依法治國：反思與改革

崔克亮+馬玉榮

中共中央將于今年10月份召開的十八屆四中全會“以研究全面推進(jìn)依法治國重大問題”為主要議程，這讓時(shí)刻關(guān)注中國高壓反腐進(jìn)程的國人陡增反腐將邁向常態(tài)化、制度化、法治化的預(yù)期，這也昭示著中國政治文明建設(shè)或?qū)Ⅰ側(cè)胄碌能壍馈?/p>

中央為何選擇這樣的時(shí)機(jī)研究依法治國重大戰(zhàn)略？依法治國戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是什么？如何切實(shí)推動這一戰(zhàn)略的實(shí)施？如何正確認(rèn)識和處理“法治”、“人治”與“黨治”的關(guān)系？

司法改革的路徑何在？帶著這些問題，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者日前專訪了著名法學(xué)家、中國政法大學(xué)終身教授江平先生。

從人治到法治

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中共十八屆四中全會罕見地以依法治國為主題，是出于何種考慮？其意義何在？

江平：中共建國60多年來，中央還從來沒有開過一次以法律、法制、依法治國為討論主題的全會，十八屆四中全會以此為主題，對我們學(xué)法律的人來說意義重大。十八屆三中全會確定了改革目標(biāo)、路線圖和時(shí)間表，寫得非常詳細(xì)，四中全會討論依法治國，實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)三中全會確定的一個(gè)重大目標(biāo)——政府治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。如果目標(biāo)提出來了，依然采取人治的形式，那就不能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。所以，依法治國就成為必然。

人治與法治這個(gè)命題在中國貫穿了幾千年。從封建社會、皇權(quán)時(shí)期、民國時(shí)期，一直到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期，都沒有完全解決好人治與法治的問題。到“文化大革命”時(shí)，人治達(dá)到了極點(diǎn)。直至改革開放后，中國才開始向法治轉(zhuǎn)化。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要全面實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)。當(dāng)然，這個(gè)任務(wù)很艱巨，不是開一次全會就能夠?qū)崿F(xiàn)，但能推動法治進(jìn)程。

要實(shí)現(xiàn)法治，首先須從共產(chǎn)黨自身做起

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如果讓你給十八屆四中全會確定的這個(gè)議題提建議，你會提什么樣的建議？換言之，你認(rèn)為，中國當(dāng)前應(yīng)如何開展依法治國？這個(gè)依法治國的綱領(lǐng)應(yīng)如何設(shè)計(jì)？又如何推動其實(shí)施？

江平：我覺得，國家治理的現(xiàn)代化，在某種意義也可以說是政治體制改革的內(nèi)容。我個(gè)人認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的最核心問題是黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代化。所謂黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代化是指，一方面要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要改善或完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，既可以走法治的道路，但也完全可能走人治的道路。

我們必須看清楚，在某種情況下，黨的領(lǐng)導(dǎo)弄不好就會走向人治。以“文化大革命”為例，那時(shí)也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，但一切法律都被踐踏，毛澤東的一句話就是法律，完全體現(xiàn)了人治的特點(diǎn)。搞改革開放，就是要恢復(fù)法治，把“文革”年代那種無法無天、踐踏法律的現(xiàn)象糾正過來。

鑒此，嚴(yán)格說來，我們要實(shí)現(xiàn)法治，首先要從共產(chǎn)黨自身做起。如果共產(chǎn)黨尊重法律，法治就有希望；如果黨本身缺乏法治觀念，那就不大可能建成法治國家。舉例說，周永康作為中央政法委書記，他的講話，《法制日報(bào)》第一版全版刊登，他的批示可以直接干預(yù)很多司法審判。那到底是法大還是權(quán)大？顯然，他的話代替了法律。

要根除人治毛病，必須從共產(chǎn)黨自身做起，黨必須嚴(yán)格按照法律辦事。共產(chǎn)黨能否在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，首先要看黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部能否受到法律的監(jiān)督。如果共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部能受到法律監(jiān)督，就可以實(shí)現(xiàn)依法治國；如果共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法律的監(jiān)督，依法治國則是建立在沙灘上，沒有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

國企利用壟斷優(yōu)勢獲取利益，規(guī)范高管薪酬理所應(yīng)當(dāng)

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：近期來的高壓反腐正在為國資國企改革創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，最近，中央又啟動了國企高管薪酬改革，你對國企改革、反腐及規(guī)范高管薪酬有何建言？

江平：當(dāng)國有企業(yè)從國家政治體制里分割出來，變成市場主體的一部分以后，對它的監(jiān)督就削弱多了。國有企業(yè)變成獨(dú)立王國，這是可怕的。要遏制國企腐敗，我有三點(diǎn)建議：

