土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理研究

陳悅

摘 要：20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時，中國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期快速城市化的階段，土地財政規(guī)模得以擴(kuò)張，成為影響中國經(jīng)濟(jì)增長中的重要因素，也成為學(xué)術(shù)界所討論的焦點(diǎn)問題。從土地財政的收入來源入手，分析土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理，為探索土地財政合理推動地方經(jīng)濟(jì)增長的模式提供一定的理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地財政；經(jīng)濟(jì)增長；影響機(jī)理

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0085-02

引言

20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時，中國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期快速城市化的階段，土地財政規(guī)模得以不斷擴(kuò)張和發(fā)展，增加了地方政府的財政收入，以此補(bǔ)充了地方財政的公共支出，成為影響中國經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，其對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理也成為學(xué)術(shù)界所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。從研究視角來看，一些學(xué)者認(rèn)為土地財政是影響地方經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，其途徑是通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廉價提供工業(yè)用地帶動固定資產(chǎn)投資等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長[1]。但是有學(xué)者認(rèn)為土地財政是導(dǎo)致城市無序擴(kuò)張、耕地減少和征地矛盾日益突出的原因[2]。從研究內(nèi)容看，對土地財政的研究主要集中在土地財政總體的形成驅(qū)動因素和改革轉(zhuǎn)型上，對于土地財政與經(jīng)濟(jì)增長之間的研究尚有待進(jìn)一步深入。因此，探討土地財政對于經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理對于中國未來經(jīng)濟(jì)增長模式具有一定的理論意義。

一、土地財政的收入來源

土地財政作為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期特有的財政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，從2000年以后開始受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。本文借鑒李尚蒲等對于土地財政的定義，認(rèn)為土地財政主要由三個部分構(gòu)成：一是將儲備土地進(jìn)行抵押貸款獲得的融資收入；二是與土地有關(guān)的政府非稅收收入，即通過協(xié)議或者招拍掛出讓國有土地所獲得的土地出讓金收入；三是與土地有關(guān)的稅收收入 [3]。

（一）將土地儲備進(jìn)行抵押貸款，獲取大量融資收入

國有土地儲備機(jī)構(gòu)是地方政府將土地進(jìn)行抵押貸款的一個重要平臺，是政府介入土地市場的重要手段，使政府不僅能夠利用一級市場控制土地的供給，也能利用二、三級土地市場對存量土地進(jìn)行調(diào)整和配置。目前中國絕大多數(shù)儲備土地由市縣土地儲備中心來掌握。1997年杭州成立土地儲備中心，旨在利用銀行貸款以政府購買的形式收購市中心效益低下的一些國有劃撥土地。這樣為政府獲取大量的優(yōu)質(zhì)城市土地，緩解了當(dāng)?shù)氐挠玫刂笜?biāo)。由此之后杭州經(jīng)驗(yàn)被作為典型得到推廣，各地逐漸成立土地儲備機(jī)構(gòu)，收儲范圍逐漸擴(kuò)大，土地抵押融資模式也逐漸流行，地方政府通過儲備土地獲取抵押貸款金額不僅彌補(bǔ)了前期的土地收購、開發(fā)支出，還為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了資金來源，在滿足地方財政收入上體現(xiàn)了重要的意義。2012年，全國84個重點(diǎn)城市儲備土地抵押面積為348 700公頃，以此獲得的抵押貸款為59 500億元。

（二）通過國有土地出讓獲取高額土地出讓金

在中國國有土地出讓發(fā)展的初級階段，全國大多數(shù)地區(qū)是以協(xié)議或者無償劃撥的方式出讓國有土地，僅有一部分的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行了國有土地有償出讓，然而土地出讓規(guī)模不大，因此土地出讓金收入也相對較少。1993年全國通過土地出讓所獲得的收入為405.2億元，到了1998年，土地出讓收入也僅為499.6億元。這期間，全國土地出讓金收入的波動較為平穩(wěn)，年平均增長約為3.88%。1999年以來，中國土地出讓金進(jìn)入超乎尋常的膨脹階段，國有土地出讓的金額增長迅速，從1999年的514億元上升至2011年的32 126億元，增長了6164%。

（三）城市擴(kuò)張帶動房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展，增加土地相關(guān)稅收收入

房地產(chǎn)業(yè)是中國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，對城市固定資產(chǎn)投資、勞動力就業(yè)等方面都有一定的帶動作用，且房地產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，其本身的發(fā)展能夠間接帶動建筑業(yè)、化工業(yè)、制造業(yè)、紡織業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國城市化的擴(kuò)張為房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了機(jī)遇，不僅通過土地出讓金增加了地方財政的預(yù)算外收入，還增加了城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收和土地相關(guān)稅收收入的預(yù)算內(nèi)收入，為土地財政的擴(kuò)張?zhí)峁┗A(chǔ)，為地方財政收入提供資金來源。近年來伴隨中國房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，土地相關(guān)稅收收入也逐年增加，1999年土地相關(guān)稅收收入為378.21億元，到了2011年為8 228.42億元，增長了2076%。

