論城鄉(xiāng)一體化背景下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度：概念定位·基本關(guān)系·政策建議

摘 要 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的題中之義；城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的問(wèn)題要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。基于此，本文提出了一系列政策建議。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)一體化 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度 概念定位 基本關(guān)系

作者簡(jiǎn)介：李潔，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士生在讀，研究方向：社會(huì)保障。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-210-02

一、“城鄉(xiāng)一體化”的概念定位

“城鄉(xiāng)一體化”的概念最初由中國(guó)學(xué)者結(jié)合中國(guó)國(guó)情于上世紀(jì)70年代末期提出。1955年國(guó)務(wù)院通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，從此我國(guó)開(kāi)始實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，并隨之逐步形成了一系列城鄉(xiāng)體制方面的差異，此后眾多學(xué)者針對(duì)如何改善這種情況逐步提出了“城鄉(xiāng)一體化”概念。 上世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位，以城市為中心，并帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，開(kāi)始逐步推行設(shè)立地級(jí)市、整縣設(shè)市，開(kāi)創(chuàng)了城鄉(xiāng)綜合治理區(qū)域管理模式，為最終消滅城鄉(xiāng)差別作準(zhǔn)備 。這也成為“城鄉(xiāng)一體化”概念的另一個(gè)認(rèn)識(shí)來(lái)源。

隨著社會(huì)建設(shè)理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，以及政府在相關(guān)政策文件上的不斷演進(jìn)，當(dāng)前階段學(xué)術(shù)界對(duì)“城鄉(xiāng)一體化”的概念通常是指：在政府的引導(dǎo)下，有效利用市場(chǎng)機(jī)制，以解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題為重點(diǎn)，通過(guò)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，向農(nóng)村引導(dǎo)資源要素，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，減緩二元結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展 。

2012年，黨的十八大報(bào)告中進(jìn)一步提出，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題是全黨工作的重中之重，而推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化則是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，因此要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮；加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的一體化，促進(jìn)公共資源均衡配置和城鄉(xiāng)要素平等交換，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本關(guān)系

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的題中之義

1.我國(guó)初步具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的條件。社會(huì)保障制度是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平的結(jié)果，縱觀世界各國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展歷史，基本上都經(jīng)歷了一個(gè)以城市為中心、然后再?gòu)某鞘兄鸩较蜣r(nóng)村擴(kuò)展的過(guò)程，進(jìn)而最終建立起一個(gè)完整的、系統(tǒng)性的城市農(nóng)村一體化社會(huì)保障體系。在當(dāng)前情況下，雖然我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)的最高條件，但近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了建立這種制度的基本條件。首先，在過(guò)去的十年里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)10.7%，遠(yuǎn)高于同期的全球GDP年均增長(zhǎng)率3.9%，這表明我國(guó)初步具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；其次，隨著城鄉(xiāng)居民生活水平的不斷提高、公民權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒，建立和完善社會(huì)保障制度已經(jīng)成為進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展的必要措施；再次，我國(guó)政府不斷意識(shí)到建設(shè)和完善社會(huì)保障制度的重要性并已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的政策采、取了相關(guān)的措施制，社會(huì)保障制度的基本的制度基礎(chǔ)已經(jīng)形成，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度是整個(gè)社會(huì)保障制度繼續(xù)發(fā)展的必由之徑。

2.當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)存在較大差異。第一，社會(huì)保障項(xiàng)目和覆蓋面差異大。目前，我國(guó)大中小城市已經(jīng)普遍建立了社會(huì)保障制度，并基本涵蓋了所有社會(huì)保障項(xiàng)目。但與之相對(duì)的是，一方面，農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目?jī)H包括五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助、優(yōu)撫安置等，很多社會(huì)福利項(xiàng)目如失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房保障則相對(duì)缺失；另一方面，城鄉(xiāng)已有的各種保障項(xiàng)目覆蓋面，包括覆蓋人群類別和覆蓋人群總數(shù)也存在較大差異，從而使得農(nóng)村居民的社會(huì)保障覆蓋人數(shù)相對(duì)于城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障覆蓋人數(shù)更少。第二，城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇水平差異大。城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)利差距的另一個(gè)表現(xiàn)即是社會(huì)保障水平的差距較大，即使是同一個(gè)保障項(xiàng)目，其具體的保障的方式和水平也不相同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障費(fèi)用支出比達(dá)到100：1，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障費(fèi)用支出的數(shù)額差距則大于1500元。以養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，2008年城鎮(zhèn)居民人均年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付達(dá)13933元，而農(nóng)村人均年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付僅為1109元，前者水平約為后者水平的12.56倍 。第三，城鄉(xiāng)社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制成熟度差距大。勞動(dòng)與社會(huì)保障部于1998年成立以后，對(duì)城市社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列的改革，目前已基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，其制度化水平和社會(huì)化程度均有很大提高，運(yùn)行機(jī)制也趨于成熟。相對(duì)而言，農(nóng)村社會(huì)保障多頭管理的現(xiàn)狀沒(méi)有太大改變：合作醫(yī)療歸衛(wèi)生部門(mén)管理，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)歸勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)管理，社會(huì)救助、社會(huì)福利歸民政部門(mén)管理，另外，由于建立時(shí)間短、管理不統(tǒng)一，管理效率較為低下，運(yùn)作也不夠規(guī)范。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度符合“城鄉(xiāng)一體化”的概念定位?！俺青l(xiāng)一體化”是一項(xiàng)包括經(jīng)濟(jì)的、精神的、文化的、社會(huì)的系統(tǒng)性工程。社會(huì)保障，作為民生之本，其實(shí)現(xiàn)程度如何是檢驗(yàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要指標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，從而建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，是“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的一個(gè)重要方面。因此，當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度間存在的各種差距、城市社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題，本身就是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問(wèn)題，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，可以說(shuō)是“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的手段之一，又是“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的目標(biāo)之一，是解決“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展中存在問(wèn)題的方式之一。