第一，現(xiàn)有國有企業(yè)高管人員的年薪制度應(yīng)當(dāng)改變。公眾對私營企業(yè)家的年薪過高沒太多意見，因?yàn)槟鞘撬饺素?cái)產(chǎn)；國企是國有財(cái)產(chǎn)，是在利用國家壟斷優(yōu)勢獲取利益，老百姓也認(rèn)為國企里面收入懸殊是很不公平的，所以，應(yīng)限制其高管的高薪。

第二，國企領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)消費(fèi)助長了腐敗現(xiàn)象，應(yīng)該堅(jiān)決遏制和規(guī)范。例如，中石化原董事長陳同海每天消費(fèi)幾十萬元，甚至幾百萬元，可謂觸目驚心。這邊是國家機(jī)關(guān)在壓縮“三公消費(fèi)”，那邊國企領(lǐng)導(dǎo)人卻是高消費(fèi)成風(fēng)，這是很讓老百姓痛恨的。

第三，國企有一長制之遺風(fēng)，應(yīng)予改革。中國國有企業(yè)原來一直實(shí)行一長制，是從前蘇聯(lián)學(xué)來的，國企負(fù)責(zé)人都有不低的行政級別，一把手權(quán)力太大，缺乏制約，幾乎完全由他（她）說了算?，F(xiàn)在加入民營的因素，搞混合所有制和員工持股，國企由完全單純的國家財(cái)產(chǎn)變成社會混合財(cái)產(chǎn)，私營企業(yè)參與經(jīng)營，職工作為股東，也有一定的發(fā)言權(quán)，可以改變國有企業(yè)中一長制的土壤，使國有企業(yè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求。

官員財(cái)產(chǎn)公示應(yīng)具強(qiáng)制性

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：依法治國需要依法治官、依法治貪，啟動官員財(cái)產(chǎn)公開立法。同時(shí)，要加強(qiáng)對公民合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。你對此有何建議？

江平：從財(cái)產(chǎn)方面反腐敗，有兩點(diǎn)比較重要：

一是正如中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出來的，今后，按國際慣例，對于中國公民流向國外的財(cái)產(chǎn)，要加強(qiáng)監(jiān)管。包括資本轉(zhuǎn)到國外后，投到哪里去，收益如何。在國外賺的各種收入，包括灰色、黑色收入等，該納稅就得納稅。以美國為例，對自己公民在國外投資的收入，都要嚴(yán)格納稅，它有一套渠道來保障這一點(diǎn)。這方面，我們現(xiàn)在做得很不夠。中國急需建立一套周密的制度來加強(qiáng)對海外投資的全方位監(jiān)管。

二是建立不動產(chǎn)登記及公開制度。實(shí)施這個(gè)制度，一定會遇到巨大的阻力，因?yàn)?，有的官員一登記，有幾十套乃至幾百套房子，他們敢公開嗎？但是，不動產(chǎn)登記及公開應(yīng)是一個(gè)帶有強(qiáng)制性的措施，世界各國的不動產(chǎn)登記都是公開的。也就是說，對國家公職人員來說，你有多少金銀財(cái)寶是隱私，但你有多少房子、土地，是應(yīng)該公開的。如果不登記、不公開，就有相應(yīng)的處罰。這樣，就會大大減少腐敗現(xiàn)象。endprint

對于公民個(gè)人，包括私營企業(yè)家的財(cái)產(chǎn)，則應(yīng)加強(qiáng)保護(hù)。在農(nóng)村，尤其要保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。對民營企業(yè)家來說，其私人財(cái)產(chǎn)和私人企業(yè)的財(cái)產(chǎn)不是一回事，一定要嚴(yán)格區(qū)別。私人企業(yè)的財(cái)產(chǎn)是法人財(cái)產(chǎn)，私人財(cái)產(chǎn)不等于私人企業(yè)財(cái)產(chǎn)，私人財(cái)產(chǎn)在企業(yè)里體現(xiàn)為股權(quán)。如果私營企業(yè)家犯罪，只可以沒收其股權(quán)，而不能給私人企業(yè)貼上封條托管，不應(yīng)影響私人企業(yè)的照常運(yùn)行。在我們國家，往往是一個(gè)私人企業(yè)家倒臺，導(dǎo)致一個(gè)私人企業(yè)垮臺，這很不利于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且不符合國際通行的法則。

執(zhí)法者說“NO”，立法者不敢說“YES”

