基于新制度經(jīng)濟(jì)理論的公共品供給中政府經(jīng)濟(jì)行為研究

李劍榮

內(nèi)容摘要：本文首先運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論描述了公共品，進(jìn)而區(qū)分了不同類型的公共品市場。在此基礎(chǔ)上，分析了政府供給公共品的決策過程、生產(chǎn)過程以及分配過程。本文的主要觀點(diǎn)是：政府在區(qū)分不同市場類型的基礎(chǔ)上，要建立科學(xué)的決策機(jī)制。針對不同的市場，生產(chǎn)過程要實(shí)現(xiàn)與其他供給主體多元化合作。分配過程中，要重視消費(fèi)群體的變化，在長期中實(shí)現(xiàn)動態(tài)的效率與公平。

關(guān)鍵詞：公共品 公共品市場 政府角色 供給行為

本文試著對公共品重新描述并對不同市場類型加以區(qū)分，分析各種類型的公共品市場政府的供給行為，以期為政府對公共品供給提供理論參考。

文獻(xiàn)評述

早期的公共品理論是伴隨著政府職能范圍的逐步清晰而建立的。公地悲劇及市場失靈使得政府提供公共品成為必要。但以保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由為前提的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，由于其提出的公共品僅為了保障國家安全、維護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此不可能提出純粹的政府供給理論。直到1954年薩繆爾森（Paul Samuelson）運(yùn)用數(shù)學(xué)知識給出了公共品精確的定義，人們才普遍認(rèn)識到人類生活離不開公共品，而公共品的特性決定了其只能由政府部門來提供。但是，這一觀點(diǎn)隨后遭到了自由主義學(xué)派的質(zhì)疑，之后國外公共品的理論一直在政府與市場的關(guān)系的爭論當(dāng)中向前發(fā)展。

我國傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)理論重點(diǎn)研究剩余產(chǎn)品如何在國家、集體和個人之間分配。隨著市場化改革的深入，傳統(tǒng)的分析框架已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。張馨（2000）詳細(xì)分析了建立現(xiàn)代公共財(cái)政的意義，這標(biāo)志著我國公共品理論研究轉(zhuǎn)向了關(guān)注政府職能、政府范圍的公共財(cái)政學(xué)的探討。隨后這類文獻(xiàn)大量涌出，樊麗明（2003）分析了世界各國的公共品供給狀況，得出公共品既可以通過政府供給也可以通過市場供給和自愿供給等多種途徑來實(shí)現(xiàn)的結(jié)論。劉志銘（2004）認(rèn)為利他主義、動態(tài)博弈以及公私物品相互關(guān)聯(lián)的激烈機(jī)制都可以有效地為公共物品多元化供給提供理論支持。另外，我國學(xué)者非常重視公共物品的私人供給特點(diǎn)，如佘潤申（2004）和樊麗明（2006）等?？傮w來講，從構(gòu)建公共財(cái)政體制框架到分析政府的具體經(jīng)濟(jì)行為，我國公共品理論的研究已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，這與正在進(jìn)行的市場化改革是密不可分的。但是研究大都停留在“現(xiàn)狀—問題—對策”的模式上，理論深入分析有待進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是針對政府供給行為的邏輯關(guān)系需要進(jìn)一步厘清。

公共品與公共品市場的概念描述

由于傳統(tǒng)公共品定義具有強(qiáng)烈的主觀人為因素，造成公、私物品在定義上出現(xiàn)混亂。例如，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家常常舉燈塔的例子作為典型的公共物品，實(shí)際上1954年科斯對英國燈塔的歷史數(shù)據(jù)做了統(tǒng)計(jì)分析：1610—1675年，英國管理局管轄下的10座燈塔全部由私人建造。1820年，服務(wù)中的48座燈塔中，屬于管理局的只有24座，而當(dāng)中12座最初也是由私人建造管理的。究其根源，燈塔建造者可以通過碼頭收費(fèi)的方式，將原本不具備排他性的燈塔轉(zhuǎn)化為具有人為排他性的非公共物品。筆者認(rèn)為，公共物品與私人物品并不具有絕對的界限，二者主要的不同之處在于公共品比私人品具有更大的外部性。同時，既然現(xiàn)實(shí)中存在著公共品市場，那么其必然符合市場分析的一般法則。在這里，本文擬采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論將公共品予以詳細(xì)闡述。