二、土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理

（一）通過地方財政支出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長

在中國的城市土地出讓過程中，將土地財政收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動地方經(jīng)濟(jì)增長的主要形式。歷年來隨著城市化的不斷發(fā)展，地方政府的預(yù)算內(nèi)資金無法滿足巨額的城市建設(shè)資金以及基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，因此土地財政收入逐漸成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源?；A(chǔ)設(shè)施水平的提高，短期內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施投資流量形成資本存量之前，相關(guān)生產(chǎn)要素的需求持續(xù)增長拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長，表現(xiàn)出對國民經(jīng)濟(jì)具有一種擴(kuò)張的能力，提高了地方就業(yè)率，增加了居民收入；在基礎(chǔ)設(shè)施形成能夠使用的資本存量之后，一方面由于城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，能夠使得地方企業(yè)更有效率的使用和工業(yè)生產(chǎn)相配套的公共設(shè)施，有效地節(jié)約了私人投資，由此對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生推動作用；另一方面形成存量的基礎(chǔ)設(shè)施資本直接成為經(jīng)濟(jì)增長的投入要素，對地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮生產(chǎn)函數(shù)的作用[4]。

土地財政為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金來源，主要有土地抵押貸款資金、土地出讓金和土地相關(guān)稅收收入，其中以土地抵押貸款資金和高額的土地出讓金為主。在東南沿海地區(qū)，地方政府財政收入投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金中60%來自儲備土地抵押貸款[5]。地方上一些以城市建設(shè)投資公司為名的地方政府融資平臺，也是通過以政府信譽(yù)為擔(dān)保將土地進(jìn)行抵押而獲得大量融資資金的方式來為城市建設(shè)提供資金。同時，高額的土地財政收入也為地方財政支出提供了資金支持。據(jù)中國國土資源部調(diào)查顯示，2008年中國浙江、福建等幾個經(jīng)濟(jì)增長較為快速、土地財政收入較高的沿海城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金中，土地出讓金就占據(jù)了三分之一左右，且逐年上漲。endprint

（二）廉價提供工業(yè)用地，吸引外來資本流入

在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，政府用于生產(chǎn)性直接投資的比重相對降低，而招商引資因其規(guī)模龐大和效益顯著，成為地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要手段。由于工業(yè)企業(yè)是外來資本投資的主要形式，地方政府為了留住本地有實(shí)力的企業(yè)、吸引外來工業(yè)企業(yè)落地和資本流入，采取協(xié)議出讓的方式廉價供應(yīng)工業(yè)用地，其出讓價格不僅遠(yuǎn)低于商業(yè)用地和住宅用地，也低于其開發(fā)成本，這樣降低了企業(yè)的進(jìn)入門檻和成本，雖然暫時犧牲了土地出讓金收入，但是能夠在吸引外來資本上更具優(yōu)勢，在為地方帶來企業(yè)資本流入的同時，還換來了地方企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所產(chǎn)生的長期稅收收入。而資本流入和企業(yè)的增加，不僅增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會，還彌補(bǔ)了一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金不足的問題，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

中國的土地出讓制度中，經(jīng)營性用地需以招拍掛方式出讓，工業(yè)用地則以協(xié)議出讓為主，工業(yè)用地出讓價格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于招拍掛出讓價格。2012年全國工業(yè)用地的價格為670元/平方米，而對應(yīng)的住宅用地和商服用地價格分別為4 620元/平方米和5 843元/平方米。①地方政府廉價提供工業(yè)用地，可以說為外來資本的流入創(chuàng)造了極大的優(yōu)惠條件。近年來，中國的外資工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)額規(guī)模明顯擴(kuò)大。2001年中國規(guī)模以上外資工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)合計為僅1 930.1億元，到2011年，規(guī)模以上外資工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)已達(dá)到14 666.2億元，較2001年增長了659.9%。

結(jié)論與政策啟示

通過土對地財政收入構(gòu)成及其對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理的討論得出，土地財政主要通過三種途徑影響地方財政收入：第一，將儲備土地進(jìn)行抵押貸款，獲取大量的融資收入；第二，通過國有土地出讓獲取高額的土地出讓金；第三，城市擴(kuò)張帶動房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展，增加土地相關(guān)稅收收入。土地財政的收入主要通過兩種方式影響經(jīng)濟(jì)增長：一是通過地方財政支出的形式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；二是廉價提供工業(yè)用地，吸引外來資本流入，從而對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生推動作用。

基于上述結(jié)論，本文得出如下政策啟示：第一，加強(qiáng)對土地財政的收支管理。地方政府應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地財政收支，調(diào)整土地財政收入的支出方向，加強(qiáng)對地方政府土地財政的管理，確保出讓金?？顚Ｓ?，防止國有土地資產(chǎn)流失。相關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對土地財政分配和使用監(jiān)督。第二，充分發(fā)揮土地財政對經(jīng)濟(jì)增長作用。地方政府具有充分掌握地區(qū)信息的優(yōu)勢，能較好地對基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品進(jìn)行投資。地方政府應(yīng)因地制宜，充分利用“投資型”政府的優(yōu)勢，發(fā)揮土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的作用。第三，合理提供廉價工業(yè)用地吸引外資。在不擠壓居住用地的情況下，對城市存量用地進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對閑置土地進(jìn)行合理利用，盡可能滿足工業(yè)化發(fā)展的剛性用地需求。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint