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    加強(qiáng)人大對政府收支的全面管理和監(jiān)督

    2014-10-13 03:30朱大旗
    中國經(jīng)濟(jì)報告 2014年10期
    關(guān)鍵詞:預(yù)算法收支規(guī)范

    朱大旗

    預(yù)算體制改革與預(yù)算法制建設(shè)作為財稅體制改革和財稅法制建設(shè)的核心內(nèi)容,其成功與否、優(yōu)良與否,事關(guān)一國的財政收支分配及其秩序,直接影響到一國經(jīng)濟(jì)能否可持續(xù)發(fā)展、政局能否安定有序、民生福利能否改善提高、社會和諧能否有效達(dá)成,牽涉到方方面面錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。

    2014年8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議以高票贊同表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》。至此,實施至今將屆二十載、啟動修訂也已逾十年的預(yù)算法終于塵埃落定。其間兩度成立起草小組,歷經(jīng)三屆人大,啟動四次審議,在中國立法史上并不多見。

    與現(xiàn)行預(yù)算法相比,新預(yù)算法已經(jīng)做了較大程度上的修改。但它原來薄弱的基礎(chǔ)擺在那里,從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制、建立公共財政制度及建立現(xiàn)代國家治理體系的角度來看,它還是有一些不足??偟膩碇v,新預(yù)算法通過只能說是整個財稅體制改革的一個起步。我的看法是,它就像一個初生的嬰兒,還是很可喜的。但初生嬰兒總不是那么美的,怎么呵護(hù)它,讓它成長,就需要大家的共同努力。

    新預(yù)算法的立法宗旨

    此次預(yù)算法修改的首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變預(yù)算理念、調(diào)整立法宗旨。立法宗旨具有指導(dǎo)性和統(tǒng)領(lǐng)性作用,如果宗旨出現(xiàn)偏差,可能會使預(yù)算法失去價值和意義。預(yù)算法的立法宗旨,是關(guān)于制定(或修訂)預(yù)算法所要達(dá)成的基本目的,或者說是預(yù)算法所要實現(xiàn)的基本任務(wù),它體現(xiàn)著預(yù)算法的根本價值追求和基本精神,對整個預(yù)算法的制度建構(gòu)具有非常重大的指導(dǎo)作用。從一定意義而言,我們只有首先明確了預(yù)算法應(yīng)然的立法宗旨,才有可能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存預(yù)算制度的缺失,才有可能找出問題的癥結(jié)和差距所在,然后設(shè)計相關(guān)制度加以完善。

    在中國,受計劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)財政學(xué)的影響,人們通常將國家預(yù)算(或稱政府預(yù)算)簡單地定義為“政府的基本財政收支計劃”。將國家預(yù)算定義為“財政收支計劃”,這一預(yù)算理念雖然在一定程度上表明了國家預(yù)算形式上的特征,但它并不能全面、準(zhǔn)確地揭示國家預(yù)算的深層實質(zhì)和要義。預(yù)算的要義在于對政府收支行為的規(guī)范、控制和監(jiān)督。就市場經(jīng)濟(jì)國家公共財政框架下的預(yù)算法治實踐而言,國家預(yù)算(包括中央預(yù)算和地方預(yù)算),是指法定的眾多預(yù)算主體(政府立法、行政、司法各部門等)基于人民(納稅人)的信任和委托,依法定權(quán)限、按法定程序和規(guī)則編制、審查和批準(zhǔn)的政府年度財政收支計劃,是統(tǒng)籌可得公共經(jīng)濟(jì)資源依政府施政方針在潛在的支出項目中進(jìn)行選擇,以求公共利益最大化的行為。這種選擇包括兩個方面的內(nèi)容:從表象上看,國家預(yù)算的結(jié)果體現(xiàn)為經(jīng)中央或地方立法機(jī)構(gòu)審議通過(即批準(zhǔn))的靜態(tài)預(yù)算文件;而從實質(zhì)而言,國家預(yù)算體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等一系列既有相對獨立程序而又相互交叉影響的動態(tài)決策過程。是靜態(tài)預(yù)算文件和動態(tài)預(yù)算行為的綜合。