（一）公共品屬性

1.資產(chǎn)的專用性。威廉姆森（1985）認(rèn)為，如果資產(chǎn)要素的用途被鎖定后很難再轉(zhuǎn)為他用，交易失敗就會給擁有者帶來很大損失。在此情況下，能夠持久性的關(guān)系締約就比市場治理更加有效。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下，大量被政府掌控的社會公共資源資產(chǎn)專用程度非常高，而政府將這類產(chǎn)品與消費(fèi)者交易，就會承擔(dān)巨大的風(fēng)險，比如國防和義務(wù)教育等。因此，當(dāng)政府提供的公共品的資產(chǎn)專用度越高，政府就越傾向于采用一體化供給。當(dāng)公共品的資產(chǎn)專用度逐漸降低時，政府與其他經(jīng)濟(jì)主體合作也就逐漸有了可能。

2.信息的對稱性。兩個方面能夠充分體現(xiàn)公共品信息不對稱的特點(diǎn)：一是消費(fèi)者偏好的顯示，如國防類純公共品，消費(fèi)者無法通過有效途徑來表達(dá)自己需要國防產(chǎn)品的多少；二是生產(chǎn)者技術(shù)成本的顯示。壟斷廠商在生產(chǎn)過程中技術(shù)信息往往處于保密狀態(tài)，外界難以知道其生產(chǎn)成本。但是成本信息的對稱性會隨著社會的發(fā)展而發(fā)生變化，外界一旦以某種方式獲取這種技術(shù)知識，該行業(yè)進(jìn)入壁壘的打破也會成為必然趨勢。

3.交易的不確定性。交易的不確定性是指交易是復(fù)雜的，并不是所有的可能性都可以預(yù)測并寫進(jìn)合同中，這就為以后交易中出現(xiàn)機(jī)會主義埋下隱患。而公共品不同于一般的私人品，其消費(fèi)對象涉及面廣、變動性強(qiáng)，從而產(chǎn)生機(jī)會主義的可能性大。供給主體如果不采用有效的制度穩(wěn)固消費(fèi)對象，很容易處于被動地位。另外，從供給者的角度講，公共品供給的效率與政府的穩(wěn)定密切相關(guān)，交易風(fēng)險又增加了政治因素。因此，政府會采用一體化的供給方式提供不確定性高的公共產(chǎn)品。

4.產(chǎn)權(quán)的可配置性。公共物品的產(chǎn)權(quán)擁擠問題已經(jīng)得到共識。隨著公共物品產(chǎn)權(quán)擁擠程度的提高，政府對其剩余產(chǎn)權(quán)配置的效率就會降低，這極易導(dǎo)致搭便車現(xiàn)象，最終形成“公地悲劇”，市場供給完全失靈。為了避免資源的過度浪費(fèi)，這就需要政府對這種物品進(jìn)行公有化產(chǎn)權(quán)的擁有。隨著產(chǎn)權(quán)擁擠程度的不斷降低，政府可以將其中的一部分產(chǎn)權(quán)在私人供給者之間重新分配。

（二）公共品市場的類型

和私人品一樣，不同的公共產(chǎn)品屬性也可以構(gòu)成不同類型的市場。結(jié)合上文的分析在這里將公共品市場分為三類不同的市場，具體如表1所示。

政府的供給行為

政府對公共物品的供給一般分為三個過程：決策過程、生產(chǎn)過程和分配過程。下面對這三個過程進(jìn)行逐一分析。

（一）決策過程

決策制定過程、決策執(zhí)行過程和決策監(jiān)督過程是一個完整決策過程的三個不可或缺的步驟。因?yàn)闆Q策制定過程關(guān)系到整個決策的正常進(jìn)行，而決策制定過程中的困境對分析政府行為尤為重要。