（二）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的問(wèn)題要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度

1.城鄉(xiāng)勞動(dòng)力素質(zhì)的差異要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，人力資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源之一，相比于物質(zhì)資本，人力資本即勞動(dòng)力素質(zhì)在更大程度上決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低。當(dāng)前，由于農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才大量流出，以及農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施配備的欠缺，城鄉(xiāng)人力資本存在著巨大差異，這種巨大差異使得農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中缺乏優(yōu)秀的人才，也即使得“城鄉(xiāng)一體化”的人才基礎(chǔ)受到了損害。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，提高農(nóng)村教育保障水平、醫(yī)療保障水平以及就業(yè)培訓(xùn)等項(xiàng)目，一方面有利于提高農(nóng)村勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)的提高，另一方面也有利于吸引外部勞動(dòng)力流入或返回農(nóng)村，帶來(lái)新的技能和知識(shí)，從而全面推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)。

2.城鄉(xiāng)居民較大的收入和消費(fèi)差距要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，尤其由于國(guó)家出臺(tái)的一系列扶持“三農(nóng)”政策，農(nóng)民收入得到顯著提高，城鄉(xiāng)居民收入都有了很大程度的提高。但同時(shí)需要正視的是，城鄉(xiāng)居民收入仍存在較大差距，并由此產(chǎn)生了很大消費(fèi)差距。這種消費(fèi)差距的存在和拉大有損于城鄉(xiāng)居民之間的和諧相處，不利于全面建設(shè)小康社會(huì)，也不符合“城鄉(xiāng)一體化”的概念定位。

從理論上講，一方面，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平的差別是造成這種收入、消費(fèi)差距的原因之一：農(nóng)村社會(huì)保障制度部分項(xiàng)目的缺失及保障水平的低下，既不符合社會(huì)保障再分配保障公平的宗旨，也沒(méi)有使農(nóng)民享受到切實(shí)的保障利益從而導(dǎo)致不敢消費(fèi)；另一方面，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、提高農(nóng)村社會(huì)保障水平將有利于緩解城鄉(xiāng)收入和消費(fèi)差距：遵循社會(huì)保障制度公平性的基本原則將有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民公平的享受社會(huì)保障權(quán)利，進(jìn)而增進(jìn)全社會(huì)的公平性。

3.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差異要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。在我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市基本公共服務(wù)主要由中央和城市城府提供，農(nóng)村基本公共服務(wù)則幾乎由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，這種傾向于城市的供給政策使得城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在著嚴(yán)重的不均等。通過(guò)近年來(lái)的農(nóng)村綜合改革，國(guó)家政策的重視、財(cái)政投入的增加，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平得到一定程度提高，城鄉(xiāng)差距有一定程度縮小，然而由于歷史積累、城鄉(xiāng)二元分治的差距基數(shù)太大，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍存在巨大的差距。從廣義上講，社會(huì)保障也屬于公共服務(wù)的一種形式，是國(guó)家提供給公民的一種福利，因此提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，除了加大公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提供，完善社會(huì)保障制度保障公民應(yīng)有的權(quán)利，也是惠民公共服務(wù)的重要表現(xiàn)方式。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的政策建議

（一）明確政府責(zé)任，加大財(cái)政投入

政府主導(dǎo)型是社會(huì)保障制度的特點(diǎn)之一，社會(huì)保障制度是以國(guó)家為責(zé)任主體建立的國(guó)民福利保障系統(tǒng)，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的大背景下，國(guó)民將面臨越來(lái)越多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，尤其由于資本全球化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇變遷的影響，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)又不斷的被放大，個(gè)體一方面無(wú)法避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，另一方面在遭受風(fēng)險(xiǎn)時(shí)又通常陷入危機(jī)，農(nóng)民也不例外，我國(guó)農(nóng)民由于長(zhǎng)期的“二元結(jié)構(gòu)”，其收入能力及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力較之城市居民更差。因此，政府應(yīng)當(dāng)成為在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的主要責(zé)任承擔(dān)者，而這種責(zé)任最主要的表現(xiàn)方式即是增加農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的財(cái)政投入。

