社會(huì)資本視域下社會(huì)治理的困境

楊柳

摘 要：在社會(huì)資本與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析社會(huì)資本存量不足、傳統(tǒng)社會(huì)資本的負(fù)面效應(yīng)、社會(huì)組織發(fā)展滯后等社會(huì)資本缺失造成的社會(huì)治理困境，并提出整合社會(huì)資本，推動(dòng)社會(huì)治理的具體路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；社會(huì)治理；社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）27-0058-02

隨著當(dāng)代中國社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入和利益格局的劇烈變化，政府在市場中的逐利行為使得政府與民眾爆發(fā)激烈的利益沖突，隔閡不斷加深；政府傳統(tǒng)官僚體制的低效與公眾不斷增長的需求之間的矛盾日益加劇。這些社會(huì)問題對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式提出了挑戰(zhàn)，政府開始試圖改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，提出了社會(huì)治理的理論模式。社會(huì)治理理論力圖“重新審視和調(diào)整政府組織與公民社會(huì)、政府組織與市場組織、政府組織內(nèi)部層級(jí)間的種種關(guān)系，改變政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心的格局，采取授權(quán)和分權(quán)，將市場組織和公民自主組織等多中心的組織制度安排，引入到公共物品和公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)之中，通過合作、協(xié)商、互動(dòng)、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式，使這些社會(huì)組織與政府組織共同承擔(dān)起社會(huì)公共事務(wù)管理的責(zé)任”[1]。本文試圖從社會(huì)資本的角度，來審視社會(huì)資本的結(jié)構(gòu)、要素、存量的缺陷對(duì)社會(huì)治理體制的形成產(chǎn)生的影響。

一、社會(huì)資本與社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)

社會(huì)資本的概念是由法國社會(huì)學(xué)家布迪厄在1980年正式提出的?！?0世紀(jì)90年代，帕特南將社會(huì)資本理論進(jìn)一步加以深化和拓展，將其研究視角擴(kuò)展到更為宏觀的民主治理研究中，將社會(huì)資本視為公民社會(huì)的基石，使之與集體行動(dòng)和公共政策聯(lián)系起來，提供了應(yīng)用社會(huì)資本理論來研究民主政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀問題的新途徑，把社會(huì)資本概念帶入了主流社會(huì)科學(xué)話語體系?！盵1]他特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的合作功能，“認(rèn)為社會(huì)資本所包含的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范和社會(huì)信任，能使合作和互惠的實(shí)現(xiàn)成為便利。”[1]

治理強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會(huì)組織和公民之間的良性互動(dòng)和伙伴關(guān)系，建立政府、市場、社會(huì)組織和公民共同對(duì)社會(huì)公共事務(wù)負(fù)責(zé)的多元主體參與治理模式。因此，合作、協(xié)商及伙伴關(guān)系是治理體系的主要特征。“治理意味著政治國家與公民社會(huì)的持續(xù)互動(dòng)合作過程，政府組織與非政府組織的持續(xù)互動(dòng)合作過程，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的持續(xù)互動(dòng)合作過程，強(qiáng)制與自愿的持續(xù)互動(dòng)合作過程?！盵2]

社會(huì)資本考量的是人與人之間的信任、互惠和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是如何對(duì)行為產(chǎn)生影響的，而治理則是討論如何在治理者與被治理者之間建立合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系，共同處理公共事務(wù)。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本與社會(huì)治理具有天然的契合性。首先，政府、市場、社會(huì)組織以及民眾之間合作關(guān)系的建立要以彼此之間的信任關(guān)系為基礎(chǔ)。其次，任何一種治理都要結(jié)合規(guī)則和契約。建設(shè)一個(gè)世界社會(huì)和政治共同體的必要性要求我們自覺地制定共同的規(guī)則，因此要建立一個(gè)以契約為基礎(chǔ)的社會(huì)。一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)越具有契約性，就越能體現(xiàn)共同生活的愿望。另外，社會(huì)組織和民眾只有具備順暢的參政、議政的渠道和網(wǎng)絡(luò)才能實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，而社會(huì)資本中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系使協(xié)同治理成為可能。由此可見，豐富的社會(huì)資本存量有利于政府、市場、社會(huì)組織和民眾之間建立良好的合作關(guān)系，社會(huì)資本的充分發(fā)育是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。

