我國土地征收補(bǔ)償制度的完善

楊潔

摘要：土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，為了公共利益的需要政府可以征收農(nóng)民所有的土地，但是我國土地征收過程過程中存在損害農(nóng)民土地權(quán)益的問題，土地征收制度完善迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：土地征收；缺陷；完善

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）14016301

1我國土地制度的基本內(nèi)容

中國是農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題舉足輕重，農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的核心，而農(nóng)民的關(guān)注核心問題是土地問題。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而土地征收制度的設(shè)定與農(nóng)民的利益緊密相連。

根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，我國實(shí)行的是土地公有制，包括全民所有制和勞動集體所有制兩種基本的形式，不存在土地私人所有制。農(nóng)村集體所有的土地主要指除由法律規(guī)定歸國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地以及宅基地、自留地、自留山等。

農(nóng)民對集體所有的土地享有兩種權(quán)益烈性，一種是農(nóng)民對集體所有的土地享有的成員權(quán)，另外一種是農(nóng)民對集體所有的土地享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。成員權(quán)具有身份性的特征，身份性是指享有集體土地成員權(quán)必須基于自身是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一資格，不符合此條件則不享有成員權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)民占有、使用、收益、處分集體土地的權(quán)利，主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、征地補(bǔ)償分配權(quán)、宅基地使用權(quán)等。

2土地征收基本理論

在我國，土地征收是指為了社會公共利益的需要，按照法律所規(guī)定的權(quán)限和程序，強(qiáng)制取得農(nóng)民集體所有的土地并給與補(bǔ)償?shù)男袨?。土地征收具有?quán)利性、公共目的性、程序性和補(bǔ)償性四個基本的特征。

權(quán)力性是指土地征收的主體是政府，只有政府才能行使征收土地的權(quán)力。公共目的性是指政府征收土地的目的是公共利益，這是土地征收的唯一合法前提。程序性是土地征收必須遵循法定的程序，否則處于強(qiáng)勢地位的政府可能濫用權(quán)力損害處于弱勢地位的農(nóng)民的利益。補(bǔ)償性是指要給與被征收土地的農(nóng)民以公平合理的補(bǔ)償。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》47條的規(guī)定，我國是按照土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物費(fèi)和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

土地征收在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，促進(jìn)了土地的合理化配置和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是我國的土地征收制度也存在著不完善的地方，會直接導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

3我國土地征收制度存在的缺陷

3.1公共利益無明確界定

出于公共利益的需要政府才能征收農(nóng)民的土地，如果沒有公共利益這一合法前提，土地征收便失去了合法的依據(jù)。我國現(xiàn)行法律沒有對公共利益的具體范圍作出明確的界定。

在土地征收的實(shí)踐中，有些地方政府常常打折公共利益的旗號，濫用土地征收權(quán)利進(jìn)行非法的征地、拆遷活動，嚴(yán)重?fù)p害了被征農(nóng)民的合法權(quán)益，激化了社會矛盾。

3.2土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，土地征收按照被征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，主要范圍包括土地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償以及被征地人員的安置補(bǔ)助四部分，這四部分都是失地的直接損失，沒有包括農(nóng)民失去土地后的間接損失。

在土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，現(xiàn)行法律規(guī)定按照土地的平均年產(chǎn)值進(jìn)行計(jì)算。這種計(jì)算方式?jīng)]有考慮到被征收土地供求關(guān)系、土地增值潛力、土地作為稀缺性資源的機(jī)會利益對土地價(jià)格的影響。錦衣禿頂年均產(chǎn)值來作為衡量土地價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合適的。

3.3土地征收程序不完善

我國沒有專門針對土地征收的立法，根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定，土地征收的一般程序?yàn)椋河玫貑挝缓蛡€人提出申請；土地管理部門進(jìn)行審查；審查完結(jié)征地方案批準(zhǔn)后由被征地所在的市、縣組織實(shí)施，并予以公告；被征地的所有權(quán)、使用權(quán)人持相關(guān)政府到土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有意義的由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決；征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施，征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。

從上述規(guī)定中我們可以看出，整個土地征收過程透明度不高、被征收的沒有農(nóng)民表達(dá)自己意見和機(jī)會、農(nóng)民權(quán)益受到損害后也沒有向司法機(jī)關(guān)請求救濟(jì)的權(quán)利。

4完善土地征收制度的方法

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)行的加快和建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，土地征收已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。近幾年由于土地征收制度不完善而導(dǎo)致的沖突事件不斷增多，影響了被征收人的合法權(quán)益和社會的和諧穩(wěn)定，因此完善土地征收制度是市場經(jīng)濟(jì)制度的要求，也能保證我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。

