng)導(dǎo)人大的立法也需要認(rèn)真研究。對(duì)憲法的立法工作肯定要由黨領(lǐng)導(dǎo)，重要法律的立、改、廢的計(jì)劃和重要法律的重大分歧要報(bào)中央，這也是傳統(tǒng)。1996年刑訴法修改時(shí)，涉及收容教養(yǎng)方面的內(nèi)容就報(bào)到中央批準(zhǔn)。但黨不能管得太多，重大問(wèn)題的把關(guān)、協(xié)調(diào)要規(guī)范化，總的方向是放權(quán)，支持和保證各方獨(dú)立行使職權(quán)。

人大制度亟待加強(qiáng)和完善。“一府兩院”受人大監(jiān)督，但目前人大代表的人員構(gòu)成中，政府官員（特別是行政官員和兩院負(fù)責(zé)人）、黨員的比例很大，這不是變成了自我監(jiān)督？人大代表的人員結(jié)構(gòu)和代表比例都要做適當(dāng)調(diào)整。

另外，人大要加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，重大事項(xiàng)和緊急事項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)人大或其常委會(huì)通過(guò)。必要時(shí)，人大常委會(huì)要召開緊急會(huì)議審查批準(zhǔn)政府的緊急決策。

司改與反腐下一步

《財(cái)經(jīng)》：結(jié)合正在進(jìn)行的司法改革，對(duì)于調(diào)整和規(guī)范黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系有何建議？政法委的職能如何調(diào)整？

郭道暉：“82憲法”將司法獨(dú)立表述為“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，這是列舉式、排除式的表述，針對(duì)的是“文革”時(shí)期的相關(guān)情形。我認(rèn)為，“54憲法”的表述更清楚明了：“人民法院獨(dú)立審判，只服從法律?！?/p>

在理順黨與司法的關(guān)系中，對(duì)政法委的改革有兩種途徑，取消或者改換職能，前者目前還不可能。我建議，在中央和省級(jí)設(shè)立法治領(lǐng)導(dǎo)小組。中央法治領(lǐng)導(dǎo)小組作為中央依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的智囊團(tuán)，對(duì)怎樣建立法治中國(guó)、解決什么問(wèn)題、路線圖怎么設(shè)計(jì)，提供方案供中央?yún)⒖?。另外，其工作還包括推進(jìn)司法改革，監(jiān)督和排除各級(jí)黨委干涉或干擾司法，指導(dǎo)、支持和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

陳光中：“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”寫進(jìn)了十八屆三中全會(huì)的《決定》，這是值得肯定的。但還有一個(gè)重要內(nèi)容沒(méi)有寫入，即“加強(qiáng)和改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)”。重點(diǎn)是改善，我希望四中全會(huì)應(yīng)有所突破，能遵循司法規(guī)律規(guī)范此問(wèn)題。

在這個(gè)問(wèn)題上，首先是黨如何領(lǐng)導(dǎo)。司法改革應(yīng)當(dāng)去地方化，去地方化的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是正確處理地方黨委與司法的關(guān)系。

黨委政法委不宜直接干預(yù)、協(xié)調(diào)個(gè)案在理論上已是共識(shí)，多個(gè)典型的冤假錯(cuò)案是協(xié)調(diào)出來(lái)的。事實(shí)證明，聯(lián)合辦案、協(xié)調(diào)辦案不符合司法規(guī)律。政法委的職權(quán)之一是協(xié)調(diào)個(gè)案，這個(gè)職能遲早要去掉。但是，在現(xiàn)階段對(duì)一些重大案件中央完全不管也不現(xiàn)實(shí)。

十八屆三中全會(huì)提出深化司法體制改革，推動(dòng)省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，都有一定難度并需要通過(guò)試點(diǎn)加以落實(shí)。另外，司法是中央事權(quán)，司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央統(tǒng)一撥款，但現(xiàn)在根據(jù)國(guó)家實(shí)際采取的是分步走的做法，我認(rèn)為中央應(yīng)當(dāng)有一定比例的財(cái)政投入，并逐步加大投入比例。

應(yīng)松年：確保司法不受干擾，應(yīng)擺脫權(quán)力干預(yù)、人情干預(yù)、金錢干預(yù)。在擺脫權(quán)力干擾上，正在進(jìn)行省以下司法人財(cái)物的統(tǒng)一管理。財(cái)權(quán)是一方面，我更擔(dān)憂人事權(quán)的管理。

新一輪司改提出建立法官、檢察官遴選委員會(huì)。遴選委員會(huì)下設(shè)哪里、人選問(wèn)題，都很復(fù)雜，如何保障遴選委員會(huì)的超脫使其不受干擾比較困難。

