新形勢下上海住房保障金融發(fā)展頂層設(shè)計

韓國棟 梁旭 姚玲珍

摘要：在基本構(gòu)建形成“四位一體”的住房保障體系過程中，上海住房保障金融實踐取得了一定的成效，但也面臨諸多困境，在新形勢下特別需要進行制度創(chuàng)新和頂層設(shè)計。文章通過系統(tǒng)梳理上海住房保障金融發(fā)展得失，分析上海當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵和金融發(fā)展優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，提出要從上海市統(tǒng)籌全局的高度，對住房保障金融工作進行全方位、深層次和戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計，并就此問題進行了較為深入的探討。

關(guān)鍵詞：上海；住房保障；金融發(fā)展；頂層設(shè)計

一、 上海市住房保障金融發(fā)展現(xiàn)狀與困境

1. 上海市住房保障金融發(fā)展現(xiàn)狀。

（1）初步形成政府主導(dǎo)、社會參與的金融支持機制。一方面，市政府積極主導(dǎo)投入，加大市、區(qū)（縣）兩級財政性資金投入力度，中央代發(fā)的地方政府債券資金優(yōu)先安排于公共租賃住房等保障性安居工程建設(shè)等。另一方面，通過政策引導(dǎo)、機構(gòu)參與和市場運作等方式吸引社會各界參與住房保障體系建設(shè)，開拓利用保險資金、企業(yè)年金基金投資公共租賃住房項目等。

（2）積極構(gòu)建多方投入、市場運作的多元融資路徑。積極利用信貸市場和資本市場的資源優(yōu)勢，發(fā)揮銀行、保險公司、住房公積金管理中心等專業(yè)機構(gòu)的作用，打造出多元化、多樣性、多渠道的融資路徑。

（3）逐步探索供需兼顧、全程覆蓋的金融服務(wù)體系。在繼續(xù)加大保障性住房開發(fā)建設(shè)的金融支持力度外，逐步重視保障性住房運營管理和使用消費環(huán)節(jié)的金融支持。采取政策優(yōu)惠、專項投入等方式，支持一批公共租賃住房專業(yè)運營機構(gòu)，通過各種渠道籌集并經(jīng)營公共租賃住房。

2. 新形勢下上海市住房保障金融發(fā)展困境。

（1）缺乏金融支持住房保障發(fā)展的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。在具體工作中，很多相關(guān)部門沒有全面認識保障住房特點和理解住房保障工作的重要性，在現(xiàn)有規(guī)章制度文件下的住房保障金融工作思路還停留在對待商品住房開發(fā)融資的老套中。

（2）以信貸市場間接融資為主而資本市場融資嚴(yán)重不足。基于保障住房項目的公益性和微利特點，住房保障資金需求特點主要是低成本、長周期。但如果過于強調(diào)銀行類金融機構(gòu)對保障住房項目的信貸支持，將會使保障住房項目建設(shè)運營風(fēng)險集聚于銀行系統(tǒng)，不利于國家金融安全，有必要拓寬市場融資渠道。

（3）缺少住房保障金融制度創(chuàng)新難以根本解決融資困難。完善的住房保障金融配套體系應(yīng)具有三大基本功能：穩(wěn)定而廣闊的籌資來源、多元而競爭的金融產(chǎn)品、嚴(yán)密而有效的風(fēng)險化解機制。上?，F(xiàn)有的住房保障金融支持方式與工具屬于摸索試點，不具備可持續(xù)性發(fā)展基礎(chǔ)，難以滿足上海住房保障金融發(fā)展的長期要求。

二、 上海市住房保障金融頂層設(shè)計的概念與內(nèi)涵

1. 上海市住房保障金融頂層設(shè)計的概念與特征。上海市住房保障金融頂層設(shè)計，是從全市層面對住房保障金融進行全方位、深層次和戰(zhàn)略性設(shè)計，包括住房保障金融發(fā)展的指導(dǎo)思想、方針原則、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展模式?？傮w來看，上海市住房保障金融頂層設(shè)計具有頂層決定性、整體關(guān)聯(lián)性和實際可操作性等主要特征。