二、社會(huì)資本缺失造成的社會(huì)治理困境

1.社會(huì)資本存量不足，難以形成治理合力

社會(huì)治理主要強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)活力，建立政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系。只有一個(gè)健全、發(fā)達(dá)、高密度的公民社會(huì)才能滿足治理的要求，才可能建立政府與社會(huì)組織的良性合作關(guān)系。而社會(huì)資本中所包含的社會(huì)信任、社會(huì)規(guī)范以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等要素正是一個(gè)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)不可或缺的必要條件。豐富的社會(huì)資本存量能夠加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的信任和合作，提升公民參與意識(shí)，為社會(huì)治理創(chuàng)造優(yōu)良的土壤和環(huán)境。

首先，信任資本的缺失制約了政府與社會(huì)的合作關(guān)系。中國傳統(tǒng)社會(huì)人與人之間的關(guān)系是以親屬關(guān)系為主軸的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，每個(gè)人都以自己為中心結(jié)成網(wǎng)絡(luò)。在這種“差序格局”下，中國人的信任是一種源于個(gè)人關(guān)系的，內(nèi)外有別的私人信用。這種信任只存在與家族之內(nèi)，對(duì)家族之外的人極度不信任，社會(huì)普遍信任資本嚴(yán)重缺失。另外，在市場經(jīng)濟(jì)中，政府成為最大的逐利者。在利益分配中政府往往站在公眾的對(duì)立面，參與利益爭奪，社會(huì)公眾和政府之間的信任匱乏。政府與社會(huì)的合作必須是建立在相互信任的基礎(chǔ)之上的，沒有信任的合作就是無根之木，難以發(fā)展。

其次，規(guī)范資本的缺失加大了政府與社會(huì)合作的難度。善治是社會(huì)治理追求的終極目標(biāo)，善治的社會(huì)必定是有序的社會(huì)。適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序是社會(huì)治理的基本保障，也是政府與社會(huì)建立合作關(guān)系的保障。但是，目前我們還處在關(guān)系社會(huì)中，關(guān)系對(duì)我們的影響往往大于法治，走后門、找關(guān)系是社會(huì)生活中的常態(tài)。

最后，網(wǎng)絡(luò)資本的缺失限制了共同治理的渠道。從社會(huì)管理到社會(huì)治理最重要的變革是治理主體的變革。社會(huì)治理是多元主體共同參與治理的模式，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)、非政府組織、企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)之間的伙伴關(guān)系。合作活動(dòng)必須依賴于社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)的建立與完善，公民參與網(wǎng)絡(luò)能夠培育強(qiáng)大的互惠規(guī)范，促進(jìn)信息的流通及各治理主體之間的交往?，F(xiàn)階段我國還沒有建立起完善的公民參與網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，公民、社會(huì)組織和企業(yè)參與社會(huì)治理的渠道十分有限。

2.傳統(tǒng)社會(huì)資本的負(fù)面效應(yīng)阻礙建立合作平臺(tái)

從社會(huì)管理走向社會(huì)治理的過程中，我們應(yīng)當(dāng)“以培育公共精神，構(gòu)建社會(huì)主義公民社會(huì)為導(dǎo)向，提供一種特有的‘公共領(lǐng)域，賦予個(gè)人自由和利益訴求的合法性和正當(dāng)性，強(qiáng)化相應(yīng)的責(zé)任意識(shí)，服務(wù)意識(shí)和規(guī)范意識(shí)，激發(fā)公民的創(chuàng)造精神和參與社會(huì)公共事務(wù)治理的熱情，從而形成適合社會(huì)主義民主法治要求的‘公民性社會(huì)資本”[3]。

然而，對(duì)于我國傳統(tǒng)社會(huì)來說，我們的人際交往和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是以血緣和地緣關(guān)系為圓心擴(kuò)展和延伸開來的。在交往和社會(huì)資源交換過程中，人情是重要的衡量指標(biāo)。人們往往依據(jù)人情關(guān)系的遠(yuǎn)近、親疏來判斷彼此之間的信任和合作關(guān)系。這就造成了在我國這種非正式的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)資本凌駕于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之上。人們處心積慮地建立自己的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并對(duì)這種私人關(guān)系表現(xiàn)出了極大的關(guān)心和信任，而對(duì)于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則表現(xiàn)出更多的冷漠和不信任。這直接導(dǎo)致了公民對(duì)政府的不信任以及對(duì)參與共同治理的淡漠。因此，如何打破政府與公民之間的鴻溝，形成共同治理的合作平臺(tái)是現(xiàn)在社會(huì)治理面臨的重要難題之一。

3.社會(huì)組織發(fā)展滯后，治理主體間缺乏關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系