首先是難以有效實(shí)施消費(fèi)者偏好激勵機(jī)制。這是由公共品信息的可傳遞性不健全決定的。由于公共品消費(fèi)者存在搭便車的現(xiàn)象，消費(fèi)者沒有足夠的動力顯示其真實(shí)的偏好，如果沒有有效的激勵機(jī)制，消費(fèi)者不會說出自己對公共品的真實(shí)評價。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家就此提出了一系列的方法，但大多都停留在理論層面，缺乏可操作性。endprint

其次是存在阿羅（Arrow）不可能定理。阿羅（Arrow）認(rèn)為，眾多社會成員具有不同類型的偏好，在民主制度下不可能提供所有人都滿意的社會方案。同樣，公眾投票也是不可能產(chǎn)生協(xié)調(diào)一致的集體選擇結(jié)果的。

最后是存在“政府失靈”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府是為彌補(bǔ)市場失靈而存在的，其作用是為了提高市場的運(yùn)行效率，但是這并不意味著政府就比市場更有效率，政府就是萬能的。實(shí)際上，一方面政府也是由人組成的，也有其自身的利益訴求，政府在運(yùn)行中會自覺或者不自覺地偏離公共利益目標(biāo)。另一方面，即使假設(shè)政府人員都沒有個人利益訴求，公共決策是一個極其復(fù)雜的過程，政府人員也會因?yàn)橛邢蘩硇?，使得政策制定偏離有效路徑，甚至導(dǎo)致公用政策失效。

（二）生產(chǎn)過程

1.壟斷型市場的供給行為。自然壟斷的公共品如果由私人來生產(chǎn)的話，他們必然憑借其在市場中的壟斷地位獲取超額收益。壟斷廠商會根據(jù)邊際成本等于邊際收益的定價方式使得市場中公共品的供給量不足。如果自然壟斷產(chǎn)品由政府生產(chǎn)，在理論上政府會根據(jù)價格等于平均成本來確定產(chǎn)量，公共品的供給會達(dá)到市場最優(yōu)效率。但實(shí)際上，政府作為生產(chǎn)主體的供給約束來自上級的經(jīng)費(fèi)撥款，如果政府能夠正確高效利用這些經(jīng)費(fèi)，是可以達(dá)到市場效率的。但事實(shí)上，由于種種原因，經(jīng)費(fèi)使用是低效的。在嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)低效使用下，供給產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到市場的最優(yōu)水平，甚至?xí)陀谟伤饺瞬块T的供給產(chǎn)量，這就解釋了為什么某些政府供給的公共品嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。

2.競爭型市場的供給行為。在競爭型公共品市場中，公民的購買行為能夠形成良好的價格機(jī)制，而這種通過供求關(guān)系形成的價格機(jī)制有效地反映了市場狀況。供給者也可以利用市場機(jī)制提供的需求信息做出及時、準(zhǔn)確的生產(chǎn)決策。而如果政府“越位”于競爭性公共品市場，很難克服諸如上述分析的各種政府困境。如果這種公共品完全由政府來提供，最終會產(chǎn)生資源浪費(fèi)以及供給的低效。

3.“混合”型市場的供給行為?，F(xiàn)實(shí)中市場化很強(qiáng)的準(zhǔn)公共品和高度自然壟斷的純公共品在市場中并不多見，更多的是介于二者之間的公共品。從理論上講政府和市場都可以供給這類公共品。因此如果想要有效提高資源利用效率，政府和市場必須能夠以某種方式合作。例如委托管理方式，這種方式不僅將部分經(jīng)營權(quán)交由委托人，也將部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移出去，通過對產(chǎn)權(quán)的外移，政府可以有效地控制投資風(fēng)險和財(cái)務(wù)風(fēng)險。

（三）分配過程

1.純公共品的分配。一個社會能否和諧運(yùn)轉(zhuǎn)與公共品的分配是否合理直接相關(guān)。對于純公共物品而言，正確的分配方式可以提高全社會的福利水平。考慮到純公共物品的收益范圍廣、涉及群體多的特性，因此分配不能按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的效率原則。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，政府往往被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所左右，在分配過程中偏向于強(qiáng)勢利益群體。