2. 上海市住房保障金融頂層設(shè)計的內(nèi)涵。

（1）指導(dǎo)思想。指導(dǎo)思想是頂層設(shè)計的性質(zhì)保證。上海市住房保障金融頂層設(shè)計要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，按照全面建成小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，不斷完善住房保障金融體系和拓寬住房保障融資渠道，支持本市建立健全住房保障體系和加快解決上海市中低收入家庭住房困難問題，為上海市加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加快建設(shè)“四個中心”和現(xiàn)代化國際大都市提供重要保證。

（2）方針原則。方針原則是頂層設(shè)計的方向引導(dǎo)。頂層設(shè)計要堅持的原則有三：一是發(fā)展要適度，住房保障金融要服務(wù)于上海市住房保障發(fā)展，與住房保障規(guī)模和水平相適應(yīng)；二是體系要完整，上海市住房保障金融服務(wù)需要適應(yīng)住房保障發(fā)展不同階段的不同要求，構(gòu)建完整的住房保障金融服務(wù)體系；三是渠道要創(chuàng)新，住房保障金融需要根據(jù)市場變化，不斷開拓創(chuàng)新融資渠道，而不能固步自封，陷于經(jīng)驗主義。

（3）發(fā)展目標(biāo)。發(fā)展目標(biāo)是頂層設(shè)計的戰(zhàn)略部署，分為近期目標(biāo)和長期目標(biāo)。近期目標(biāo)是，為解決上海市中低收入家庭住房困難問題提供金融服務(wù)支撐體系，促進上海市建立健全“四位一體”的住房保障體系，同時，通過住房保障金融創(chuàng)新，探索住房金融發(fā)展的新模式，為促進住房保障和住房市場協(xié)同發(fā)展積累經(jīng)驗。長期目標(biāo)是，實現(xiàn)住房保障金融市場供需均衡，支持上海市實現(xiàn)“住有所居”的人居目標(biāo)。

（4）發(fā)展模式。發(fā)展模式是頂層設(shè)計的主導(dǎo)樣式。頂層設(shè)計立足上海市住房市場發(fā)展實際和住房保障工作現(xiàn)狀，需要堅持上?！皟蓚€體系、三個為主”的住房發(fā)展方向，既要充分發(fā)揮政府在建立健全住房保障體系中的主導(dǎo)作用，也要充分挖掘社會各界資源進行整合來全方位參與住房保障各項工作，主要特征是住房保障金融工作的政府主導(dǎo)性和住房保障金融發(fā)展的市場參與性。

三、 上海市住房保障金融頂層設(shè)計的關(guān)鍵問題

1. 符合住房保障動態(tài)發(fā)展要求。上海市目前正處于加快推進“四個率先”、加快建設(shè)“四個中心”和現(xiàn)代化國際大都市的關(guān)鍵階段，住房保障水平過低或過高都不合適。在當(dāng)前時期因住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理使住房市場中低端商品住宅供應(yīng)不足，導(dǎo)致住房保障需求較大，這需要政府主導(dǎo)提供保障住房緩解住房供求矛盾，解決低收入人群的住房困難；未來隨著上海常住人口增長速度穩(wěn)定后，住房供需關(guān)系出現(xiàn)相對緩和，需要政府保障的范圍將會縮小，住房保障補貼方式適宜采取補人頭。

2. 妥善處理政府和市場的關(guān)系。住房保障本質(zhì)上是政府向居民提供的一種公共產(chǎn)品服務(wù)，其效用是通過轉(zhuǎn)移支付的方式實現(xiàn)社會收入的再分配，使廣大中低收入階層也能享受到經(jīng)濟發(fā)展成果，從而確保分配公平和社會穩(wěn)定。在具體實踐中，全社會必須認識到住房保障的性質(zhì)應(yīng)定位于保障居民住房的基本需求，而非簡單地理解為改善和提高居民的住房水平，同時，也必須認識到政府作為構(gòu)建公共住房供應(yīng)體系的主體，不等于政府包辦住房保障問題，必須考慮政府的財政支付能力是否具有可持續(xù)性。