    預(yù)算法的實質(zhì)是整個國家治理的問題,預(yù)算法準(zhǔn)確地說就是規(guī)范預(yù)算行為進(jìn)而規(guī)范和控制政府收支行為之法,是約束政府花錢的規(guī)矩。我國現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題:第一,財政收支未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理;第二,預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷;第三,預(yù)算編制簡陋粗疏;第四,預(yù)算審批流于形式;第五,預(yù)算執(zhí)行隨意性過大;第六,預(yù)算監(jiān)督乏力;第七,地方政府舉債不在預(yù)算中反映,造成債務(wù)監(jiān)督失控,成為財政的隱性風(fēng)險。從而,中國《預(yù)算法》的修訂,有一項重要的使命,就是要改革和完善國家財政管理體制,加強(qiáng)人大對政府收支的全面管理和監(jiān)督。

    實施新預(yù)算法的目的

    通過新預(yù)算法,規(guī)范預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督,以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整這一系列行為,要達(dá)到什么目的呢?

    我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是:在財政資金的籌集、分配和使用上,做出公平、公正、有效率的安排,使財政資金的來源者(納稅人)和受益者也即老百姓的社會公共需要、財政福利得到最優(yōu)化的實現(xiàn)。而第一條后面“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度,保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”,也都是目的,但經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的最終目的是什么呢?我認(rèn)為還是要和“人”聯(lián)系在一起,要和人的全面發(fā)展聯(lián)系在一起。因此,現(xiàn)代預(yù)算制度要強(qiáng)化人民的預(yù)算最高權(quán)力,當(dāng)然,這種最高權(quán)力主要還是間接地通過人大、人大常委會加以實現(xiàn)。

    在此基礎(chǔ)上,回過頭來,才能很好地實現(xiàn)全面預(yù)算管理、預(yù)算公開制度,加強(qiáng)人大對預(yù)算的實質(zhì)審查,強(qiáng)化對預(yù)算違法行為的責(zé)任追究。

    新預(yù)算法的突破

    1.預(yù)算完整:全口徑預(yù)算管理不亞于一次革命。預(yù)算管理要不要真正實行“全口徑”,是事關(guān)財稅體制改革根本方向的問題之一。所謂全口徑預(yù)算,即全面取消預(yù)算外資金,將所有政府性收支納入預(yù)算管理。從2003年十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今,已超過10年時間,盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動作,逐步形成了公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實格局,但這一目標(biāo)始終未能真正實現(xiàn)。實行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)是將所有政府收支納入其中,并進(jìn)行高效、統(tǒng)一管理,各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵行統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則,各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這實際上不僅僅規(guī)范了財政資金,還涉及大量地方政府事權(quán)也即施政行為的規(guī)范,要求將地方政府的事權(quán)與財權(quán)高度匹配,并建立綜合的政府收支問責(zé)機(jī)制,由人大等機(jī)構(gòu)對政府行為進(jìn)行預(yù)算控制,是財政收支管理向政府理財觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革,是執(zhí)政者自己對自己的改革,其潛在意義不亞于一次革命。

    2.預(yù)算公開:透明預(yù)算須公眾能看懂。預(yù)算公開,對于保障人民群眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),促進(jìn)預(yù)算管理法治化、民主化、科學(xué)化,具有重要意義。做到透明預(yù)算,讓專業(yè)人士甚至公眾能看懂是符合法治政府要求的,也是一個基本要求。新預(yù)算法開宗明義地指出,預(yù)算法的立法目的是“為了規(guī)范政府收支行為,強(qiáng)化預(yù)算約束,加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督,建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度,保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”。這與十八屆三中全會的決定以及中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》提出的要求一致,也是廣大民眾所熱切期盼的。endprint

