加強(qiáng)政府合同管理，推進(jìn)法治政府建設(shè)

吳香云

摘 要：筆者提出合同管理的措施主要有：加強(qiáng)對(duì)合同管理人員的職業(yè)道德素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)的培訓(xùn)；嚴(yán)格政府合同的簽訂程序；推行多部門聯(lián)合會(huì)審制度；加強(qiáng)對(duì)合同履行過程中的監(jiān)管，合理控制合同風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)格合同備案、歸檔制度；強(qiáng)化法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：法治政府；政府合同；管理

推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，關(guān)鍵是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。法治政府應(yīng)是政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相聯(lián)，集陽光政府，有限政府，誠信政府，責(zé)任政府于一身，并用法律加以固定即為法制政府?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將法治政府建設(shè)的目標(biāo)歸納為七個(gè)基本方面，明確了法治政府的七個(gè)內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。其中一個(gè)指標(biāo)為行政決策完善。行政決策是政府工作的中心環(huán)節(jié)，直接決定著社會(huì)發(fā)展的方向。健全、科學(xué)、民主的行政決策是推動(dòng)社會(huì)又好又快發(fā)展的助推器。而政府合同行為，系行政系決策過程中的經(jīng)常性的必要行為。

一、政府合同及合同管理的概念

政府合同是指政府部門在履行職責(zé)，進(jìn)行行政管理、公共服務(wù)以及民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，作為一方當(dāng)事人與公民、法人或其他組織經(jīng)過協(xié)商一致所訂立的涉及財(cái)政資金使用、公共資源利用或者政策扶持的契約性法律文件。主要包括以下幾種類合同： （1）城市基礎(chǔ)設(shè)施等國有資產(chǎn)（包括無形資產(chǎn)）的投資、建設(shè)、租賃、承包、托管、買賣、擔(dān)保、物業(yè)管理等合同；（2）土地、森林、荒地、水流、礦藏等國有自然資源使用權(quán)的依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、承包合同；（3）行政征收、征用、委托合同；（4）融資、借款、資助、補(bǔ)貼等合同；（5）城市公用事業(yè)的特許經(jīng)營合同；（6）招商引資合同；（7）政府采購合同，等等。

合同管理是指政府及政府部門對(duì)合同的簽訂、履行、變更、備案、歸檔等過程的監(jiān)督管理。

二、加強(qiáng)政府合同管理的重要性

加強(qiáng)政府合同管理是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、誠信政府的內(nèi)在要求，是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是維護(hù)行政機(jī)關(guān)合法權(quán)益的法律保證。如，隨著城市建設(shè)、招商引資工作力度的不斷加大，政府必須簽訂民事合同。但是，在履行合同中，尤其是涉及到土地、規(guī)劃的項(xiàng)目，因合同不規(guī)范、不完整等原因，致使在實(shí)施過程中產(chǎn)生了不少糾紛，不但給政府對(duì)外形象帶來負(fù)面影響，還造成經(jīng)濟(jì)損失。加強(qiáng)政府合同管理在決策管理層面上，顯得尤為重要。

三、加強(qiáng)政府合同管理的措施

（一）加強(qiáng)對(duì)合同管理人員的職業(yè)道德素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)素

養(yǎng)的培訓(xùn)

（二）嚴(yán)格政府合同的簽訂程序。（1）合同磋商。政府合同承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織與合同相對(duì)方的談判、協(xié)商工作。重大合同，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)法律專業(yè)人士參與談判，提供法律支持。在該階段中，承辦機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查合同對(duì)方的主體資格、資信狀況、履約能力等情況，并留底稿。確有困難的，可以委托律師事務(wù)所作為中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查。（2）合同文本起草。合同內(nèi)容一般由合同承辦機(jī)構(gòu)起草，對(duì)方當(dāng)事人起草的，承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商，做到權(quán)利義務(wù)對(duì)等。合同承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真研究簽約事項(xiàng)，對(duì)合同標(biāo)的、權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等主要條款進(jìn)行認(rèn)真審查。承辦機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)對(duì)合同訂立可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、法律后果和對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響等進(jìn)行預(yù)先分析評(píng)估，必要時(shí)可以邀請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行論證。（3）合同的合法性審查。合同簽訂前，合同承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)報(bào)經(jīng)本政府部門的法制工作機(jī)構(gòu)或者委托律師事務(wù)所提出法律審查意見。重大合同組織專家就專業(yè)性、技術(shù)性等方面進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證。政府合同合法性審查，主要審查雙方當(dāng)事人是否具備合法資格，合同內(nèi)容是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章和政策性規(guī)定，合同約定有無損害國家、社會(huì)公共利益和第三者利益，合同條款是否完備、文字表述是否嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，合同訂立是否履行法定程序等內(nèi)容。承辦部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審查意見對(duì)合同草本進(jìn)行修改，形成合同正式文本。承辦部門對(duì)審查意見有異議的，應(yīng)及時(shí)反饋、溝通。經(jīng)溝通仍不能取得一致意見的，報(bào)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人決定。未經(jīng)合法性審查的合同不得遞交審批。（4）報(bào)批。要求合同承辦機(jī)構(gòu)提交遞交審批時(shí)附以下材料：合同草案；本政府部門法制工作機(jī)構(gòu)或者律師事務(wù)所提出并加蓋公章的書面法律意見；合同對(duì)方當(dāng)事人的主體資格、資信狀況、履約能力等材料；合同訂立的依據(jù)、批準(zhǔn)文件等等。（5）簽署。合同被批準(zhǔn)后，由法定代表人或負(fù)責(zé)人簽署。其他人員簽署的，應(yīng)得到法定代表人或負(fù)責(zé)人的書面授權(quán)。簽署后即蓋公章或合同專用章。合同經(jīng)雙方代表簽字蓋章后，按法律、法規(guī)規(guī)定或雙方約定，必須辦理公證、鑒證或報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)代表區(qū)政府或政府部門辦理公證、鑒證或報(bào)批手續(xù)。