3. 全程服務(wù)保障住房建設(shè)運營?，F(xiàn)階段，上海市公共租賃住房工作剛剛啟動，住房保障近期供應(yīng)體系以配售為主、配租為輔，但從長遠來看，上海市住房保障工作將從“以售為主”轉(zhuǎn)向“以租為主”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以公共租賃住房為主體、貨幣化補貼為主要輔助手段的住房保障體系。有必要針對這些變化，統(tǒng)籌社會各方面資源，構(gòu)建滿足住房保障不同發(fā)展階段資金需求的金融服務(wù)體系，全程支持保障住房的開發(fā)建設(shè)、運營管理和使用消費等環(huán)節(jié)。

4. 完善住房保障金融產(chǎn)品體系。在上?，F(xiàn)有的住房保障金融支持渠道中，銀行貸款仍起著非常重要的作用，貸款投向重點是銷售型保障住房的開發(fā)貸款，而對于租賃型保障住房貸款較少。如未來仍過于強調(diào)銀行類金融機構(gòu)對住房保障項目的信貸支持，將會加劇銀行系統(tǒng)性風(fēng)險，不利于金融安全，需要針對不同需求拓寬市場融資渠道，降低市場性融資的逐利性和住房保障的公益性之間的對立。

四、 上海市住房保障金融頂層設(shè)計的實現(xiàn)路徑

1. 完善政府與市場協(xié)同的住房保障金融運行模式。妥善處理政府與市場關(guān)系和完善兩者協(xié)同的住房保障金融運行模式是實現(xiàn)上海市住房保障金融頂層設(shè)計目標(biāo)的核心內(nèi)容。首先，政府需結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，制定地方性的住房保障政策法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃，明確住房保障應(yīng)保障居民基本生存權(quán)和定位于社會救助，采取分階段優(yōu)化住房保障范圍和動態(tài)調(diào)整住房保障方式與水平；其次，政府繼續(xù)保持對住房保障的合理投入，例如，確保用于住房保障的市、區(qū)（縣）兩級財政性資金投入穩(wěn)步增長，合理安排住房公積金增值收益投入，適度增加土地出讓凈收益用于保障住房的比例等；最后，改革優(yōu)化政府財政職能，重新構(gòu)建財富分配和財富積累的關(guān)系，通過探索發(fā)行市政債券、保障住房供應(yīng)的PPP模式等，避免因住房保障投入與經(jīng)濟增長不同步而引發(fā)出各種社會問題。

發(fā)展住房保障，除了政府投入之外，還需要全社會積極參與營建良好的保障住房投融資環(huán)境，充分利用市場機制來解決保障住房供應(yīng)和消費難題。一方面，金融機構(gòu)充分認識到自身社會責(zé)任，對符合融資條件的保障房項目或開發(fā)企業(yè)，可提供信貸支持、幫助發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)和進行適度的股權(quán)融資等方式，增加保障房增量，并對保障房經(jīng)租類管理公司提供金融支持，幫助其能有效籌措或管理社會房源，盤活社會住房存量；另一方面，為提高保障對象的住房消費能力，金融機構(gòu)可以采取分級管理方式，為其住房消費提供一定的金融支持，鼓勵住房保障對象通過自身努力、運用市場化方式來最終解決住房困難問題，有助于社會形成一種正向激勵機制，使有限的住房保障投入到社會最需要的保障人群。

2. 優(yōu)化社會資本可持續(xù)支持住房保障的進出路徑。充分利用市場機制和政策引導(dǎo)來優(yōu)化社會資本進入和完善退出路徑是實現(xiàn)上海市住房保障金融頂層設(shè)計目標(biāo)的關(guān)鍵步驟。影響到社會資本繼續(xù)投入住房保障的主要障礙在于，進入路徑的引導(dǎo)機制或激勵不足，同時缺乏有效的退出路徑。

如何吸引更多的社會資本投入到住房保障？社會資本一般都是逐利的，若所投資的項目利潤很高時則不請自來，而對利潤很低甚至虧損時則退而避之?？紤]到住房保障項目的民生屬性，同時在新形勢下是一個敏感的政治任務(wù)，很多社會資本力量也有一定的動力來參與保障住房建設(shè)，努力承擔(dān)自己的社會責(zé)任。從這個角度出發(fā)，有必要設(shè)計一種機制，讓社會資本參與住房保障不再有過多糾結(jié)，而是敢于和樂于投入。