（二）統(tǒng)籌社保項(xiàng)目是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社保制度的核心

所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”包括兩個(gè)方面：一方面，無(wú)論是城市還是農(nóng)村，都已建立了該制度，社會(huì)保障制度已經(jīng)對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)普遍覆蓋，這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提條件和初級(jí)階段；另一方面，同樣的社會(huì)保障項(xiàng)目在城市與農(nóng)村相互協(xié)調(diào)，城市和農(nóng)村不僅都建立了相應(yīng)的制度，而且居民在城市與農(nóng)村之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保障權(quán)益可以銜接，社會(huì)保障待遇能夠?qū)崿F(xiàn)，這是社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)指向和高級(jí)階段，通常有兩種實(shí)現(xiàn)方式：一是城鄉(xiāng)制度的完全統(tǒng)一；二是建立各自獨(dú)立、同時(shí)又相互對(duì)接的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度 。

（三）加強(qiáng)社會(huì)保障制度和法律建設(shè)

針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障多部門(mén)分散管理的局面，要有計(jì)劃有步驟地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，理順社會(huì)保障管理體制；一些冗雜、重復(fù)的部門(mén)可以適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整和減少；協(xié)調(diào)各部門(mén)的管理，明確各部門(mén)的任務(wù)，從而既能夠降低管理成本，也能夠提高管理效率。法制性是社會(huì)保障制度的特征之一，農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全，其具體的表現(xiàn)之一就是社會(huì)保障法制建設(shè)不健全，在不斷推進(jìn)全國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的同時(shí)，尤其要在加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的法制建設(shè)，不但要從法律上明確農(nóng)村居民享受社會(huì)保障的權(quán)利，更要著眼于改變歷史上形成的“二元體制”針對(duì)農(nóng)村制定專門(mén)的社會(huì)保障法律，改變其一直以來(lái)弱勢(shì)地位。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的籌備及多方主體的商討，2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》正視出臺(tái)，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，我們應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步改善長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度法制建設(shè)不健全的狀況。

（四）具體制度建設(shè)方面的建議

首先，建立農(nóng)村最低生活保障制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度。社會(huì)救助制度的目的在于免除人們生存危機(jī)，緩解和消除貧困，處于整個(gè)社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)地位。以最低生活保障制度為核心的城鎮(zhèn)居民綜合救助制度在城市已經(jīng)得到逐步確立和完善，但農(nóng)村社會(huì)救助制度仍處于分散試點(diǎn)的階段。國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快頒布出臺(tái)相關(guān)的農(nóng)村居民最低生活保障條例，從而維護(hù)廣大農(nóng)村居民的社會(huì)救助權(quán)，與農(nóng)村扶貧政策共同形成合力，減緩農(nóng)村的貧困問(wèn)題，保障農(nóng)村居民的基本生活 。

其次，建立完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，并考慮流動(dòng)人口與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接機(jī)制問(wèn)題。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快以及計(jì)劃生育政策，我國(guó)人口老齡速度逐漸加快、程度逐漸加重，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障制度的需求尤為迫切。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)逐步從定型走向完善，覆蓋面和覆蓋水平都達(dá)到了一定標(biāo)準(zhǔn)，因此建立和完善農(nóng)村居民及流動(dòng)人口的養(yǎng)老保障制也度就成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵所在。

再次，完善城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，加快農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)。首先，分別完善城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，提高二者的保障水平和運(yùn)行效率；其次，逐步消除參保的戶籍限制，不管是是農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)居民，都可以以年度為單位，以居住地為基礎(chǔ)，自由選擇參加何種保障方式；再次，應(yīng)當(dāng)在大病統(tǒng)籌方面逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)與新型合作醫(yī)療的統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)較高層次的大病統(tǒng)籌，2013年我國(guó)的農(nóng)村醫(yī)療保障重點(diǎn)已經(jīng)向大病轉(zhuǎn)移，肺癌、胃癌等20種疾病全部納入大病保障范疇，大病患者住院費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷(xiāo)比例不低于70%，最高可達(dá)到90%，應(yīng)該說(shuō)這既可以視為政府改革農(nóng)村醫(yī)保的成果，也可以視為新一輪改革的起點(diǎn)；最后，加快農(nóng)村地區(qū)基本醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生宣傳、疾病預(yù)防和醫(yī)療服務(wù)的提供的有機(jī)結(jié)合，從而全面保障農(nóng)村居民的身體健康和社會(huì)保障權(quán)利。

注釋：

袁政.中國(guó)城鄉(xiāng)一體化評(píng)析及公共政策探討.經(jīng)濟(jì)地理.2004.5.

楊玲.國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化理論探討與思考，生產(chǎn)力研究.2004.10.

黃英君.我國(guó)二元化城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系反思與重構(gòu)：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角分析.保險(xiǎn)研究.2010.4.

魯全.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度與和諧社會(huì)建設(shè).山東社會(huì)科學(xué).2008.10.

景天魁.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障：思路與對(duì)策.吉林大學(xué)學(xué)報(bào).2003.3.