建立健全我國(guó)高職教育投入體制的若干思考

張連緒 王超輝

自20世紀(jì)90年代起，我國(guó)高職教育進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，目前，全國(guó)90%以上的地、市至少有一所高職院校。教育經(jīng)費(fèi)作為高職教育的基本保障，其投入機(jī)制的建立、健全對(duì)高職院校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著不可估量的影響，研究我國(guó)高職教育投入體制很有必要。為此，結(jié)合我國(guó)高職教育投入現(xiàn)狀，我們就建立健全我國(guó)高職教育投入體制提出一些思考和建議。

一、高職院校的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源

從我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒來(lái)看，全國(guó)高職院校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源大致分為國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入、民辦學(xué)校舉辦人投入、社會(huì)捐贈(zèng)及其他投入等五類(lèi)。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是以國(guó)家政府財(cái)政撥款的方式，直接用于高職院校的基本設(shè)施建設(shè)、事業(yè)單位支出、科研發(fā)展等，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、各級(jí)政府征收用于教育的稅費(fèi)以及國(guó)有企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款等，這是一種明確規(guī)定的、符合法律條文的、專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)向的國(guó)家財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)。事業(yè)收入包括兩類(lèi)：一是高職院校開(kāi)展教學(xué)、教輔活動(dòng)、科研生產(chǎn)等活動(dòng)自營(yíng)創(chuàng)收的，這種收入必須是合法的、經(jīng)財(cái)政部門(mén)核準(zhǔn)留用的預(yù)算外資金及經(jīng)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)核撥回的預(yù)算外資金；二是向?qū)W員收取的相關(guān)學(xué)雜費(fèi)，包括學(xué)費(fèi)、借讀費(fèi)、住宿費(fèi)等。民辦學(xué)校舉辦人投入是一種特殊意義上的教育撥款，是指辦學(xué)單位或公民個(gè)人撥給民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。社會(huì)捐贈(zèng)是指境內(nèi)外社會(huì)各界及個(gè)人對(duì)教育的資助和捐贈(zèng)，這類(lèi)教育投入帶有鼓勵(lì)性、無(wú)償性、友好性等特征，是不固定的。其他收入是指除了以上四種投入之外的高職教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，比如高等職業(yè)院校所接受的某些特別性質(zhì)的財(cái)力嘉獎(jiǎng)。實(shí)際上，國(guó)家也鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，扶持發(fā)展職業(yè)教育，可以說(shuō)，向銀行借貸建設(shè)學(xué)校，也是高職教育學(xué)校其他投入的一種。

二、我國(guó)高職教育投入機(jī)制面臨的主要問(wèn)題

從1980年至今，我國(guó)高職教育已有三十多年的發(fā)展歷史，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家相繼頒布了多部文件，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持高職教育又好又快發(fā)展，然而，就高職教育投入機(jī)制而言，還存在一些問(wèn)題值得商榷，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

1.國(guó)家財(cái)政性教育投入不足。2012年全年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)首次實(shí)現(xiàn)占GDP的4%的目標(biāo)，成為2013年全國(guó)教育工作會(huì)議的一大亮點(diǎn)，然而現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)表明，有關(guān)高職教育的國(guó)家財(cái)政性投入仍然較少。首先，高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重相對(duì)較低。以2009年和2010年為例，高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分別為3630399萬(wàn)元、4425530萬(wàn)元，而普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分別為21912629萬(wàn)元、27188006萬(wàn)元，其比例值依次為16.6%、16.2%。在當(dāng)前高職教育占據(jù)高等教育半壁江山的現(xiàn)況下，這個(gè)比例與2009～2010年高等本科學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重相差甚遠(yuǎn)。顯然，本科院校是高等教育經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn)，我國(guó)高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。其次，高職學(xué)校國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占其教育經(jīng)費(fèi)總量的比重也相對(duì)不高。從表1可以看出，2009年和2010年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在高職學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總收入中的比重分別為43.1%、46.7%，而英國(guó)高職院校經(jīng)費(fèi)的政府投入約占75%，澳大利亞公辦高職院校經(jīng)費(fèi)的政府投入大致為60%。

