社會(huì)問(wèn)責(zé)存在的問(wèn)題與對(duì)策淺析

陳海宇

摘 要：社會(huì)問(wèn)責(zé)是行政問(wèn)責(zé)的組成部分和最新發(fā)展。作為一種新型的問(wèn)責(zé)方式，社會(huì)問(wèn)責(zé)以公民、公民組織和媒體為問(wèn)責(zé)主體，將從社會(huì)問(wèn)責(zé)的含義出發(fā)，并闡述其存在的必要性及分析現(xiàn)階段的現(xiàn)狀，進(jìn)而提出進(jìn)一步的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：社會(huì)問(wèn)責(zé)；文化培育；機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）27-0019-02

自2003年SARS作為開(kāi)端，掀起了我國(guó)的問(wèn)責(zé)浪潮。行政問(wèn)責(zé)的歷史號(hào)角開(kāi)始吹響。各地開(kāi)始了各種問(wèn)責(zé)實(shí)踐，這一時(shí)期，行政問(wèn)責(zé)作為行政改革的一部分，被設(shè)計(jì)到各種制度安排當(dāng)中。理論界對(duì)于行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行了比較系統(tǒng)的分析和闡述。一般來(lái)說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)的主體即“由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)”，在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)的主體分為同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)，同體問(wèn)責(zé)主要指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)則不僅包括執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等，還包括新聞媒體，社會(huì)團(tuán)體、大眾等。這種多元化的問(wèn)責(zé)主體豐富了行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵，同時(shí)也會(huì)促進(jìn)問(wèn)責(zé)效果的提升。理論界認(rèn)為，以新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體和公眾為主體的社會(huì)問(wèn)責(zé)，對(duì)于行政問(wèn)責(zé)的深入發(fā)展有著重要的意義。

一、社會(huì)問(wèn)責(zé)的含義

社會(huì)問(wèn)責(zé)是行政問(wèn)責(zé)的組成部分。2003年SARS事件引發(fā)了中國(guó)兩位部長(zhǎng)級(jí)官員的辭職，這標(biāo)志著行政問(wèn)責(zé)已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)政治和行政領(lǐng)域。加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的建設(shè)成為我國(guó)行政改革和政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容。美國(guó)學(xué)者鄧恩認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)以公共行政為研究視角，它關(guān)注的是政務(wù)官、事務(wù)官和公眾三者之間問(wèn)責(zé)關(guān)系的界定及對(duì)行政治理的影響。世界銀行專家組將行政問(wèn)責(zé)定義為：行政問(wèn)責(zé)是一個(gè)前瞻性的過(guò)程，通過(guò)它，政府官員就其行政決策，行政行為和結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰[1]。行政問(wèn)責(zé)包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)，就目前我國(guó)的行政發(fā)展歷程看，我國(guó)主要進(jìn)行同體問(wèn)責(zé)，即上級(jí)對(duì)地方的懲戒，而缺乏異體問(wèn)責(zé)的實(shí)行，特別是以公民、公民組織和新聞媒體為主體的社會(huì)問(wèn)責(zé)。

世界銀行專家組將社會(huì)問(wèn)責(zé)定義為：一種依靠公民參與來(lái)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)途徑，它通過(guò)普通的市民或公民社會(huì)組織，以直接或間接的方式來(lái)推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)。社會(huì)問(wèn)責(zé)主要包括三方面的內(nèi)容：第一，公民的參與。通過(guò)公民的聽(tīng)證、質(zhì)詢、監(jiān)督，政府直接面對(duì)公眾的疑問(wèn)并做出解釋，承擔(dān)責(zé)任，改進(jìn)政府的行政決策、執(zhí)行方式，優(yōu)化行政效果。第二，媒體的監(jiān)督。通過(guò)媒體來(lái)監(jiān)督和制約公共權(quán)力，媒體的曝光和傳播所造成的巨大壓力是公共行政部門(mén)改進(jìn)工作的巨大動(dòng)力。第三，社會(huì)利益團(tuán)體的影響與作用。社會(huì)利益團(tuán)體作為直接的利益相關(guān)者，以組織成員的利益訴求作為政治參與優(yōu)先考慮的內(nèi)容，成為問(wèn)責(zé)的直接參與者和推動(dòng)者。