《財(cái)經(jīng)》：目前反腐可謂高壓態(tài)勢(shì)，反腐如何制度化、法治化？

郭道暉：十八大以來(lái)，依托新一屆中央和中央紀(jì)委，反腐勢(shì)頭強(qiáng)大。反腐要依靠法律制度，“雙規(guī)”在一定時(shí)期內(nèi)還將存在，亟須進(jìn)行規(guī)范。依法治黨的問(wèn)題，在過(guò)去也存在爭(zhēng)論。黨務(wù)工作應(yīng)當(dāng)黨內(nèi)治理，但涉及公民基本權(quán)利的應(yīng)由法律進(jìn)行規(guī)定。目前還是單軌制的反腐，形成“不能腐、不敢腐、不想腐”的長(zhǎng)效反腐機(jī)制，需借助社會(huì)力量。

反腐在運(yùn)用黨政權(quán)力外，還應(yīng)同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量，包括公民、媒體、社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)權(quán)力，有時(shí)比國(guó)家權(quán)力還要有效。

陳光中：目前對(duì)腐敗雷厲風(fēng)行的打擊，已初見(jiàn)成效，但離不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制還有相當(dāng)距離。財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)、對(duì)裸官的治理等都需要制度化。推進(jìn)依法治國(guó)，就應(yīng)該明確寫入財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)，這次四中全會(huì)除了理念創(chuàng)新，還要有具體制度落實(shí)，把此前時(shí)機(jī)不成熟的一些舉措寫入，才能有血有肉。

改革反腐體制需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，紀(jì)檢部門的辦案應(yīng)從體系到方法更加法治化。我建議可以設(shè)立國(guó)家反腐委員會(huì)，合并紀(jì)委、檢察院反貪的部分職能，對(duì)“雙規(guī)”進(jìn)行改革，其職權(quán)是查辦省部級(jí)以上高級(jí)官員貪腐案件，省級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐案件還由檢察院查辦。

依法行政的關(guān)鍵

《財(cái)經(jīng)》：“三個(gè)依法”中，依法行政的基本要求是職權(quán)法定、法律保留、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等，這就涉及黨與政府的關(guān)系。如何進(jìn)一步明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行的流程，建設(shè)法治政府？

應(yīng)松年：建設(shè)法治政府應(yīng)與國(guó)家治理現(xiàn)代化相結(jié)合。從管理到治理，就行政治理主體而言，意味著從單一的行政機(jī)關(guān)管理發(fā)展到黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)組織和公眾的共同參與。目前，公共行政主體的法律規(guī)制需完善。

依法行政首先是職權(quán)法定，需要盡快完善行政組織法，這是機(jī)構(gòu)和職權(quán)設(shè)定或調(diào)整的法律依據(jù)。中央政府有《國(guó)務(wù)院組織法》，但亟待修改。部門組織法還停留在三定規(guī)定階段。1982年以來(lái)，國(guó)家曾幾次試圖制定部門組織法，我也參與了幾次討論但至今未果。規(guī)范國(guó)務(wù)院各部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限分配、定額、結(jié)構(gòu)及比例等，是一項(xiàng)基本的規(guī)則但卻長(zhǎng)期缺失。舉最簡(jiǎn)單的例子，我們經(jīng)常看到一個(gè)處室3個(gè)處長(zhǎng)1個(gè)兵，即是這方面的問(wèn)題。地方政府組織法則停留在比較籠統(tǒng)的階段，法律規(guī)范過(guò)于粗疏，其規(guī)范作用就會(huì)削弱。endprint

同時(shí)，中央與地方的事權(quán)劃分也有待制定中央和地方關(guān)系法進(jìn)行規(guī)范，明確哪些權(quán)力分屬中央與地方，哪些需要共管，共管的中央如何監(jiān)督。

社會(huì)組織的法律規(guī)制在現(xiàn)代公共治理語(yǔ)境下更顯急迫。正在討論修改的《行政訴訟法》，就存在一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)——哪些社會(huì)組織可以成為被告。目前存在的問(wèn)題是，法律規(guī)定了可訴和不能訴的范圍，中間地帶怎么解決？這與憲法的問(wèn)題類似，憲法雖然規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可撤銷同憲法、法律抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，但全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查室運(yùn)轉(zhuǎn)如何？60余年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)又廢止了哪些法規(guī)呢？