    3.預(yù)算約束:強(qiáng)化對政府“錢袋子”的硬約束。新預(yù)算法與原預(yù)算法相比有很大進(jìn)步,從立法理念上實現(xiàn)了由管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型。對于構(gòu)建法治政府、建立現(xiàn)代財政制度將發(fā)揮重要作用。新預(yù)算法明確,立法是為了規(guī)范政府收支行為,強(qiáng)化預(yù)算約束,加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督,建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。立法宗旨的變化預(yù)示著預(yù)算法功能的變化,預(yù)算既是政府管理公共事務(wù)的手段,更是人大、社會控制政府收支行為的利器,從理念上實現(xiàn)了從管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型。

    4.轉(zhuǎn)移支付:嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。新預(yù)算法明確規(guī)定,國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開,以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。財政轉(zhuǎn)移支付以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)建立健全定期評估機(jī)制和退出機(jī)制,且市場競爭能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時,不得要求下級政府承擔(dān)配套資金,但上下級政府共同承擔(dān)的事項除外。這樣的規(guī)定,對于克服“跑部錢進(jìn)”的亂象,均衡地區(qū)間基本財力,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化意義深遠(yuǎn)。

    5.地方舉債:規(guī)范和有效管控地方政府舉債。新預(yù)算法明確規(guī)定,地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規(guī)定外,不列赤字。同時規(guī)定,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。但舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報請全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)。同時,舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,而且只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。新預(yù)算法還明確規(guī)定,政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要,按基金項目編制,做到以收定支。同時明確,國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制,不列赤字。新預(yù)算法還對國務(wù)院管控地方債務(wù)提出了明確要求,國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。這些多管齊下的舉措,旨在規(guī)范和有效管控地方政府舉債。

    6.人大權(quán)力:保障人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)有提高。新預(yù)算法在改進(jìn)預(yù)算程序方面,新增各級人大財經(jīng)委員會或其他專門委員會對本級預(yù)算草案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級預(yù)算調(diào)整方案和本級決算草案進(jìn)行初步審查之職權(quán),并相應(yīng)明確各級政府財政部門對其報送預(yù)算草案初步方案之時限,以及明確各級人大常委會工作機(jī)構(gòu)之協(xié)助審查預(yù)決算草案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行之職權(quán)。這對于保障人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的落實,意義比較重大。

    新預(yù)算法的不足

    新預(yù)算法的進(jìn)步之處,在于它改變了過去行政主導(dǎo)、片面強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的理念。但有一些表述仍然沒考慮周全。比如,第一條中“為了規(guī)范政府收支行為”的表述,就存在問題。預(yù)算法,應(yīng)該規(guī)范的是預(yù)算行為,包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、執(zhí)行中的調(diào)整、監(jiān)督、決算等行為。而政府的收支行為,僅僅是預(yù)算的執(zhí)行,只是其中的一個方面。并且,對政府收支的直接規(guī)范,更多的應(yīng)該由稅法、規(guī)費法、公債法、國有資產(chǎn)收益法、彩票法等財政收入法和財政撥款法、政府采購法、財政轉(zhuǎn)移支付法、政府投融資法等財政支出法去實施。當(dāng)然,不是說預(yù)算法就不規(guī)范政府收支行為,而是說它不是直接的、最主要的手段,因為預(yù)算法應(yīng)當(dāng)是規(guī)范預(yù)算行為,其中既包括政府部門的預(yù)算執(zhí)行行為,也包括立法部門、司法部門及其他的主體,甚至包括老百姓,對預(yù)算的審批、監(jiān)督、參與、評價等行為。按現(xiàn)在預(yù)算法的表述,則大大縮減了預(yù)算法本身應(yīng)該規(guī)范的范圍,筆者認(rèn)為這是一個比較致命的不足。