（三）推行多部門聯(lián)合會(huì)審制度。如對(duì)政府投資項(xiàng)目施工合同，應(yīng)繼續(xù)推行監(jiān)察、發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、法制等多部門聯(lián)合會(huì)審制度，形成監(jiān)管合力，促進(jìn)合同規(guī)范簽訂。

（四）加強(qiáng)對(duì)合同履行過程中的監(jiān)管，合理控制合同風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門在合同執(zhí)行過程中應(yīng)適度參與，發(fā)現(xiàn)合同執(zhí)行過程中的問題，合理控制合同風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)出現(xiàn)不可抗力、合同依據(jù)的法律法規(guī)政策修改或者廢止、簽訂合同時(shí)的客觀情況發(fā)生重大變化、相對(duì)人財(cái)產(chǎn)狀況惡化、喪失商業(yè)信譽(yù)或者有喪失、可能喪失履行能力的其他情形、相對(duì)人預(yù)期違約或其他可能影響合同履行的情形時(shí)，合同承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出相應(yīng)對(duì)策或者建議，及時(shí)行使不安抗辯權(quán)、合同解除權(quán)、違約責(zé)任追究權(quán)等法定權(quán)利，最大程度避免和減少損失。重大合同履行過程中發(fā)生以上情況的，合同承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)會(huì)商本政府部門的法制工作機(jī)構(gòu)或者委托的律師事務(wù)所提出處理預(yù)案，并向政府提交預(yù)警報(bào)告。

政府合同在履行過程中產(chǎn)生糾紛的，合同承辦部門應(yīng)及時(shí)與合同對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商，查明情況，客觀評(píng)估可能產(chǎn)生的不利后果，可能對(duì)政府權(quán)益造成重大損害或使公共利益遭受重大損失或威脅的，合同承辦部門應(yīng)及時(shí)向政府書面報(bào)告，并采取措施應(yīng)對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)。

政府合同糾紛的處理過程中，承辦部門未經(jīng)同意，不得放棄屬于政府一方享有的合法權(quán)益，也不得無故拒不履行政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。

（五）嚴(yán)格合同備案、歸檔制度。以政府作為一方當(dāng)事人簽訂的合同，承辦部門應(yīng)于合同簽訂后5日內(nèi)將正式合同文本一份報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu)，由法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記、匯總、保存；政府工作部門也應(yīng)指定內(nèi)設(shè)科室負(fù)責(zé)本部門及其派出機(jī)構(gòu)、下屬單位政府合同的登記、匯總、保存工作。

建立合同歸檔制度，合同訂立、履行過程中取得的下列材料，合同承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以編號(hào)、登記、保管；符合歸檔條件的，移交檔案部門：合同正式文本、補(bǔ)充合同；合同對(duì)方當(dāng)事人主體資格、資信狀況、履約能力等材料；合同談判、協(xié)商材料；合同訂立的依據(jù)、批準(zhǔn)文件；法律審查意見；合同糾紛處理過程中形成的材料；其他需要?dú)w檔的材料。

（六）強(qiáng)化法律責(zé)任。合同承辦機(jī)構(gòu)或?qū)徍吮O(jiān)管部門違反規(guī)定，造成損害政府形象或?qū)е陆?jīng)濟(jì)損失的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究行政責(zé)任；造成經(jīng)濟(jì)損失的，依法由責(zé)任單位賠償并向責(zé)任人追償；涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。如：在合同簽訂、履行過程中收受錢財(cái)、物品等賄賂，與他人惡意串通，損害政府利益；在合同簽訂、履行過程中玩忽職守、濫用職權(quán)、超越職權(quán)，導(dǎo)致政府遭受較大經(jīng)濟(jì)損失；未妥善保管政府合同資料、檔案材料，導(dǎo)致政府遭受較大經(jīng)濟(jì)損失；其他因故意或過失應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情況。

結(jié)語：政府合同管理復(fù)雜，且專業(yè)性較強(qiáng)，但政府合同管理是法治政府建設(shè)中一項(xiàng)重要工作，不可忽視。筆者根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出加強(qiáng)政府合同管理的幾項(xiàng)措施，以期對(duì)政府合同管理者有所裨益。