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：立法是法治的源頭。中國立法環(huán)節(jié)存在哪些問題？具體而言，中國現(xiàn)行法律體系中，哪些屬惡法，應(yīng)予廢除？哪些應(yīng)予改進(jìn)和完善？哪些領(lǐng)域尚屬空白，應(yīng)加快立法，填補(bǔ)空白？中國立法程序存在哪些問題？應(yīng)如何改進(jìn)？ 譬如，如何治療“公共利益部門化，部門利益法律化”等痼疾？

江平：就立法而言，現(xiàn)在中國基本的法律體系已經(jīng)健全了，法律基本已經(jīng)覆蓋了公民社會生活的各方面，目前更多的是修改法律，這成為當(dāng)下立法的主流趨勢。但是，還有些法律亟待完善，比如新聞法、出版法、結(jié)社法等。言論自由、出版自由、結(jié)社自由是中國憲法里規(guī)定的公民的三大權(quán)利，但是，現(xiàn)在法院明確規(guī)定，不能直接引用憲法來判案。就是說，公民不能向法院提起有關(guān)新聞、出版、結(jié)社方面的法律訴訟，這是憲法實(shí)施中的一個(gè)重大缺陷。

我本人曾擔(dān)任過第七屆全國人大常委、法律委員會副主任委員，依我看，現(xiàn)在中國立法存在的最大問題是立法者權(quán)威性不足，專業(yè)性和科學(xué)性也不足，基本上是領(lǐng)導(dǎo)拍板。那時(shí)候，法律委員會討論法律問題時(shí)，很多委員不懂法律。制定法律的人不懂法，工作效率就不高，法律質(zhì)量也不可能高。立法程序也不夠完善，法律委員會討論時(shí)沒有表決制度；沒有討論記錄，沒有把每人的意見記錄下來供公眾查閱；法律通過時(shí)沒有形成立法報(bào)告。

我們說的權(quán)威性不足，就是立法者——人大常委會往往要考慮國務(wù)院意見。當(dāng)時(shí)，如果國務(wù)院說“No”，人大不敢說“Yes”。如果執(zhí)法者反對，雖然立了法，法律也很難得到執(zhí)行。我們討論《物權(quán)法》時(shí)，對不動產(chǎn)（土地房屋）登記明明寫得清清楚楚，這是當(dāng)時(shí)做了很大努力才寫上的，但2007年通過的《物權(quán)法》已經(jīng)通過7年了，這一條還是沒落實(shí)，直到國務(wù)院做了決定才能落實(shí)。這是個(gè)很大的悲劇，說明立法者權(quán)威性不夠。

在修改法律方面也存在這個(gè)問題。嚴(yán)格說，修改法律的難度不比立一個(gè)新法小。為什么這么說？現(xiàn)在市場變化快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化快，有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的法律通過了十年之后，通常情況下要改變。如《公司法》通過十年后，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化很大，若再不修改，這個(gè)法律就要成為惡法。什么是惡法？一是侵害公民利益。比如當(dāng)初的勞動教養(yǎng)制度，后來竟然赤裸裸地侵犯人權(quán)了。二是違背了市場規(guī)律，阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展。這種“惡法”太多了。我們制定法律時(shí)缺少一種規(guī)定，國外叫終止條款。新法出臺后，舊法中哪些條款需要廢除？哪些條款和新法的規(guī)定不一樣？不一致者應(yīng)該以新法為準(zhǔn)。我們只能等國務(wù)院法制辦清理法規(guī)時(shí)說哪些法律法規(guī)失效，所以，經(jīng)常出現(xiàn)新法與舊法的沖突。這都是我們的立法缺乏較強(qiáng)的科學(xué)性的體現(xiàn)。

媒體上有這種說法：“中國法律是白條?！蹦敲?，如何強(qiáng)化法律的權(quán)威性？如何推動法律的實(shí)施呢？

在世界各國，憲法應(yīng)該是最高權(quán)威，我們是反其道而行之，憲法最高也最空，反過來，地方政府，甚至縣鄉(xiāng)的一些規(guī)定和文件，比法律還管用。國家法律是社會運(yùn)行的基本規(guī)則，任何人不得違反，但我們普遍缺乏這樣的觀念，這導(dǎo)致中國許多法律缺乏權(quán)威性，難以得到執(zhí)行。

公民“法無禁止即可為”，政府“法無授權(quán)不可為”

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：行政執(zhí)法是法律實(shí)施的主要環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)存在著很多問題，譬如政出多門、九龍治水、選擇性執(zhí)法、執(zhí)法部門自由裁量權(quán)太大等等。你認(rèn)為，還有哪些主要問題？其癥結(jié)和成因何在？應(yīng)如何改進(jìn)？