    另一個不足已經(jīng)有很多意見?,F(xiàn)在的預(yù)算審查,只是開會的時候?qū)徱粚?,編制周期也很短,編制、匯編都比較匆忙,怎么編得細(xì)、編得實,審得全面,這是值得商榷的。除了預(yù)決算機(jī)構(gòu)的設(shè)置、預(yù)算能力的建設(shè)以外,還應(yīng)有預(yù)算程序的細(xì)致設(shè)計和時間資源的充裕安排。時間資源是一個通俗說法,其本質(zhì)就是程序、階段。預(yù)算制度是由很多的預(yù)算程序相對獨立、相互銜接組成的:編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督。預(yù)算法其實也是一個程序法、程序制度的設(shè)計,各權(quán)力主體的權(quán)力行使,應(yīng)有相應(yīng)的程序、相對充裕的時間加以保障,其對于相關(guān)主體的權(quán)力行使是至關(guān)重要的。比如人大代表、人大常委會能否切實審查預(yù)算,充足的程序(時間)安排是非常重要的。但現(xiàn)有條款在程序設(shè)計上并不多。

    可能出現(xiàn)法律條款彈性較大、約束力不足的情況。新預(yù)算法中,在預(yù)算法律責(zé)任這塊(第92、93、94條)有所加強(qiáng)。但一些問題并不是狹義的預(yù)算法能解決的,是屬于憲法層面的。比如財政預(yù)算公開、全面預(yù)算管理制度,應(yīng)該作為原則在憲法中明文規(guī)定。像財政撥款控制、稅權(quán)的劃分、公債發(fā)行的核心規(guī)則,這些涉及基本權(quán)的財政制度,很多國家都會在憲法中有所體現(xiàn)。還有一些問題,要通過制定其他財政法律來解決,比如中央和地方之間的預(yù)算管理體制,也許可以通過“財政管理體制法”、“財政收支劃分法”來規(guī)范。所以,僅僅寄希望于預(yù)算法一部法來解決,也不是特別合適。

    關(guān)于預(yù)算編制,新預(yù)算法的相關(guān)表述是,“本級一般公共預(yù)算支出,按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項;按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類,基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出,按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項?!崩碚撋现v,財務(wù)會計分類應(yīng)該是:類、款、項、目,共四級,其中“目”是最細(xì)的。編制到項、款,雖然比以前細(xì)化了,但還是比較粗,公開出來,透明性還是比較差,就像隔著毛玻璃看東西,是看不清、看不懂的,因而也無法監(jiān)管。而且這個條款反而會限制預(yù)算實踐中進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算和預(yù)算公開的努力。我以為,應(yīng)該是功能分類“至少”編制到項,經(jīng)濟(jì)分類“至少”到款,這是最低要求。

    關(guān)于地方政府性債務(wù)條款,一方面要肯定它的進(jìn)步,另一方面也要看到,舉債主體僅限于省一級政府,而真正借債進(jìn)行市政建設(shè)、提供地方公共產(chǎn)品的,是市縣一級政府居多。這又是一個財權(quán)和事權(quán)是否匹配的問題。新預(yù)算法的相關(guān)表述是,“舉借債務(wù)的規(guī)模,由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù),列入本級預(yù)算調(diào)整方案,報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”也就是說,舉債一律交給地方人大常委會納入預(yù)算調(diào)整,而不是交給地方人大年度預(yù)算審批,那么發(fā)債還是有脫離人大代表的監(jiān)督的風(fēng)險,主要是通過上一級政府的監(jiān)管。地方發(fā)債應(yīng)該分為常態(tài)性的發(fā)債和非常態(tài)性的發(fā)債,對于常態(tài)性的,應(yīng)當(dāng)納入年度預(yù)算管理,由地方人大審批。這樣,才能使地方人大代表對地方發(fā)債的合理性、必要性、可行性發(fā)表看法、施加控制。endprint

    新預(yù)算法尚待進(jìn)一步完善

    首先,程序制度的設(shè)計、一些關(guān)鍵的時間節(jié)點,還是應(yīng)該交給人大或人大常委會決定,而不是由行政部門另行制定,否則很可能又會怎么方便怎么來。