2.準(zhǔn)公共物品的分配。對于準(zhǔn)公共品來說，由于其有限性的特點(diǎn)，因此分配過程中就不得不特別重視效率原則。支付能力和個體稟賦的差異導(dǎo)致不同消費(fèi)者對準(zhǔn)公共品需求不再是同質(zhì)的。另外，消費(fèi)偏好“多多益善”的消費(fèi)特點(diǎn)易導(dǎo)致準(zhǔn)公共品的過度浪費(fèi)，在這種情況下，政府一般應(yīng)選擇設(shè)計(jì)消費(fèi)障礙對眾多消費(fèi)者加以選擇。但是另一方面仍需要兼顧公平，因?yàn)橐徊糠譁?zhǔn)公共物品的消費(fèi)過程中會產(chǎn)生正的外部性，致使消費(fèi)貢獻(xiàn)很難衡量，導(dǎo)致“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”這種最優(yōu)邊際思想難以付諸實(shí)踐。此外，消費(fèi)準(zhǔn)公用品產(chǎn)生的外部性會進(jìn)一步加大社會的不平等。以教育行業(yè)為例，如果按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的原則收費(fèi)，那么那些支付能力強(qiáng)以及學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的人就會擁有更多的教育資源，從而在社會競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，這樣會進(jìn)一步加大社會的不平等。

結(jié)論

一是在決策方面要優(yōu)化政府決策行為，建立現(xiàn)代決策機(jī)制。在過去，政府決策很大程度上依靠領(lǐng)導(dǎo)“拍腦門”來決定，這顯然會造成決策機(jī)制的低效率。另一方面，對不同的公共品，特別是準(zhǔn)公共品要選擇依靠市場機(jī)制來提高決策機(jī)制。

二是在生產(chǎn)方面要實(shí)現(xiàn)政府與其他供給主體的多元化合作方式。要正確區(qū)分不同類型的公共品，對于那些適合與私人合作的公共品，明晰產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，從而通過多種供給途徑來優(yōu)化資源配置。

三是分配過程中不僅要注重效率與公平，更要重視消費(fèi)群體的動態(tài)變化。長期以來，政府在公共品分配中效率與公平難以得到兼顧，這其中有很多原因，諸如政府財(cái)政有限、公共品供給中的過度市場化甚至政府自身利益驅(qū)動等。這些問題歸根結(jié)底是制度的原因，因此正確區(qū)分公共品與準(zhǔn)公共品就顯得格外重要。另一方面，伴隨著社會的進(jìn)步，滯后的分配體制必然會與不斷變化的消費(fèi)群體形成矛盾。這就需要分析消費(fèi)者的變化狀態(tài)，不斷根據(jù)消費(fèi)群體的特點(diǎn)調(diào)整分配機(jī)制，使公平與效率在社會轉(zhuǎn)型過程中得到動態(tài)實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

1.Paul A.Samuelson，The pure theory of public expenditure，The Review of Econmics and Statistics，Volum36，Issue 4

2.范子英，張軍.轉(zhuǎn)移支付、公共品供給與政府規(guī)模的膨脹.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2013（4）

3.樊麗明，石紹賓.公共品供給機(jī)制：作用邊界及影響因素.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2006（1）

4.劉志銘.公共物品的私人提供與合作生產(chǎn)：理論的擴(kuò)增.生產(chǎn)力研究，2004（3）endprint

其次是存在阿羅（Arrow）不可能定理。阿羅（Arrow）認(rèn)為，眾多社會成員具有不同類型的偏好，在民主制度下不可能提供所有人都滿意的社會方案。同樣，公眾投票也是不可能產(chǎn)生協(xié)調(diào)一致的集體選擇結(jié)果的。

最后是存在“政府失靈”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府是為彌補(bǔ)市場失靈而存在的，其作用是為了提高市場的運(yùn)行效率，但是這并不意味著政府就比市場更有效率，政府就是萬能的。實(shí)際上，一方面政府也是由人組成的，也有其自身的利益訴求，政府在運(yùn)行中會自覺或者不自覺地偏離公共利益目標(biāo)。另一方面，即使假設(shè)政府人員都沒有個人利益訴求，公共決策是一個極其復(fù)雜的過程，政府人員也會因?yàn)橛邢蘩硇?，使得政策制定偏離有效路徑，甚至導(dǎo)致公用政策失效。