二、社會(huì)問(wèn)責(zé)的必要性

作為一種新型的問(wèn)責(zé)方式，社會(huì)問(wèn)責(zé)的實(shí)行不僅對(duì)于問(wèn)責(zé)主體的公民、公民組織和新聞媒體有著積極的作用，同時(shí)對(duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)的客體即政府和公共部門(mén)，都有促進(jìn)作用。

首先，有利于問(wèn)責(zé)主體參與意識(shí)的加強(qiáng)。社會(huì)問(wèn)責(zé)的主體包括公民、公民組織及新聞媒體。在問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，公民能夠意識(shí)到自身所賦予的責(zé)任，公民是問(wèn)責(zé)的建構(gòu)者，在與政府的互動(dòng)過(guò)程中，公民發(fā)揮著重要的角色，一些公民的示范作用會(huì)帶動(dòng)其他的公民參與到對(duì)政府的監(jiān)督等過(guò)程中，對(duì)政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng)。這一形式的反饋和問(wèn)責(zé)，能夠增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)，使公民責(zé)任感提升，對(duì)于公民個(gè)人的內(nèi)在價(jià)值的塑造，有著積極的作用。對(duì)于新聞媒體來(lái)說(shuō)，在社會(huì)問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，它也是能動(dòng)的參與者、建構(gòu)者和推動(dòng)者，扮演著重要的角色。新聞媒體是聯(lián)系公民和政府之間的紐帶，它是信息傳播的工具，通過(guò)報(bào)道政務(wù)信息，發(fā)掘內(nèi)幕，進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，同時(shí)，新聞媒體這一媒介，它是民意表達(dá)、信息匯集和傳播的平臺(tái)，一定程度上能夠改變公民參與的弱勢(shì)地位，更加有利于其參與意識(shí)的加強(qiáng)。

其次，有利于規(guī)范問(wèn)責(zé)客體的行為。社會(huì)問(wèn)責(zé)通過(guò)公民、新聞媒體等的不斷參與，使行政人員時(shí)刻注意自己的公眾形象和行為，并且認(rèn)識(shí)到不僅要竭盡全力的發(fā)現(xiàn)并解決公眾的需要，同時(shí)，自身還有責(zé)任意識(shí)去體察公眾的意愿，滿足公眾的需求。此外，公共部門(mén)也會(huì)對(duì)自身行為進(jìn)行必要的整頓，以更好的姿態(tài)面對(duì)社會(huì)公眾的檢驗(yàn)。

再次，有利于我國(guó)問(wèn)責(zé)體系的完善。社會(huì)問(wèn)責(zé)的不斷發(fā)展與完善，也有利于行政問(wèn)責(zé)體系的完善，對(duì)政府部門(mén)的問(wèn)題，除了立法、司法機(jī)關(guān)對(duì)政府部門(mén)的問(wèn)責(zé)，以及政府內(nèi)部專門(mén)機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)之外，還有來(lái)自于公民、媒體和社會(huì)組織對(duì)政府“自下而上”的問(wèn)責(zé)，即社會(huì)問(wèn)責(zé)。能夠彌補(bǔ)異體問(wèn)責(zé)在我國(guó)行政問(wèn)責(zé)中的缺失，社會(huì)問(wèn)責(zé)與政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)等一起，共同構(gòu)成了行政問(wèn)責(zé)體系。

三、社會(huì)問(wèn)責(zé)存在的問(wèn)題

目前，社會(huì)問(wèn)責(zé)正在穩(wěn)步發(fā)展，就其現(xiàn)狀來(lái)看，社會(huì)問(wèn)責(zé)的制度化建設(shè)穩(wěn)健起步，有關(guān)社會(huì)問(wèn)責(zé)的相關(guān)法律也在不斷地完善，對(duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新也日益活躍。但在其發(fā)展過(guò)程中，也凸顯出一些問(wèn)題。

第一，社會(huì)問(wèn)責(zé)文化缺失。任何一個(gè)制度的培育和建立都需要豐富的文化背景作為支撐。但社會(huì)問(wèn)責(zé)文化是相對(duì)缺失的。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，人民有權(quán)利對(duì)政府的行為做出監(jiān)督和反饋，因此，加強(qiáng)對(duì)公民的問(wèn)責(zé)文化的培育有助于其維護(hù)自己的合法權(quán)益。在社會(huì)問(wèn)責(zé)中，公民個(gè)體或者社會(huì)團(tuán)體始終處于被動(dòng)地位，參與度低，同時(shí)其主體權(quán)益也得不到應(yīng)有的保障，公民問(wèn)責(zé)的權(quán)利意識(shí)也十分淡薄。同時(shí)，政府也不注重對(duì)公民問(wèn)責(zé)文化的培育，使公民對(duì)于自身權(quán)利訴求的意識(shí)差。