表1 高職財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占其教育經(jīng)費(fèi)總量的比重（單位：千元）

2.教育投入地域間不均衡。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平作為影響教育經(jīng)費(fèi)投入的重要因素，使得我國(guó)高職教育投入在地域上帶有顯著差異，即高職教育投入存在地域不均衡的現(xiàn)象。其一，省市間生均教育經(jīng)費(fèi)不均衡。教育部財(cái)務(wù)司、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)和科技統(tǒng)計(jì)司編著的《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)高職學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)最高的為北京市（34921.94元），最低的是湖南省（8914.54元），前者約為后者的3倍。其二，地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡。2010年我國(guó)高職財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)華北地區(qū)（北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古）為718355萬(wàn)元，西南地區(qū)（重慶、四川、貴州、云南、西藏）為346572萬(wàn)元，東部沿海地區(qū)（山東、上海、浙江、江蘇、福建）為1233768萬(wàn)元，東部沿海地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)約為西南地區(qū)的3.6倍。其三，從“高職211”的百所示范性高等職業(yè)院校建設(shè)工程，即2006～2008三年“國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”立項(xiàng)結(jié)果來(lái)看（見(jiàn)表2），我國(guó)東中西部地區(qū)立項(xiàng)建設(shè)院校數(shù)分別為46所、26所、28所，在其地域高職院校總數(shù)的比重依次是8.8%、6.5%、9.6%，由此可見(jiàn)，東西地區(qū)差距較小，而西部地區(qū)比中部地區(qū)高出3個(gè)百分點(diǎn)，總體上三者之間差異顯著，這也意味著國(guó)家教育投入更多偏向東、西部地區(qū)。

表2 立項(xiàng)建設(shè)院校數(shù)占高職院?？倲?shù)的比重

3.多元化投入模式結(jié)構(gòu)不合理。2011年9月29日，教育部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（教職成［2011］12號(hào)），強(qiáng)調(diào)“建立以舉辦者投入為主，受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會(huì)捐贈(zèng)等多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”①?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前我國(guó)高職教育投入模式已趨向多元，但這種多元化投入模式結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)為預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入偏低、受教育者分擔(dān)培養(yǎng)成本過(guò)高以及社會(huì)捐贈(zèng)所占比重極少。首先，從表3可以明顯看出，2009～2010年全國(guó)高職學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)由3630399萬(wàn)元增長(zhǎng)到4425530萬(wàn)元，其在高職教育總投入中的比重由39.4%上升到42.1%，但這個(gè)數(shù)值在國(guó)際上偏低，因?yàn)榇蠖鄶?shù)國(guó)外政府至少承擔(dān)高職教育成本的一半以上。其次，“政府對(duì)高等職業(yè)教育投入不足，從而使高職院校不得不提高收費(fèi)”②。表2顯示，2009～2010年“學(xué)雜費(fèi)”在我國(guó)高職教育經(jīng)費(fèi)投入中的比重由43.7%下降到41.5%，這個(gè)比重與預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)基本相當(dāng)，但仍然過(guò)高，導(dǎo)致學(xué)生承擔(dān)的比重不合理。此外，與本科生相比，高職生的學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更高，例如，2013年金華地區(qū)內(nèi)的浙江師范大學(xué)“師范類(lèi)本科專(zhuān)業(yè)”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為4000元/年，而金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院技術(shù)類(lèi)專(zhuān)業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為7800元/年。最后，2009～2010年全國(guó)高職學(xué)校接受社會(huì)捐贈(zèng)分別為29330萬(wàn)元、29317萬(wàn)元，在高職教育總投入中的比重分別為0.3%、0.27%，其所占比重極少。