    再者,要做好預(yù)算編制及預(yù)算審批工作,還需要加強(qiáng)預(yù)算編制部門、預(yù)決算審查機(jī)構(gòu)的力量設(shè)置。我主張設(shè)立一個跨部委的財經(jīng)規(guī)劃委員會。一方面,做中長期財政預(yù)算規(guī)劃,一方面,協(xié)調(diào)部門之間利益沖突等。但是做這項工作,就需要協(xié)調(diào),有長遠(yuǎn)規(guī)劃。在預(yù)算編制方面,應(yīng)設(shè)置專門的預(yù)算編制部門,現(xiàn)在的中編辦、發(fā)改委、財政部預(yù)算司,實際做的都是預(yù)算編制工作,可以考慮整合。預(yù)算編制并不是簡單的數(shù)字表格編制,其主要的或者說更重要的是要進(jìn)行收入預(yù)估、支出項目選擇、實施績效評估總結(jié),只有匯總編制預(yù)算機(jī)構(gòu)力量的切實加強(qiáng),零基預(yù)算、多年度滾動預(yù)算才能真正推行,預(yù)算才能編細(xì)、編實、編合理,預(yù)算執(zhí)行才可行,預(yù)算追責(zé)才有依據(jù)。在預(yù)算審批方面,建議在全國人大設(shè)立專門的預(yù)算委員會,現(xiàn)在的財經(jīng)委員會的工作太多。另外,還應(yīng)大力充實人大常委會預(yù)算工作委員會的預(yù)決算審查力量,才能真正做好有關(guān)預(yù)決算方面的前期工作。這些都需要增加相應(yīng)的人力、物力和財力,但面對多達(dá)20萬億并將繼續(xù)增長的財政收支,這些成本是值得的,也是十分必要的。國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)適應(yīng)于公共管理職責(zé)的需要。

    第三,地方層面上,制定關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的決定或地方性法規(guī),這顯然是地方人大的權(quán)限,是值得鼓勵的。另外,財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、債務(wù)管理等,其實都是很重大的財政制度,是法律本身應(yīng)該規(guī)定、應(yīng)予保留的。但現(xiàn)在要一下子全上升到法律高度,恐怕還來不及。理論上,財政、預(yù)算、稅法、公債方面的制度,長遠(yuǎn)來看都應(yīng)該是由法律來規(guī)定、來管理,現(xiàn)在由行政機(jī)關(guān)先行制定有關(guān)管理條例、實施辦法,其做法是要解決目前這種法制過渡時期、完善時期的高層次立法不足問題,但由此也提出了我國應(yīng)在全國人大增設(shè)專門委員會,專司財稅、預(yù)算、規(guī)費、公債等方面立法工作的必要性。

    總體評價

    新預(yù)算法還是比較“宣示性”的一部法,但的確有了現(xiàn)代預(yù)算的若干理念,是很大的進(jìn)步,我還是持比較積極肯定的態(tài)度。但要貫徹落實仍然比較難,只能說是建立了一個基本框架。作為財稅法學(xué)者,我更多是從現(xiàn)代預(yù)算制度“應(yīng)然”的角度去考慮,提出的一些意見可能比較理想化。從實際運作來講,法律做到現(xiàn)在這一步,還需要很多配套法規(guī)、規(guī)章,要落實下去,還要充實大量的人力、物力、財力。另外,一些行政部門恐怕會感到很吃力的。有些地方財政部門的同志開玩笑說,這法要是頒布出來,我恐怕要違法。其中的原因,有一部分可能的確有制約條件,一時沒法達(dá)到;有些恐怕還是觀念問題,看你愿不愿意做,是否創(chuàng)造條件去做。因為,我們就是要通過現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè),來逐步規(guī)范涉及預(yù)算的各方面行為,促使政府預(yù)算能滿足老百姓的公共需要、使老百姓的財政福利最大化。這就需要方方面面加以努力。

    最后,我想特別強(qiáng)調(diào)指出的是,預(yù)算的錢是來源于老百姓的,人民政權(quán)下的財政支出更應(yīng)該服務(wù)于老百姓。正所謂“取之于民,用之于民”。我們要轉(zhuǎn)變觀念,端正認(rèn)識,積極調(diào)動各方面的力量,戮力落實預(yù)算公開、全口徑預(yù)算、人大審批監(jiān)督、違法責(zé)任追究等。endprint

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