江平：要理解這個(gè)問題，首先須認(rèn)清公權(quán)（公權(quán)力）與私權(quán)（私權(quán)利）的性質(zhì)。私權(quán)利指自然人或法人等市場主體（私人部門）擁有的利益，公權(quán)力指政府等國家機(jī)構(gòu)（公共部門）擁有的權(quán)力。李克強(qiáng)總理在今年3月兩會后的記者招待會上說，要讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。就是說，對“權(quán)利”的擁有者而言，只要法律沒有禁止就是合理的；對“權(quán)力”的行使者而言，沒有授權(quán)就是非法的。這句話是法律人熟知的經(jīng)典法言。公權(quán)力的行使必須獲得授權(quán)，而私權(quán)利未經(jīng)禁止都是合法的。私權(quán)利是市場給的，社會給的；而公權(quán)力是法律給的，如法律沒給，就不能行使。由此可見，政府權(quán)力是有限的，應(yīng)有權(quán)力清單，權(quán)力清單中沒有的就不能行使。但是，中國各級政府的權(quán)力向來是無限的，是沒有限制的，想怎么做就怎么做。政府自己劃定行使權(quán)力的范圍，做了很多不應(yīng)由政府做的事情，從而侵犯了個(gè)人、社會、市場的權(quán)利邊界。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家喜歡說，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。吳敬璉先生就常這么說。這包括兩個(gè)方面：市場自由和市場秩序?？傮w來說，應(yīng)該讓市場在資源配置和市場準(zhǔn)入中發(fā)揮決定性作用，政府主要應(yīng)履行好提供公共產(chǎn)品和監(jiān)管市場的責(zé)任。就是說，政府不應(yīng)干預(yù)市場自由，而應(yīng)維護(hù)好市場秩序。

但是，現(xiàn)在政府的職能正好錯(cuò)位了。政府干預(yù)市場自由過多，政府希望在市場中取得自己的利益。最突出的就是土地財(cái)政，占比很大。這是一塊肥肉，政府舍不得放開。而市場秩序本應(yīng)由政府管，因其容易得罪人，吃力不討好，政府便不愿作為。比如環(huán)保部門，常常執(zhí)法不到位。

對政府而言，不論是九龍治水，還是選擇性執(zhí)法，都是因利益驅(qū)動。如果政府?dāng)U張權(quán)力，唯利是圖，那絕對會形成一個(gè)大政府。要改變政府行為，必須變大政府、小社會為大社會、小政府。各級政府都應(yīng)該明確權(quán)力清單，只管自己該管的事，這樣，才能走向法治政府的理想境界。

中國司法存在的最大問題是沒有獨(dú)立法官

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：司法環(huán)節(jié)重在監(jiān)督法律的實(shí)施。中國司法領(lǐng)域存在的主要問題是什么？如何開展司法改革？endprint

江平：中國司法存在的最大問題是沒有獨(dú)立法官。以周永康擔(dān)任中央政法委書記這五年為例，我當(dāng)時(shí)評論說中國法治出現(xiàn)大倒退，提了“三個(gè)至上”、“三個(gè)公平”，不提法治至上；提憲法法律至上，不提司法獨(dú)立。

十八屆三中全會提出司法體制改革，我很贊賞，確實(shí)有撥亂反正的意義。其重大進(jìn)步意義主要表現(xiàn)在重提司法審批權(quán)的獨(dú)立。雖然現(xiàn)在還不提司法獨(dú)立，但所提的司法去地方化、去行政化，這兩者實(shí)際上是在保障審判權(quán)的獨(dú)立。所有地方法院的人、財(cái)、物集中到省級法院管理，意味著可免除省級以下地方政府尤其地方政法委對案件的干預(yù)。這一點(diǎn)，第八屆全國人大常委會委員長喬石曾經(jīng)提過，他在專著《喬石談民主與法制》中，披露了撤銷與恢復(fù)中央政法委的部分細(xì)節(jié)。

去行政化也很重要。長期以來，中國各級法院的行政化傾向非常嚴(yán)重，就是一級服從一級，法官服從審判庭庭長，庭長服從院長，院長服從政法委的領(lǐng)導(dǎo)。按行政級別層層領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重影響審批權(quán)獨(dú)立。嚴(yán)格說來，法官并不是公務(wù)員，公務(wù)員是下級服從上級，而審判員應(yīng)該服從法律。過去，司法的行政化滲透到了各方面，上級法院指導(dǎo)甚至領(lǐng)導(dǎo)二級法院，使得一審和二審沒有了區(qū)別；審判委員會也是行政化的表現(xiàn)。司法去行政化，上述都應(yīng)包括在內(nèi)。司法判決不應(yīng)經(jīng)過任何領(lǐng)導(dǎo)人的簽字，怎么判，由合議庭自己解決，由法官獨(dú)立負(fù)責(zé)。