最近各地都在強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單問(wèn)題，部門有哪些權(quán)力，依據(jù)應(yīng)該是部門組織法的設(shè)定，以及根據(jù)組織法的設(shè)定再由單行法律具體規(guī)定的清單，這是權(quán)力行使是否合法的依據(jù)。當(dāng)然，在此基礎(chǔ)上，還有是否合理、適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。權(quán)力清單梳理后，第一個(gè)程序就是向社會(huì)公開聽取公眾意見(jiàn)。

郭道暉：目前正在修訂的《立法法》，擬擴(kuò)大地方立法規(guī)的權(quán)力，將重新調(diào)整中央和地方的關(guān)系?，F(xiàn)在立法中的一個(gè)很大問(wèn)題是以法謀私，謀本部門、本地方利益甚至個(gè)人之私，這在一些地方的紅頭文件中很常見(jiàn)。

因此，是否可以一下子放開地方立法的權(quán)力，如何進(jìn)行立法監(jiān)督，都值得研究?！胺毫⒎ā狈簽E，終將侵犯法律的權(quán)威和老百姓的利益。

《財(cái)經(jīng)》：目前矛盾突發(fā)、涉訴信訪形勢(shì)嚴(yán)峻下，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”是一個(gè)難題？

應(yīng)松年：中國(guó)提出向治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，從這個(gè)角度，服務(wù)型政府應(yīng)該包括治理能力從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，從運(yùn)用處罰等剛性手段轉(zhuǎn)變?yōu)楦噙\(yùn)用教育、引導(dǎo)等柔性手段。

在治理能力方面，目前缺失行政程序法。行政程序法將保證行政機(jī)關(guān)的行為能達(dá)到公正、公開、參與、效率的要求，這是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。

程序是建設(shè)法治政府不可或缺的法律規(guī)制手段，內(nèi)容包括重大行政決策、信息公開等實(shí)施程序。重大事項(xiàng)聽取專家和老百姓意見(jiàn)，事前減少矛盾避免糾紛，保障科學(xué)決策。目前，全國(guó)已有十個(gè)以上的地方制定了行政程序規(guī)定，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，制定行政程序法的時(shí)機(jī)已成熟，希望能早點(diǎn)提上日程。

化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，解決涉訴信訪的問(wèn)題，需要完善行政糾紛解決機(jī)制。行政糾紛的產(chǎn)生，與制度本身的某些缺陷或者執(zhí)行者的違法執(zhí)行有關(guān)。這里有三道防線，首先是在基層設(shè)置糾紛解決機(jī)制，如果不服申請(qǐng)行政復(fù)議，再不服提起行政訴訟。法院是最后一道防線，在法治軌道內(nèi)解決行政糾紛。

本刊記者張玉學(xué)對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)

資料

“依法治國(guó)”脈絡(luò)與當(dāng)下司法改革

1997年9月12日，中共十五大報(bào)告明確提出，實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

1999年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，增加“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！?/p>

2002年11月，十六大報(bào)告把“依法治國(guó)”作為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和目標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略?！?/p>

2007年6月25日，胡錦濤在中央黨校發(fā)表講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展。”“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，弘揚(yáng)法治精神，維護(hù)社會(huì)公平正義。”

十七大報(bào)告以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將深入落實(shí)依法治國(guó)基本方略列入實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求。

十八大報(bào)告提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，其關(guān)于“依法治國(guó)”的論述和要求，重點(diǎn)集中在兩個(gè)字上：“全”和“快”。

2012年12月4日，習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施，要健全違憲監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違法違憲行為”。重申“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究”。

十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”單列進(jìn)行專題論述。

2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》等三個(gè)關(guān)于司法改革的文件?？蚣芤庖?jiàn)決定，完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理這四項(xiàng)重大改革事項(xiàng)，選取上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六個(gè)省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司改積累經(jīng)驗(yàn)。其中，上海率先公布了已獲中央通過(guò)的司改方案。

2014年7月9日，最高法院通報(bào)了《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014年-2018年）》的總體思路和主要內(nèi)容，重點(diǎn)是八個(gè)方面的核心內(nèi)容：深化法院人事管理改革、探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度、健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、加大人權(quán)司法保障力度、進(jìn)一步深化司法公開、明確四級(jí)法院職能定位、健全司法行政事務(wù)保障機(jī)制以及推進(jìn)涉法涉訴信訪改革。

2014年9月5日，習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上發(fā)表講話稱，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。習(xí)近平表示，憲法是國(guó)家的根本法，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。

至此，推進(jìn)“依法治國(guó)”成為涉及各領(lǐng)域、各方面的一項(xiàng)政治任務(wù)。2014年10月20日至23日，十八屆四中全會(huì)上，“依法治國(guó)”成為會(huì)議主題。

本刊記者 張玉學(xué) 整理endprint