首先，保證投資住房保障項目要有一定的投資收益或可接受的最低回報率。例如，在保障房項目建設(shè)中土地成本一般占總投資的比重較大，加上目前的稅收政策重點又聚焦于交易環(huán)節(jié)，這些都使單純投資保障房項目的資金回報率不高。因此，政府在規(guī)劃保障房項目時需要統(tǒng)籌考慮進行政策配套，例如，公租房用地采取行政劃撥或地租按年繳納方式，對公租房開發(fā)建設(shè)和運營管理采取減免相關(guān)稅費措施，通過這些手段盡可能地提高保障房項目的投資回報率，減少社會資本投資保障房項目的機會成本和進入住房保障領(lǐng)域的阻力。

其次，對各種社會資本進行分段引導(dǎo)方式。根據(jù)各種社會資本的屬性特征，將其與保障住房的開發(fā)建設(shè)、運營管理和使用消費等環(huán)節(jié)進行匹配，不強求針對某一個環(huán)節(jié)一哄而上，而是從全過程來考慮社會資本投入的總價值。例如，目前社會資本聚焦于銷售型保障房建設(shè)，而有意忽視對租賃型保障房建設(shè)和后期運營管理，有必要引導(dǎo)社會資本合理分配資源，對租賃型保障房投融資全程參與。

最后，對各種社會資本采取多樣化鼓勵方式。在現(xiàn)階段信貸資金是住房保障建設(shè)資金的重要來源，但很多商業(yè)銀行及其上級主管部門還沒有充分認識到商品房信貸與保障房信貸的差異，仍然按照商品房信貸審核和管理方式來對待保障房項目信貸。因此，這需要通過政策扶持來積極引導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)參與保障房項目融資。例如，建議人民銀行和銀監(jiān)會出臺一些鼓勵政策支持保障房信貸投放，從貸款規(guī)模、考核機制、監(jiān)管政策等方面給予政策傾斜。從貸款規(guī)模上，單獨對商業(yè)銀行核定保障房貸款額度，不占用商業(yè)銀行的新增貸款規(guī)模；從監(jiān)管政策上，對保障房建設(shè)項目的資本金、貸款利率、期限、擔(dān)保、風(fēng)險容忍度以及貸款資產(chǎn)認定、不良貸款核銷等方面采取較為寬松的監(jiān)管政策；從考核機制上，對于積極履行社會責(zé)任和建立支持保障住房建設(shè)長效工作機制的商業(yè)銀行，適當(dāng)給予獎勵等。

如何能使投入到住房保障的社會資本自由退出？社會資本一般都偏愛流動性，希望能夠在不同投資品種之間進行優(yōu)化配置。保障房項目吸引社會資本投入，是希望社會資本能夠支持住房保障工作，而不是簡單地將社會資本永遠留在住房保障領(lǐng)域。只有為社會資本設(shè)計好良性的退出路徑，加快資金周轉(zhuǎn)，由社會共同分擔(dān)項目風(fēng)險，才能夠更有效地吸引更多的社會資本在不同時段積極參與保障房項目投入。

借鑒國際經(jīng)驗，資產(chǎn)證券化可以為信貸資金提供新的退出思路。將銀行信貸資產(chǎn)證券化，可以解決商業(yè)銀行保障房貸款的流動性問題，平衡其流動性和收益性。2012年央行、銀監(jiān)會、財政部發(fā)布《關(guān)于進一步擴大信貸資產(chǎn)證券化試點有關(guān)事項的通知》，其中基礎(chǔ)資產(chǎn)的試點范圍新增保障性安居工程貸款。我們可以進行試點保障房貸款的資產(chǎn)證券化，在短期有助于緩解商業(yè)銀行保障房項目再融資的壓力，改善銀行體系流動性，而在長期可以為商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式提供了契機，促進商業(yè)銀行加快從貸款持有型向貸款流量型轉(zhuǎn)變。