表3 全國(guó)高職學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源情況（單位：千元）

4.高職教育投入法規(guī)不健全。我國(guó)高職教育已有三十多年的發(fā)展歷史，雖然與此相關(guān)的法律法規(guī)文件相繼出臺(tái)，但真正屬于高職教育的法規(guī)尚未存在，更別說(shuō)高職教育投入法規(guī)的制定。20世紀(jì)末，我國(guó)頒布了《職業(yè)教育法》《高等教育法》，進(jìn)入21世紀(jì)之后，《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》《教育部等七部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》等也相繼出臺(tái)，但這些法律法規(guī)都是以部分章節(jié)描述或規(guī)定高職教育投入，且都是一種原則性、方向性的指導(dǎo)和建議，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的論述和說(shuō)明。譬如，《職業(yè)教育法》第四章（職業(yè)教育的保障條件）第二十六條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)通過(guò)多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金?！北容^一下《高等教育法》和《職業(yè)教育法》就可以看出，前者有“投入”的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，即第七章“高等教育投入和條件保障”，且規(guī)定是“以財(cái)政撥款為主”，而職業(yè)教育則無(wú)此規(guī)定，更沒(méi)有規(guī)定高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比例，致使高職教育發(fā)展舉步維艱。③總之，當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有制定有關(guān)高等職業(yè)教育及其投入的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，這也成為高職教育投入體制中的軟肋。

三、完善我國(guó)高職教育投入體制的建議

建立健全我國(guó)高職教育投入機(jī)制不能操之過(guò)急，需要冷靜思考、理性對(duì)待，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，立足于我國(guó)的基本國(guó)情，在公共財(cái)政政策框架下，完善我國(guó)高職教育投入體制。

1.繼續(xù)加大國(guó)家財(cái)政投入力度。高等職業(yè)教育作為“助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)公平、服務(wù)教育結(jié)構(gòu)、優(yōu)化‘三農(nóng)’發(fā)展甚至傳承民族文化”④的重要載體，是國(guó)家穩(wěn)定、健康、有序發(fā)展的主要推動(dòng)力量，因此，我國(guó)應(yīng)該繼續(xù)加大國(guó)家財(cái)政投入力度。一方面，在國(guó)家財(cái)政撥款數(shù)額保持每年增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，確保國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在高職學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總收入中的比重逐漸上升，并制訂相應(yīng)計(jì)劃，爭(zhēng)取超越50%；另一方面，在當(dāng)前我國(guó)高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重相對(duì)較低的情況下，適當(dāng)出臺(tái)相關(guān)文件政策，使其向高等職業(yè)院校傾斜，甚至“提供與普通高等學(xué)校相應(yīng)的公共教育經(jīng)費(fèi)”，逐漸縮小高等職業(yè)學(xué)校與高等本科學(xué)校之間的差距，這樣高職院校會(huì)獲得更多的國(guó)家財(cái)政撥款，促進(jìn)高職教育的穩(wěn)定、快速發(fā)展。

2.合理調(diào)控地域間的投入差距。地域差異是我國(guó)高職教育投入機(jī)制中非常突出的問(wèn)題，合理調(diào)控地域間的投入差距成為完善我國(guó)高職教育投入機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)此，一是嚴(yán)格執(zhí)行和貫徹《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中的規(guī)定，由各省市地區(qū)制定并提高高職學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)。二是“對(duì)各地高等職業(yè)教育堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待、實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)”⑤，東、中、西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和類(lèi)型不盡相同，人才需求也各具特色，所以，高職教育投入應(yīng)該基于地域現(xiàn)實(shí)情況，考慮按市場(chǎng)需求與專(zhuān)業(yè)設(shè)置相結(jié)合的原則進(jìn)行財(cái)政上的分類(lèi)投入，以逐漸縮小地區(qū)差距。三是給予中西部省市地區(qū)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助或政策傾斜，面對(duì)當(dāng)前中西部省市地區(qū)高職教育投入過(guò)少的困境，適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)助或政策傾斜。