針對我國關(guān)于禿頂征收的有關(guān)法律規(guī)定存在的不合理之處，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面完善我國的土地征收制度，以切實(shí)的保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.1征訂專門的土地征收法、逐步建立嚴(yán)密的土地征收制度

對于如何構(gòu)建我國土地征收法律制度，目前學(xué)界有不同的認(rèn)識觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為可考慮修改《中華人民共和國土地管理法》時(shí)增加一些條款以形成我國的土地征收法律制度，也有一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立法，即制定中華人民共和國土地征收法。

筆者傾向于后一種觀點(diǎn)。因?yàn)樵诠P者看來，我過土地征收制度在我國的經(jīng)濟(jì)立法上是一個空白，全國人大及其常委會單獨(dú)制定法律可以保證它的權(quán)威性好而嚴(yán)密性，同時(shí)相關(guān)部門制定相應(yīng)的規(guī)章和司法解釋，這樣就可以做到原則性和靈活性的統(tǒng)一，保障土地征收工作的平穩(wěn)進(jìn)行。

4.2明確界定公共利益范圍

國家出于公共利益的需要可以在一定范圍內(nèi)征收土地，但是土地征收的前提必須是為了公共利益的需要。我國目前對公共利益沒有做出明確具體的規(guī)定，關(guān)于公共利益的界定筆者認(rèn)為可以采取包容性列舉的方式來制定。如公共利益應(yīng)限制在以下用途：（1）國防建設(shè)和軍事用途；（2）交通用途；（3）水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)用途或者市政建設(shè)；（4）對國民經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要且經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的長大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目；（5）其他經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的重要用途。

筆者的歸納不盡完全，但是可以采取列舉性條款來說明哪些是屬于公共利益的需要，同時(shí)采用兜底性的條款又可以賦予法律以彈性的要求。

界定了公共利益就可以在時(shí)間獎公共利益納入目的性審查，這樣可以防止政府土地征收權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和農(nóng)民權(quán)益的受損。

4.3擴(kuò)充補(bǔ)償范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行補(bǔ)償范圍主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物費(fèi)和青苗補(bǔ)助費(fèi)這些直接損失，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將間接的損失也納入補(bǔ)償范圍，如鄰接地?fù)p失不產(chǎn)、土地增值補(bǔ)償?shù)取Ｕ训貎r(jià)征得的集體土地轉(zhuǎn)變權(quán)屬后變成國有土地，然后將土地高價(jià)出讓，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享受土地增值中的利益。

我國按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前的年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，這樣征地補(bǔ)償費(fèi)用明顯偏低，客觀上損害的農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民集體土地是生產(chǎn)要素，其價(jià)格要根據(jù)市場供求關(guān)系來確定，根據(jù)被征收土地未來的用途、區(qū)位、質(zhì)量、供求關(guān)系、社會保障、勞動力安置等要素，結(jié)合當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民未來生存發(fā)展的需要，重新確定征地補(bǔ)償不轉(zhuǎn)，實(shí)行公平補(bǔ)償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。

4.4豐富補(bǔ)償安置方式

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)載體，如果土地一旦被征收，那么農(nóng)民就失去了最基本的物質(zhì)生產(chǎn)資料也就失去了收入來源。政府征收農(nóng)民的土地除了給予貨幣補(bǔ)償外，還要給予合理的安置方式。

安置方式可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要在實(shí)踐中靈活運(yùn)用，如可以為失地農(nóng)民辦理社會保險(xiǎn)、采用股票或者債券等補(bǔ)償方式，加強(qiáng)對農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，在自謀職業(yè)和自助創(chuàng)業(yè)方面給與農(nóng)民以適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。

4.5增加司法救濟(jì)程序

根據(jù)我們國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，土地征收爭議由政府協(xié)調(diào)或者裁決，沒有納入到司法救濟(jì)的范圍。司法是確保社會公正的最終防線，如果土地征收爭議不能通過司法途徑來解決，這不僅會使農(nóng)民的權(quán)益得不到全面和有效的保護(hù)，同時(shí)也無法有限監(jiān)督行使土地征收權(quán)利的政府，最終違背程序正義的要求。

4.6明確土地征收法律責(zé)任

土地征收以符合社會公共利益為前提，如果土地征收違反了法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，征收政府及其相關(guān)工作人員、用地單位應(yīng)當(dāng)對征收行為和建設(shè)行為負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。