第二，社會(huì)問(wèn)責(zé)參與渠道匱乏。在我國(guó)傳統(tǒng)的問(wèn)責(zé)體系中，關(guān)于公民參與社會(huì)問(wèn)責(zé)的渠道較單一。公民參與政治的一個(gè)常見(jiàn)形式是信訪，然而信訪屬于被動(dòng)問(wèn)責(zé)，公民并不能得到應(yīng)有的回復(fù)，也許還會(huì)得到不正當(dāng)?shù)膫π袨?。有很多事件可以表明，這種形式的問(wèn)責(zé)力量是十分薄弱的，并不能有效地解決問(wèn)題，使得問(wèn)題積攢，無(wú)法得到回復(fù)。也只有在公民在上訪過(guò)程中受到非法傷害，造成了嚴(yán)重后果后，政府能夠做出小的變化姿態(tài)，等事情的風(fēng)頭過(guò)去后就一切正常。因此，上訪不能成為當(dāng)前社會(huì)問(wèn)責(zé)的主要機(jī)制，從理論和實(shí)踐上也不應(yīng)該把上訪當(dāng)作主要的參與方式。總之，應(yīng)拓寬社會(huì)問(wèn)責(zé)的參與渠道，健全社會(huì)問(wèn)責(zé)的參與方式和程序，使公民有更廣泛的形式去參與問(wèn)責(zé)，按照一定的程序進(jìn)行問(wèn)責(zé)，最終維護(hù)自身的合法權(quán)益，也使政府和公共部門(mén)做出表態(tài)和行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的價(jià)值。

第三，社會(huì)問(wèn)責(zé)法律不健全。我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)方面的法律，因此也就無(wú)法規(guī)定行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)范圍和內(nèi)容，問(wèn)責(zé)制度也只存在于地方性的政府規(guī)章中。將行政性文件和行政首長(zhǎng)的臨時(shí)性決策作為問(wèn)責(zé)的依據(jù)，對(duì)官員的責(zé)任義務(wù)較為模糊。沒(méi)有明確的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，就使得問(wèn)責(zé)彈性過(guò)大。這些規(guī)范性文件對(duì)問(wèn)責(zé)的規(guī)定存在明顯缺陷，包括問(wèn)責(zé)事由不夠具體、對(duì)問(wèn)責(zé)形式的規(guī)定不夠全面、缺乏對(duì)法律責(zé)任和道德責(zé)任的擔(dān)當(dāng)、對(duì)政府及其人員追究責(zé)任的程序也缺乏可操作性。由于這些規(guī)定的制定主體和管轄范圍不同，因而在問(wèn)責(zé)的范圍、責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)和懲處的尺度等方面都不盡相同，導(dǎo)致在實(shí)際操作中難以把握，隨意性較大，甚至在問(wèn)責(zé)過(guò)程中還會(huì)出現(xiàn)違法問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象。

四、完善社會(huì)問(wèn)責(zé)的對(duì)策建議

培育社會(huì)問(wèn)責(zé)文化。任何制度的建立和有效運(yùn)作，都需要相應(yīng)的文化作為支撐。對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)文化的培育，需要從以下三方面考慮：