3.適當(dāng)減輕學(xué)員承擔(dān)成本負(fù)擔(dān)。學(xué)員承擔(dān)高職教育成本的情況在世界各國(guó)并不少見(jiàn)，但其在教育投入總額中的比重相對(duì)較低，像美國(guó)和澳大利亞的受教育者會(huì)分擔(dān)約20%的教育投入，只是我國(guó)高職院校學(xué)生承擔(dān)教育成本的一半。我國(guó)《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》第五條明確規(guī)定：“高等學(xué)校學(xué)費(fèi)占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過(guò)25%?！憋@然，適當(dāng)減輕學(xué)員承擔(dān)成本負(fù)擔(dān)，應(yīng)是完善我國(guó)高職教育投入機(jī)制的重要舉措。對(duì)此，一是減免學(xué)雜費(fèi)，在源頭上減輕學(xué)員負(fù)擔(dān)。高職院校要積極制訂并提出減免學(xué)員學(xué)雜費(fèi)的方案，降低“學(xué)雜費(fèi)”在我國(guó)高職教育經(jīng)費(fèi)投入中的比重。二是加大獎(jiǎng)助力度，在過(guò)程中補(bǔ)償學(xué)員開(kāi)銷(xiāo)。高職院校實(shí)施的國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金政策，為高職生減輕了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但獎(jiǎng)助力度不夠，尤其是獲得國(guó)家助學(xué)金的人數(shù)只占在校生總數(shù)的20%，這方面必須加以提高。其三，積極接受社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)捐贈(zèng)在增加教育投入的同時(shí)，能進(jìn)一步減輕學(xué)生承受的經(jīng)濟(jì)壓力。目前社會(huì)捐贈(zèng)在高職教育總投入中的比重極低，這有待于國(guó)家政府的宣傳引導(dǎo)以及高職院校自身的努力尋求。

4.逐漸推進(jìn)高職教育的立法進(jìn)程。作為剛性規(guī)范和國(guó)家權(quán)力控制的代表，高職教育投入法規(guī)建設(shè)是建立健全我國(guó)高職教育投入機(jī)制不可或缺的一部分，為此，要逐漸推進(jìn)高等職業(yè)教育投入法規(guī)的立法進(jìn)程。首先，對(duì)當(dāng)前我國(guó)有關(guān)高等職業(yè)教育的法律、法規(guī)、規(guī)章以及某些相關(guān)決定、通知、意見(jiàn)、辦法進(jìn)行整理和編纂，并在此基礎(chǔ)上，起草、制定和頒布《高職教育法》。其次，在《高職教育法》中，對(duì)其經(jīng)費(fèi)的投入主體、投入數(shù)量、投入用途、投入方式及相應(yīng)責(zé)任等，分章分條進(jìn)行規(guī)定，使高職教育投入真正實(shí)現(xiàn)法律意義上的具有較高效力層級(jí)的規(guī)范結(jié)構(gòu)。最后，隨著我國(guó)高職教育的發(fā)展，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，可以在合適的時(shí)候制定專(zhuān)門(mén)意義上的“高職教育投入法規(guī)”。

［注釋?zhuān)?/p>

①教育部關(guān)于推進(jìn)高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見(jiàn)（教職成［2011］12號(hào)）［Z］.2011-09-29.

②潘懋元.黃炎培職業(yè)教育思想對(duì)當(dāng)前高等職業(yè)教育的啟示［J］.教育研究，2007（1）：46.

③孔凡彬.高等職業(yè)教育的法律缺失與完善［J］.職教論壇，2005（28）：16.

④鴻驊.職業(yè)教育十年：中國(guó)特色發(fā)展之路［J］.江蘇教育研究，2013（15）：78.

⑤郭文富.高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入及地區(qū)差異分析［J］.中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2011（4）：66.