我是1949年后第一批被派到蘇聯(lián)留學(xué)的，我在前蘇聯(lián)的法院實(shí)習(xí)時(shí)看到，一般民事案件審理中，合議庭取得基本意見后，就不能改變。這樣，就做到了審和判完全結(jié)合在一起，審的人就是判的人，這樣才能真正建立錯(cuò)案的負(fù)責(zé)制。我們現(xiàn)在在法院審理中加上一個(gè)審批制度，就麻煩了。審案的法官要承擔(dān)責(zé)任，那么，批準(zhǔn)的人要不要負(fù)責(zé)？有時(shí)，法官的審判結(jié)果是被審批的人改過的，審批者在其中承擔(dān)什么責(zé)任？這些問題必須解決。

讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：那么，如何才能真正做到“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”？

江平：去行政化的主要因素是，法官、檢察官不應(yīng)該受行政干預(yù)，司法人員辦案只服從法律。而要根本實(shí)現(xiàn)這一改革，就要確立合議庭獨(dú)立辦案制。對于一般案件，合議庭在開庭審理結(jié)束后，直接進(jìn)入封閉式的合議辦公室，馬上合議，合議完之后立即做出裁判。雖然裁判文書不一定馬上能寫出來，但裁判結(jié)果已經(jīng)出來了，這樣就可以減少院里行政領(lǐng)導(dǎo)和社會因素的干擾，也能做到審理者自己裁判。其實(shí)這項(xiàng)制度建立起來也不難，只要建立起了這項(xiàng)合議制度，自然可以減少司法干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)審判權(quán)獨(dú)立。

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：你如何看待審委會、檢委會制度？

江平：審委會、檢委會制度在改革開放初期法律基礎(chǔ)差、審判經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，發(fā)揮了一些積極的作用。而就目前的情況來看，審委會、檢委會制度已經(jīng)是弊大于利。審委會、檢委會是完全依照行政權(quán)力而組成的機(jī)構(gòu)，組成人員中有不懂法學(xué)知識的行政領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)案件上了審委會、檢委會，裁判結(jié)果可能就變成了行政領(lǐng)導(dǎo)的決定，容易造成冤假錯(cuò)案。現(xiàn)在是時(shí)候考慮取消審委會、檢委會制度了。

取消審委會、檢委會后，法官如果遇到重大疑難復(fù)雜案件時(shí)，可以適時(shí)考慮成立專家委員會代替審委會。專家委員會完全由法學(xué)專業(yè)的人員組成，在合議庭無法做出準(zhǔn)確裁判時(shí)，由其提供專業(yè)的法律參考。這種參考意見僅僅是業(yè)務(wù)參考，而不是裁判結(jié)論。

司法行政權(quán)省級統(tǒng)管，并不等于審判權(quán)省級統(tǒng)管

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中共十八屆三中全會《決定》及中央深改小組有關(guān)司法改革的《意見》提出，要對省級以下司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物實(shí)行統(tǒng)一管理，這邁出了司法去地方化的關(guān)鍵一步。你認(rèn)為，司法去地方化改革中應(yīng)注意什么問題？

江平：將省級以下司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物收歸省一級統(tǒng)一管理，在一定程度上的確可以減少地方黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)，但能不能從根本上減少省級行政部門的干預(yù)，還不好說。最理想的辦法是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一管理，但全國法院、檢察院系統(tǒng)太大、太復(fù)雜，各地的差異也非常大，因此，從目前來看，要實(shí)現(xiàn)全國司法系統(tǒng)統(tǒng)籌統(tǒng)管，還不現(xiàn)實(shí)。

實(shí)行省級統(tǒng)管，會不會增加司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化色彩？的確不排除這種可能。但是，司法行政權(quán)的省級統(tǒng)管，并不等于審判權(quán)的省級統(tǒng)管，兩者屬于不同的體系，改革中需要把握好這兩個(gè)體系的關(guān)系，不能因此而影響下級法院的裁判和兩審終審制度。盡管人財(cái)物實(shí)行了統(tǒng)籌管理，但上下級法院之間仍然是獨(dú)立的，并非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，每一級法院的裁判都是獨(dú)立的裁判。

法院判決只能遵循“法律至上”