首先，加強(qiáng)公民的社會(huì)問(wèn)責(zé)文化。公民都生活在特定的文化背景之中，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在受著文化的熏陶，這些文化觀念影響著公民的行為方式。我國(guó)目前問(wèn)責(zé)文化的缺失，從公民的角度來(lái)看，主要表現(xiàn)在權(quán)利意識(shí)及參與意識(shí)的缺乏。當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時(shí)，多數(shù)公民表現(xiàn)出來(lái)的更多是淡漠，因此，加強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)與參與意識(shí)是十分必要的。對(duì)公民權(quán)利意識(shí)的培育，要加強(qiáng)公民對(duì)于基本政治觀念的認(rèn)識(shí)，培育其公共精神，成為成熟的公民。通過(guò)對(duì)權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)，應(yīng)使公民具有反對(duì)任何特權(quán)思想和等級(jí)觀念，不因?yàn)樨?cái)富等不同而使基本的政治權(quán)利得到改變的意識(shí)；監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)是自己擁有的權(quán)利，它既是對(duì)自身利益的維護(hù)，也能有效的規(guī)范各級(jí)政府，認(rèn)真履行職責(zé)。對(duì)公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)，要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面加強(qiáng)，逐步培養(yǎng)民主參與的能力，使公民了解政府、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系。其次，加強(qiáng)政府和社會(huì)方面的問(wèn)責(zé)文化培育。從政府角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)加強(qiáng)民主理念和善治理念的培育。政府組織和行政人員的理念和價(jià)值對(duì)現(xiàn)在公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，起著重要的作用，對(duì)兩種理念的培育有助社會(huì)問(wèn)責(zé)文化的加強(qiáng)。從社會(huì)角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)形成公共精神、法治觀念和信任理解，塑造全社會(huì)一個(gè)良好的社會(huì)問(wèn)責(zé)環(huán)境。

完善信息平臺(tái)機(jī)制，拓寬問(wèn)責(zé)渠道。一個(gè)公開(kāi)的信息平臺(tái)機(jī)制有助于公民和政府之間有效的信息溝通，這樣雙方的信息共享才能得到實(shí)現(xiàn)，也有利于社會(huì)問(wèn)責(zé)的展開(kāi)。首先，我國(guó)現(xiàn)有的信息平臺(tái)，主要包括報(bào)紙、電視、廣播等媒體，它們向公眾提供了大量有效信息的同時(shí)，也成為社會(huì)問(wèn)責(zé)的有效渠道。但我國(guó)的新聞媒體獨(dú)立性較差，有些媒體受政府的影響，對(duì)信息的公開(kāi)有局限性。同時(shí)，要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等新興媒體，采用新方式，運(yùn)用新技術(shù)拓寬問(wèn)責(zé)渠道。我國(guó)的網(wǎng)民處于不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也不斷提升，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人民生活中不可缺少的一部分，其所傳遞信息的速度已超出人民的想象?！肮烂馈笔录峭ㄟ^(guò)網(wǎng)絡(luò)的曝光，使得人們加強(qiáng)了對(duì)慈善組織的問(wèn)責(zé)。但網(wǎng)絡(luò)也具有一定的虛擬性，信息的真實(shí)性在一定程度上缺乏依據(jù)，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行正確的認(rèn)識(shí)。因此，一方面政府應(yīng)制定相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，另一方面，公民也有提升自身素質(zhì)，培育良好的道德意識(shí)，雙方共同努力將網(wǎng)絡(luò)建造成最暢通的問(wèn)責(zé)渠道。

健全問(wèn)責(zé)法律。社會(huì)問(wèn)責(zé)的良好運(yùn)行，除了一定的問(wèn)責(zé)文化和暢通的問(wèn)責(zé)渠道，還需要問(wèn)責(zé)法律作為支撐。一方面，要完善現(xiàn)有的《行政監(jiān)察法》、《國(guó)家公務(wù)員法》等法律中社會(huì)問(wèn)責(zé)的程序和形式，因?yàn)槠淙狈?duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)的制度性規(guī)定。另一方面，完善信訪制度，使公民在信訪時(shí)人身安全和合法權(quán)益得到保障。同時(shí)，應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)。一方面，建立保障社會(huì)參與問(wèn)責(zé)的法律，比如政府信息公開(kāi)法，新聞法等，另一方面，也應(yīng)將社會(huì)問(wèn)責(zé)納入政府工作如戰(zhàn)略計(jì)劃，政府決策中，使公民，媒體等作為第三方對(duì)公共問(wèn)題提出建議，進(jìn)行監(jiān)督，做出反饋。

總之，社會(huì)問(wèn)責(zé)存在一定的優(yōu)勢(shì)，但也應(yīng)正視它所存在的問(wèn)題，如社會(huì)問(wèn)責(zé)文化的缺失、參與渠道的匱乏以及問(wèn)責(zé)法律的不完善，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，從公民、政府、社會(huì)的角度加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)文化的培育，建立信息公開(kāi)機(jī)制，為公民和政府之間建造溝通平臺(tái)拓寬問(wèn)責(zé)渠道，同時(shí)，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)法律的完善，建立健全一個(gè)有效的社會(huì)問(wèn)責(zé)體系。

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