（二）生產(chǎn)過程

1.壟斷型市場的供給行為。自然壟斷的公共品如果由私人來生產(chǎn)的話，他們必然憑借其在市場中的壟斷地位獲取超額收益。壟斷廠商會根據(jù)邊際成本等于邊際收益的定價方式使得市場中公共品的供給量不足。如果自然壟斷產(chǎn)品由政府生產(chǎn)，在理論上政府會根據(jù)價格等于平均成本來確定產(chǎn)量，公共品的供給會達(dá)到市場最優(yōu)效率。但實(shí)際上，政府作為生產(chǎn)主體的供給約束來自上級的經(jīng)費(fèi)撥款，如果政府能夠正確高效利用這些經(jīng)費(fèi)，是可以達(dá)到市場效率的。但事實(shí)上，由于種種原因，經(jīng)費(fèi)使用是低效的。在嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)低效使用下，供給產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到市場的最優(yōu)水平，甚至?xí)陀谟伤饺瞬块T的供給產(chǎn)量，這就解釋了為什么某些政府供給的公共品嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。

2.競爭型市場的供給行為。在競爭型公共品市場中，公民的購買行為能夠形成良好的價格機(jī)制，而這種通過供求關(guān)系形成的價格機(jī)制有效地反映了市場狀況。供給者也可以利用市場機(jī)制提供的需求信息做出及時、準(zhǔn)確的生產(chǎn)決策。而如果政府“越位”于競爭性公共品市場，很難克服諸如上述分析的各種政府困境。如果這種公共品完全由政府來提供，最終會產(chǎn)生資源浪費(fèi)以及供給的低效。

3.“混合”型市場的供給行為?，F(xiàn)實(shí)中市場化很強(qiáng)的準(zhǔn)公共品和高度自然壟斷的純公共品在市場中并不多見，更多的是介于二者之間的公共品。從理論上講政府和市場都可以供給這類公共品。因此如果想要有效提高資源利用效率，政府和市場必須能夠以某種方式合作。例如委托管理方式，這種方式不僅將部分經(jīng)營權(quán)交由委托人，也將部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移出去，通過對產(chǎn)權(quán)的外移，政府可以有效地控制投資風(fēng)險和財(cái)務(wù)風(fēng)險。

（三）分配過程

1.純公共品的分配。一個社會能否和諧運(yùn)轉(zhuǎn)與公共品的分配是否合理直接相關(guān)。對于純公共物品而言，正確的分配方式可以提高全社會的福利水平?？紤]到純公共物品的收益范圍廣、涉及群體多的特性，因此分配不能按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的效率原則。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，政府往往被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所左右，在分配過程中偏向于強(qiáng)勢利益群體。

2.準(zhǔn)公共物品的分配。對于準(zhǔn)公共品來說，由于其有限性的特點(diǎn)，因此分配過程中就不得不特別重視效率原則。支付能力和個體稟賦的差異導(dǎo)致不同消費(fèi)者對準(zhǔn)公共品需求不再是同質(zhì)的。另外，消費(fèi)偏好“多多益善”的消費(fèi)特點(diǎn)易導(dǎo)致準(zhǔn)公共品的過度浪費(fèi)，在這種情況下，政府一般應(yīng)選擇設(shè)計(jì)消費(fèi)障礙對眾多消費(fèi)者加以選擇。但是另一方面仍需要兼顧公平，因?yàn)橐徊糠譁?zhǔn)公共物品的消費(fèi)過程中會產(chǎn)生正的外部性，致使消費(fèi)貢獻(xiàn)很難衡量，導(dǎo)致“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”這種最優(yōu)邊際思想難以付諸實(shí)踐。此外，消費(fèi)準(zhǔn)公用品產(chǎn)生的外部性會進(jìn)一步加大社會的不平等。以教育行業(yè)為例，如果按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的原則收費(fèi)，那么那些支付能力強(qiáng)以及學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的人就會擁有更多的教育資源，從而在社會競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，這樣會進(jìn)一步加大社會的不平等。

結(jié)論

一是在決策方面要優(yōu)化政府決策行為，建立現(xiàn)代決策機(jī)制。在過去，政府決策很大程度上依靠領(lǐng)導(dǎo)“拍腦門”來決定，這顯然會造成決策機(jī)制的低效率。另一方面，對不同的公共品，特別是準(zhǔn)公共品要選擇依靠市場機(jī)制來提高決策機(jī)制。