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：影響司法獨(dú)立的一個(gè)關(guān)鍵因素恐怕是如何認(rèn)知和對待黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立的關(guān)系，尤其是各級政法委與公檢法等司法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。你怎么看？

江平：黨的領(lǐng)導(dǎo)變成直接干預(yù)，容易產(chǎn)生冤假錯(cuò)案。中國特色下，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，所謂政治領(lǐng)導(dǎo)就是把握政府工作方向，不是對所有的具體業(yè)務(wù)都進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，更不是對具體案件的領(lǐng)導(dǎo)，否則，就不是正常的現(xiàn)象。政法委員會的設(shè)置及功能在黨的歷史中有過一個(gè)變遷。最早，沒有政法委員會，它是后來建立的。有段時(shí)間，政法委作用削弱。最近五年，政法委功能大大增強(qiáng)，干預(yù)案件的判決到了非常嚴(yán)重的程度。甚至，許多案件的判決由政法委主導(dǎo)。

現(xiàn)在，重提司法審批權(quán)的獨(dú)立，各級政法委員會自身也有規(guī)定，不能介入到具體案件的審理中，否則，就變成以黨代政、以黨代法，代替了法院的作用。目前，政法委員會里面還有一個(gè)綜合治理機(jī)構(gòu)，這明顯是起著政府的作用。我們沒有把黨的領(lǐng)導(dǎo)看成政治領(lǐng)導(dǎo)，就混淆了黨的政法委員會與政府機(jī)關(guān)及公檢法司的職能和界限。

前幾年，最高法院提出“三個(gè)至上”（ 堅(jiān)持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上）。“三個(gè)至上”在其他領(lǐng)域還可以商榷，在司法領(lǐng)域，法院判案遵循的最高準(zhǔn)則必須是憲法和法律，法院判決的依據(jù)只能是法律。如果堅(jiān)持“三個(gè)至上”，那三者有沖突怎么辦？黨的利益至上，也就意味著政法委員會領(lǐng)導(dǎo)人說的話就代表黨的利益；人民利益至上，那就更復(fù)雜了。原告與被告都屬于人民，二者的利益訴求不可能完全一致。一個(gè)判決，想讓原被告雙方都滿意是不大可能的。難怪當(dāng)時(shí)某地一位中級法院院長就說，要想讓人民都滿意，我做不到。像“三個(gè)至上”這種空泛的東西，只會使法院的判決背離正確方向。endprint

實(shí)行“法官員額制”是完全必要的

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》提出，建立“法官員額制”，這與司法內(nèi)部組織管理上的“去行政化”、外部組織構(gòu)造上的“去地方化”共同構(gòu)成了中國司法改革的基本取向。目前，上海、廣東、吉林等六個(gè)省市先行試點(diǎn)司法改革，完善司法人分類管理，實(shí)行“員額制”。你對此作何評價(jià)？

江平：實(shí)行“法官員額制”是完全必要的，不能把法院里的審判人員和書記員、行政人員等同起來?，F(xiàn)行公務(wù)員制的缺點(diǎn)是沒把法官的地位突出出來，完全按行政級別提升，造成審判人員工資低。實(shí)行員額制之后能改善這種情況。

在法院、檢察院，要真正凸顯法官、檢察官的地位，必須區(qū)別身份。就像醫(yī)院必須要區(qū)分醫(yī)生、護(hù)士和護(hù)工一樣，法院也需要區(qū)分法官、法官助理和司法輔助人員。只有分工明確，才能更有利地開展工作。

至于審判人員和非審判人員的比例，應(yīng)該根據(jù)各地具體情況確定，我認(rèn)為大致在1/3到1/2之間比較科學(xué)合理。具體而言，根據(jù)各個(gè)法院每年的案件總量除以每個(gè)法官一年審案的標(biāo)準(zhǔn)定額，就能計(jì)算出所需法官人數(shù)。當(dāng)然，也需要留出一定的機(jī)動名額；還應(yīng)當(dāng)考慮每個(gè)法官一年的正常審案數(shù)量，不能讓他們成為辦案的機(jī)器；同時(shí)，要留足法官、檢察官的學(xué)習(xí)充電時(shí)間，這樣才能保證辦案質(zhì)量。

司法公開是最好的防腐劑

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：習(xí)近平同志曾說，要讓民眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。然而，毋庸諱言，中國司法腐敗和司法不公的現(xiàn)象還大量存在。你認(rèn)為，如何才能遏制司法腐敗、實(shí)現(xiàn)司法公正？