3. 創(chuàng)新住房保障金融產(chǎn)品拓寬住房保障金融市場。通過創(chuàng)新住房保障金融產(chǎn)品構(gòu)建分層次多元化的住房保障金融市場是實現(xiàn)上海市住房保障金融頂層設(shè)計目標(biāo)的必要措施。近年來，上海利用建設(shè)國際金融中心優(yōu)勢，內(nèi)引外聯(lián)，積極發(fā)揮了信貸資金、住房公積金和保險資金等多種渠道融資優(yōu)勢，極大地提高了保障性住房的建設(shè)和運營效率，但現(xiàn)有的多方投入、市場運作的這些融資路徑還缺乏聯(lián)通互動，難以有效互補。

要想打造合理的住房保障金融市場體系就必須創(chuàng)造出與之相適應(yīng)的住房保障金融新產(chǎn)品和新機構(gòu)。首先，進一步完善住房保障信貸市場產(chǎn)品和優(yōu)化信貸機構(gòu)。在近期，通過政府政策引導(dǎo)，無論是商業(yè)銀行，還是住房公積金管理中心，都應(yīng)該充分認識到支持保障房建設(shè)在新形勢下的戰(zhàn)略意義，宜兼顧商業(yè)經(jīng)營原則和社會責(zé)任，培育新的業(yè)務(wù)增長點，構(gòu)建層次豐富的信貸產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)揮信貸機構(gòu)在保障性住房融資中的引導(dǎo)作用和“投貸債租證”綜合服務(wù)優(yōu)勢。在遠期，上海市可以向中央申請創(chuàng)設(shè)專注于住房保障服務(wù)的金融機構(gòu)，可借鑒美國儲蓄貸款協(xié)會、日本住房金融公庫、德國住房儲蓄互助銀行等做法，通過政府的財政投融資體制，將低成本的長期社會資金引入保障房領(lǐng)域，為難以從商業(yè)銀行獲得信貸的開發(fā)企業(yè)和個人提供長期、低息的住房資金支持，解決了保障房資金長期不足和來源不穩(wěn)定的缺陷，為保障房建設(shè)和消費提供一個托底的金融支持。

其次，充分發(fā)揮債券市場在住房保障中的作用。與銀行信貸相比，債券具有自身優(yōu)勢。在近期，為保障房項目的開發(fā)單位提供債券融資支持，可以發(fā)行保障房項目私募債，這將簡化債券審批程序，降低融資成本，或?qū)⑷舾蓚€保障房項目的開發(fā)企業(yè)聯(lián)合發(fā)行集合債券，利用規(guī)模優(yōu)勢，合理分攤資信評級、發(fā)債擔(dān)保、承銷等費用，有效規(guī)避單個保障房開發(fā)企業(yè)發(fā)債規(guī)模偏小、發(fā)行成本過高的弱點，為解決項目融資難的問題提供了新途徑。在遠期，政府可以針對具體的住房保障項目自主發(fā)行市政債，為保障住房開發(fā)運營提供長期、低息資金，降低項目建設(shè)和運營成本。

最后，積極探索利用保障房資產(chǎn)進行金融創(chuàng)新。公租房雖然一次性投資規(guī)模大，投資回收期長，但具有租金收入穩(wěn)定、風(fēng)險低的收益特點，與REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）投資標(biāo)的物業(yè)特征相符合，同時國外有類似保障住房REITs的成功經(jīng)驗。如政府統(tǒng)籌好相關(guān)各方利益，上海完全有能力在全國率先試點發(fā)行公租房REITs，形成可持續(xù)的公租房投融資機制。另外，公租房建設(shè)中常有信貸資金投入，通過發(fā)行保障房REITs，有助于開發(fā)機構(gòu)在短期內(nèi)收回投資，加快資金周轉(zhuǎn)，及時歸還銀行貸款，引導(dǎo)銀行資金有序退出，有利于降低銀行信貸風(fēng)險。

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基金項目：上海市政府決策咨詢研究熱點課題（項目號：2012-GR-26）；上海市教委科研創(chuàng)新人文類一般課題（項目號：14YS128）；浙江省社科聯(lián)重點項目（項目號：2013Z59）；浙江農(nóng)林大學(xué)人才項目（項目號：20340200128）；教育部人文社會科學(xué)青年基金項目（項目號：14YJC790152）。

作者簡介：姚玲珍，上海財經(jīng)大學(xué)校長助理，上海財經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師；韓國棟，上海金融學(xué)院國際金融保險學(xué)院講師，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境所博士后，上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士；梁旭，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-08-17。