二是在生產(chǎn)方面要實(shí)現(xiàn)政府與其他供給主體的多元化合作方式。要正確區(qū)分不同類型的公共品，對于那些適合與私人合作的公共品，明晰產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，從而通過多種供給途徑來優(yōu)化資源配置。

三是分配過程中不僅要注重效率與公平，更要重視消費(fèi)群體的動態(tài)變化。長期以來，政府在公共品分配中效率與公平難以得到兼顧，這其中有很多原因，諸如政府財(cái)政有限、公共品供給中的過度市場化甚至政府自身利益驅(qū)動等。這些問題歸根結(jié)底是制度的原因，因此正確區(qū)分公共品與準(zhǔn)公共品就顯得格外重要。另一方面，伴隨著社會的進(jìn)步，滯后的分配體制必然會與不斷變化的消費(fèi)群體形成矛盾。這就需要分析消費(fèi)者的變化狀態(tài)，不斷根據(jù)消費(fèi)群體的特點(diǎn)調(diào)整分配機(jī)制，使公平與效率在社會轉(zhuǎn)型過程中得到動態(tài)實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

1.Paul A.Samuelson，The pure theory of public expenditure，The Review of Econmics and Statistics，Volum36，Issue 4

2.范子英，張軍.轉(zhuǎn)移支付、公共品供給與政府規(guī)模的膨脹.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2013（4）

3.樊麗明，石紹賓.公共品供給機(jī)制：作用邊界及影響因素.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2006（1）

4.劉志銘.公共物品的私人提供與合作生產(chǎn)：理論的擴(kuò)增.生產(chǎn)力研究，2004（3）endprint

其次是存在阿羅（Arrow）不可能定理。阿羅（Arrow）認(rèn)為，眾多社會成員具有不同類型的偏好，在民主制度下不可能提供所有人都滿意的社會方案。同樣，公眾投票也是不可能產(chǎn)生協(xié)調(diào)一致的集體選擇結(jié)果的。

最后是存在“政府失靈”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府是為彌補(bǔ)市場失靈而存在的，其作用是為了提高市場的運(yùn)行效率，但是這并不意味著政府就比市場更有效率，政府就是萬能的。實(shí)際上，一方面政府也是由人組成的，也有其自身的利益訴求，政府在運(yùn)行中會自覺或者不自覺地偏離公共利益目標(biāo)。另一方面，即使假設(shè)政府人員都沒有個人利益訴求，公共決策是一個極其復(fù)雜的過程，政府人員也會因?yàn)橛邢蘩硇?，使得政策制定偏離有效路徑，甚至導(dǎo)致公用政策失效。

（二）生產(chǎn)過程

1.壟斷型市場的供給行為。自然壟斷的公共品如果由私人來生產(chǎn)的話，他們必然憑借其在市場中的壟斷地位獲取超額收益。壟斷廠商會根據(jù)邊際成本等于邊際收益的定價方式使得市場中公共品的供給量不足。如果自然壟斷產(chǎn)品由政府生產(chǎn)，在理論上政府會根據(jù)價格等于平均成本來確定產(chǎn)量，公共品的供給會達(dá)到市場最優(yōu)效率。但實(shí)際上，政府作為生產(chǎn)主體的供給約束來自上級的經(jīng)費(fèi)撥款，如果政府能夠正確高效利用這些經(jīng)費(fèi)，是可以達(dá)到市場效率的。但事實(shí)上，由于種種原因，經(jīng)費(fèi)使用是低效的。在嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)低效使用下，供給產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到市場的最優(yōu)水平，甚至?xí)陀谟伤饺瞬块T的供給產(chǎn)量，這就解釋了為什么某些政府供給的公共品嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。

2.競爭型市場的供給行為。在競爭型公共品市場中，公民的購買行為能夠形成良好的價格機(jī)制，而這種通過供求關(guān)系形成的價格機(jī)制有效地反映了市場狀況。供給者也可以利用市場機(jī)制提供的需求信息做出及時、準(zhǔn)確的生產(chǎn)決策。而如果政府“越位”于競爭性公共品市場，很難克服諸如上述分析的各種政府困境。如果這種公共品完全由政府來提供，最終會產(chǎn)生資源浪費(fèi)以及供給的低效。

3.“混合”型市場的供給行為?，F(xiàn)實(shí)中市場化很強(qiáng)的準(zhǔn)公共品和高度自然壟斷的純公共品在市場中并不多見，更多的是介于二者之間的公共品。從理論上講政府和市場都可以供給這類公共品。因此如果想要有效提高資源利用效率，政府和市場必須能夠以某種方式合作。例如委托管理方式，這種方式不僅將部分經(jīng)營權(quán)交由委托人，也將部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移出去，通過對產(chǎn)權(quán)的外移，政府可以有效地控制投資風(fēng)險和財(cái)務(wù)風(fēng)險。

（三）分配過程

1.純公共品的分配。一個社會能否和諧運(yùn)轉(zhuǎn)與公共品的分配是否合理直接相關(guān)。對于純公共物品而言，正確的分配方式可以提高全社會的福利水平?？紤]到純公共物品的收益范圍廣、涉及群體多的特性，因此分配不能按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的效率原則。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，政府往往被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所左右，在分配過程中偏向于強(qiáng)勢利益群體。

2.準(zhǔn)公共物品的分配。對于準(zhǔn)公共品來說，由于其有限性的特點(diǎn)，因此分配過程中就不得不特別重視效率原則。支付能力和個體稟賦的差異導(dǎo)致不同消費(fèi)者對準(zhǔn)公共品需求不再是同質(zhì)的。另外，消費(fèi)偏好“多多益善”的消費(fèi)特點(diǎn)易導(dǎo)致準(zhǔn)公共品的過度浪費(fèi)，在這種情況下，政府一般應(yīng)選擇設(shè)計(jì)消費(fèi)障礙對眾多消費(fèi)者加以選擇。但是另一方面仍需要兼顧公平，因?yàn)橐徊糠譁?zhǔn)公共物品的消費(fèi)過程中會產(chǎn)生正的外部性，致使消費(fèi)貢獻(xiàn)很難衡量，導(dǎo)致“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”這種最優(yōu)邊際思想難以付諸實(shí)踐。此外，消費(fèi)準(zhǔn)公用品產(chǎn)生的外部性會進(jìn)一步加大社會的不平等。以教育行業(yè)為例，如果按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的原則收費(fèi)，那么那些支付能力強(qiáng)以及學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的人就會擁有更多的教育資源，從而在社會競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，這樣會進(jìn)一步加大社會的不平等。

結(jié)論

一是在決策方面要優(yōu)化政府決策行為，建立現(xiàn)代決策機(jī)制。在過去，政府決策很大程度上依靠領(lǐng)導(dǎo)“拍腦門”來決定，這顯然會造成決策機(jī)制的低效率。另一方面，對不同的公共品，特別是準(zhǔn)公共品要選擇依靠市場機(jī)制來提高決策機(jī)制。

二是在生產(chǎn)方面要實(shí)現(xiàn)政府與其他供給主體的多元化合作方式。要正確區(qū)分不同類型的公共品，對于那些適合與私人合作的公共品，明晰產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，從而通過多種供給途徑來優(yōu)化資源配置。

三是分配過程中不僅要注重效率與公平，更要重視消費(fèi)群體的動態(tài)變化。長期以來，政府在公共品分配中效率與公平難以得到兼顧，這其中有很多原因，諸如政府財(cái)政有限、公共品供給中的過度市場化甚至政府自身利益驅(qū)動等。這些問題歸根結(jié)底是制度的原因，因此正確區(qū)分公共品與準(zhǔn)公共品就顯得格外重要。另一方面，伴隨著社會的進(jìn)步，滯后的分配體制必然會與不斷變化的消費(fèi)群體形成矛盾。這就需要分析消費(fèi)者的變化狀態(tài)，不斷根據(jù)消費(fèi)群體的特點(diǎn)調(diào)整分配機(jī)制，使公平與效率在社會轉(zhuǎn)型過程中得到動態(tài)實(shí)現(xiàn)。

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