江平：司法腐敗是最危險(xiǎn)的腐敗。司法作為社會公平正義的最后一道防線，如果不能預(yù)防和杜絕腐敗，其后果將非常可怕。

司法公開是最好的防腐劑，而司法公開的關(guān)鍵在于裁判文書的公開。裁判文書中記載著完整的證據(jù)內(nèi)容、判決理由和裁判流程，一旦公開，將受到全社會的監(jiān)督。對于完全暴露在公眾眼皮下的審判，任何法官都會有壓力，都會自覺拒絕和抵制腐敗。

如何發(fā)揮人大和政協(xié)的作用

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：立足中國國情，如何進(jìn)一步健全和完善人民代表大會制度和政治協(xié)商制度？如何切實(shí)發(fā)揮這兩個(gè)制度的功能和作用？

江平：關(guān)于人大和政協(xié)，這是一個(gè)政治制度的問題，涉及憲法的修改。我認(rèn)為，十八屆四中全會不會涉及這方面的內(nèi)容。為什么？因?yàn)樾薷膽椃ㄊ且患笫?。但是，我想，到幾年之后可以考慮這些問題。

關(guān)于政治民主制度，我主要有以下考慮：第一，現(xiàn)有人大的機(jī)構(gòu)太大，政協(xié)的機(jī)構(gòu)也太大，應(yīng)該壓縮人數(shù)。中國雖然人口眾多，但每年兩會有5000人參會，還是太多了。代表太多，委員太多，導(dǎo)致參政議政沒有效率。其實(shí)，人大有500人或600人就足夠了，現(xiàn)在有2700到2800人，徒然增大開支，完全沒有必要。第二，逐漸擴(kuò)大民主選舉、差額選舉?，F(xiàn)在，在基層有競爭性差額選舉，應(yīng)該逐級提升和擴(kuò)展。

央地關(guān)系中的“收權(quán)”與“放權(quán)”

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：在依法治國戰(zhàn)略中，如何合理地設(shè)計(jì)央地關(guān)系？

江平：中國的中央與地方關(guān)系始終存在“收權(quán)”和“放權(quán)”的問題。中國雖然不叫聯(lián)邦制國家，但包含了一些聯(lián)邦制的因素，比如稅收有中央和地方的稅收，各省區(qū)市的立法也有一些地方因素。但是，我們和真正的聯(lián)邦制國家有區(qū)別。關(guān)于央地關(guān)系問題，我認(rèn)為，總的來說，中央集權(quán)過多，中央權(quán)力過大。中央還是應(yīng)該逐漸下放權(quán)力，擴(kuò)大地方自治的權(quán)力，以便更好地體現(xiàn)地方利益?，F(xiàn)在，中央對地方的一些人員調(diào)動過多，尤其是許多地方，由中央直接空降干部，容易挫傷地方的積極性。

我今天早上看新聞，說社區(qū)以后也要有立法權(quán)。我們的立法權(quán)原限于省一級，現(xiàn)在擴(kuò)大了這方面的權(quán)力，這趨勢是對的。地方可以有立法權(quán)，應(yīng)逐漸授予地方較大權(quán)力，以避免央地關(guān)系出現(xiàn)緊張。

“維權(quán)”與“維穩(wěn)”

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如何正確看待“維權(quán)”與“維穩(wěn)”的關(guān)系？

江平：過去常提穩(wěn)定壓倒一切，我是持否定看法的。穩(wěn)定壓倒一切，這個(gè)提法本身不科學(xué)，市場里面有自由和秩序這一對關(guān)系，自由實(shí)際上說的是維權(quán)，秩序說的是維穩(wěn)。二者中，維權(quán)是基礎(chǔ)，如果任何法律都放棄維權(quán)，那會是一個(gè)人人都不能免于恐懼的社會；有限度的維穩(wěn)也是必要的，至少不能危害社會安全，如果任由恐怖分子猖狂，那也是很可怕的。但是，維穩(wěn)終究有界限，還是應(yīng)該以維權(quán)作為重要的基礎(chǔ)，如果把這個(gè)基礎(chǔ)抽掉，只提維穩(wěn)，那是片面的，也是危險(xiǎn)的。

法學(xué)教育重在思辯和實(shí)踐

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：優(yōu)良而又扎實(shí)的法律教育是建設(shè)法治國家的最長遠(yuǎn)和根本的保障；培育出大批有法律意識、法律素養(yǎng)的公民，培育出大量有良好法律素養(yǎng)的專業(yè)人才，依法治國才能具備豐厚的土壤。你終身從事法學(xué)教育，你認(rèn)為，中國的法律教育（學(xué)校教育、職業(yè)教育等）存在哪些局限？應(yīng)如何加強(qiáng)和改進(jìn)？