社會(huì)組織是政府與公民合作治理的媒介和載體。作為個(gè)體存在的公民很難直接的參與到合作治理中，他們必須通過社會(huì)組織這個(gè)載體和媒介才能實(shí)現(xiàn)與政府的合作治理。因此，“社會(huì)組織的發(fā)育狀況直接關(guān)系到公民公共精神和現(xiàn)代公民意識(shí)的培育，也直接關(guān)系到公民社會(huì)與政府之間認(rèn)同、信任、合作和互利關(guān)系的形成和發(fā)展”[4]。目前，我國社會(huì)組織的發(fā)育和成長還沒有良好的制度環(huán)境。社會(huì)組織在審批成立過程中還受到諸多限制，在參與政府社會(huì)治理，提供公共服務(wù)時(shí)也沒有健全的評(píng)估與問責(zé)機(jī)制，政府對(duì)社會(huì)組織的放權(quán)依然十分有限。雖然社會(huì)組織在數(shù)量上已經(jīng)初具規(guī)模，但是作用卻十分有限，和政府與社會(huì)合作治理體系的需求相比發(fā)展明顯滯后。發(fā)展滯后的社會(huì)組織很難滿足社會(huì)治理的要求，無力承擔(dān)政府下放的社會(huì)治理任務(wù)，直接阻礙了公民社會(huì)的形成，不能成為公民參與社會(huì)治理的有效途徑，不能促進(jìn)各治理主體之間形成有效的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

三、整合社會(huì)資本，推動(dòng)社會(huì)治理

1.增加社會(huì)資本存量，夯實(shí)共同治理根基

構(gòu)建政府與社會(huì)共同治理的模式，重點(diǎn)是要正確處理和政府與市場、企業(yè)、社會(huì)、公民之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從政府為單一主體的治理模式向多元主體共同參與的治理模式轉(zhuǎn)變。這需要政府與社會(huì)之間的信任資本、政府與社會(huì)協(xié)作的制度資本以及治理主體之間交流的網(wǎng)絡(luò)資本的支撐。在增加信任資本方面，通過政府形象的塑造、政府公信力的提升和政府危機(jī)公關(guān)能力的提升不斷取得社會(huì)的信任，增加社會(huì)信任資本的存量。在增加規(guī)范社會(huì)資本存量方面，通過完善政府責(zé)任清單，理清政府與社會(huì)的邊界，實(shí)現(xiàn)政府的簡政放權(quán)；通過完善問責(zé)機(jī)制，明確多元治理主體間的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府兜底的追責(zé)機(jī)制；通過完善評(píng)估機(jī)制，判斷治理的績效，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控調(diào)整。最后，還需要建立政府與社會(huì)組織、各社會(huì)組織之間的信息交流與合作網(wǎng)絡(luò)，增加網(wǎng)絡(luò)社會(huì)資本的存量，拓寬參與治理的途徑。

2.培育良性社會(huì)資本，助力共同治理建設(shè)

我們?cè)趯?duì)社會(huì)資本進(jìn)行考量的時(shí)候不僅要考查社會(huì)資本的存量，社會(huì)資本的質(zhì)量對(duì)社會(huì)治理也具有至關(guān)重要的作用。傳統(tǒng)社會(huì)資本中的家族勢力、家族影響等負(fù)面效應(yīng)，使的人們過度關(guān)注私人關(guān)系和家族利益，社會(huì)信任度降低，缺乏法治精神和公民意識(shí)，從而阻礙共同治理的構(gòu)建。我們要淘汰不良社會(huì)資本、發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢社會(huì)資本、培育現(xiàn)代社會(huì)資本等途徑，減少不良社會(huì)資本的負(fù)面效應(yīng)，增加良性社會(huì)資本的存量和影響力，為共同治理模式的形成添磚加瓦。

3.激發(fā)社會(huì)組織活力，搭建共同治理平臺(tái)

社會(huì)組織是共同治理的中介組織，是政府與公民之間溝通和交流的橋梁，為共同治理模式的實(shí)現(xiàn)提供了可能。我國共同治理的難點(diǎn)也在于社會(huì)組織發(fā)育不健全，沒有能力承擔(dān)社會(huì)治理的任務(wù)，激發(fā)社會(huì)組織活力是共同治理的必然選擇。首先要提供適合社會(huì)組織發(fā)展的政策環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展。其次要改變管理方式，增加社會(huì)組織的自主性和獨(dú)立性，提升社會(huì)組織的能力。最后要建立完善的評(píng)估機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，明確社會(huì)治理的評(píng)價(jià)指標(biāo)和責(zé)任。

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