江平：中國法律教育制度存在兩個(gè)問題：

一是發(fā)展得過快過猛，從而導(dǎo)致良莠不齊、濫竽充數(shù)。改革開放初期只有幾所法律院校，發(fā)展到現(xiàn)在的600多所院校，造成畢業(yè)人數(shù)過多，加上600多所院校里中的大部分缺少合格的師資，教學(xué)質(zhì)量難以保障，一些畢業(yè)生難以就業(yè)。一方面，我們?nèi)匀患毙杓舛朔扇瞬?，另一方面，我們又培養(yǎng)了大量不合格的人才，形成了非常大的矛盾。在高等學(xué)校里增加一個(gè)法律科目，辦一個(gè)法學(xué)院，不需要多少錢，不需要試驗(yàn)室，相對比較容易，這造成中國法學(xué)教育的泛濫。我認(rèn)為教育部對此負(fù)有責(zé)任。

二是中國的法律教育仍然是一種學(xué)院式教育，老師講，學(xué)生聽，實(shí)踐性不強(qiáng)。法律是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，有些國家的法學(xué)教育有課題討論，有各種實(shí)習(xí)，能有效地鍛煉學(xué)生，使思想與法律接軌，理論與實(shí)際結(jié)合。文革前，我們尚有嚴(yán)格的實(shí)習(xí)制度，現(xiàn)在越來越少了。經(jīng)院式教學(xué)是中國法學(xué)教育脫離實(shí)際的重要原因，我們必須對此做出改變。

中國法治實(shí)踐要借鑒國外優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：他山之石，可以攻玉。你已經(jīng)講了很多國外法學(xué)教育和法治實(shí)踐的例子，那么，中國要實(shí)施依法治國戰(zhàn)略，應(yīng)該怎樣學(xué)習(xí)和借鑒國外（尤其是法治昌明國家）的成熟經(jīng)驗(yàn)？

江平：什么是法律？我認(rèn)為它包括三個(gè)層次：理念、制度和方法。三者中，理念是最根本的。從制度來說，各國有自己的制度。但講到理念，就不一樣了，理念應(yīng)包含各民族共有的東西。法律的基本元素，基本法理，屬于各民族共有的東西，所以，我們在立法時(shí)，要注意借鑒外面的經(jīng)驗(yàn)。無論是大陸法系（成文法）的國家，還是英美法系（判例法）的國家，在立法中相互傳承、相互借鑒，是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。中國現(xiàn)當(dāng)代法律體系，就基本上都是借鑒自外國（日本、德國、前蘇聯(lián)等），中國古代的法律用到現(xiàn)在的很少。習(xí)近平同志近期講，中國法治要借鑒國外優(yōu)良的經(jīng)驗(yàn)，我對此很贊賞。借鑒國外先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)與講中國特色并不矛盾，而是相輔相成的兩方面。因此，我們一方面要考慮中國特色，另一方面要大膽借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。我們要堅(jiān)決反對那種一說有中國特色就拒絕向國外借鑒的意識和做法。

總之，所謂法律現(xiàn)代化，就是要充分借鑒國外的一些好的東西。不向全人類一切有益的經(jīng)驗(yàn)（包括法治經(jīng)驗(yàn)）學(xué)習(xí)，中國就不可能進(jìn)入世界先進(jìn)行列。

江平教授

要根除人治毛病，必須從共產(chǎn)黨自身做起，黨必須嚴(yán)格按照法律辦事

對國家公職人員來說，你有多少金銀財(cái)寶是隱私，但你有多少房子、土地，是應(yīng)該公開的

經(jīng)濟(jì)學(xué)家喜歡說，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。吳敬璉先生就常這么說

嚴(yán)格說來，法官并不是公務(wù)員，公務(wù)員是下級服從上級，而審判員應(yīng)該服從法律

2014年8月27日，16個(gè)國家的駐華使節(jié)走進(jìn)北京東交民巷27號，參加中國最高人民法院首次舉辦的專門面向外國駐華使節(jié)的開放活動。CFP供圖

1984年到北京的上訪者，老人手拿法制報(bào)。那時(shí)懂得依法維權(quán)的人還不多。CFP供圖

在司法領(lǐng)域，法院判案遵循的最高準(zhǔn)則必須是憲法和法律，法院判決的依據(jù)只能是法律

所謂法律現(xiàn)代化，就是要充分借鑒國外的一些好的東西。不向全人類一切有益的經(jīng)驗(yàn)（包括法治經(jīng)驗(yàn)）學(xué)習(xí)，中國就不可能進(jìn)入世界先進(jìn)行列endprint