國(guó)庫(kù)集中支付制度改革探討

井文茹

摘要：國(guó)庫(kù)集中支付制度是政府支出管理的重要手段，同時(shí)，也是改革預(yù)算執(zhí)行的保障。該制度從源頭上解決了財(cái)政資金多頭管理、多環(huán)節(jié)撥付以及多戶頭存放的問(wèn)題，在很大程度上能降低財(cái)政資金的運(yùn)行成本，從而提高財(cái)政資金的使用效果，并有利于推動(dòng)部門(mén)預(yù)算的改革，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，因而，更能真實(shí)反映財(cái)政資金的支出情況，以為財(cái)政部門(mén)針對(duì)當(dāng)前的財(cái)經(jīng)情況及時(shí)作出判斷提供有效依據(jù)。但國(guó)庫(kù)集中支付制度在推行過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，而作為一個(gè)相對(duì)新的課題，對(duì)其進(jìn)行健全和完善是一個(gè)需要不斷探索的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付制度；管理；問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2014）14012202

0前言

經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，在新形勢(shì)下，傳統(tǒng)的分散支付方式已不再適應(yīng)，如何提高政府工作效率、加強(qiáng)預(yù)算管理成效成為亟需解決的問(wèn)題，這一背景下國(guó)庫(kù)集中支付制度誕生。2001年財(cái)政部指出，“十五”期間實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度是財(cái)政支出改革的重點(diǎn)。后經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由中國(guó)人民銀行和財(cái)政部聯(lián)合制定和發(fā)布了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，國(guó)庫(kù)集中支付制度開(kāi)始試行，并拉開(kāi)了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的序幕。在不斷探索和改革的過(guò)程中，國(guó)庫(kù)集中支付制度得到不斷完善，并取得了很大成效。但作為一項(xiàng)新課題，難免存在很多不足，改革任務(wù)依然艱巨。本文總結(jié)了國(guó)庫(kù)集中支付制度所取得的成效，同時(shí)分析了存在的主要問(wèn)題，并就此提出了推進(jìn)改革的幾點(diǎn)建議，以期能為更好地推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1國(guó)庫(kù)集中支付制度概述

1.1定義

國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)庫(kù)集中收付制度的組成部分之一，指的是所有的財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)進(jìn)行集中支付的一種支付方式，其支付管理的對(duì)象為所有的政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入，并以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系作為基礎(chǔ)，將這些收入直接納入國(guó)庫(kù)。同時(shí)，集中處理各部門(mén)、各單位的支付。其支付流程為：需要支付勞務(wù)報(bào)酬或購(gòu)買(mǎi)商品時(shí)，由預(yù)算單位首先提出申請(qǐng)，并由國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，審核通過(guò)后，再由集中支付專戶將財(cái)政資金支付給勞務(wù)供應(yīng)者或商品供應(yīng)者。

1.2取得的成效

(1)增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力以及資金的有效利用率。與傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)支付制度相比，國(guó)庫(kù)集中支付制度解決了資金流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)、撥付環(huán)節(jié)多等造成國(guó)庫(kù)資金難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、資金運(yùn)行成本高的問(wèn)題。并有效簡(jiǎn)化了財(cái)政撥款的程序，克服了資金分散支付所帶來(lái)的各種問(wèn)題，縮短了資金在途時(shí)長(zhǎng)，因而資金的運(yùn)用和管理更加靈活和規(guī)范，進(jìn)而增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力以及資金的有效利用率。

(2)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行更加透明，進(jìn)而有利于推進(jìn)政府部門(mén)進(jìn)行預(yù)算改革。傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)支付制度在將財(cái)政資金撥付到預(yù)算單位賬戶后，一般很難準(zhǔn)確和及時(shí)了解資金的下一步運(yùn)作情況，更無(wú)法了解預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，在缺乏監(jiān)督的情況下，易出現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行相分離的現(xiàn)象。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施后，改變了以往只能進(jìn)行總額控制的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目都能進(jìn)行控制，對(duì)資金的運(yùn)行過(guò)程能進(jìn)行有效的監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行更加透明化，這也減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，使執(zhí)行更趨于嚴(yán)格。因而更能反映資金的實(shí)際支出情況，有利于為政府部門(mén)進(jìn)行預(yù)算決策提供有效的依據(jù)，進(jìn)而推進(jìn)預(yù)算改革。

(3)有利于規(guī)范政府的采購(gòu)行為。促使政府采購(gòu)制度規(guī)范化是財(cái)政支出管理改革的重點(diǎn)，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，政府采購(gòu)的資金則被集中在政府采購(gòu)資金專屬賬戶中，有效減少和預(yù)防了預(yù)算單位出現(xiàn)挪用、截留、擠占財(cái)政資金的行為，這也從源頭上控制了政府采購(gòu)資金，解決了政府違規(guī)、隨意采購(gòu)、收取回扣等問(wèn)題，有利于規(guī)范政府采購(gòu)行為，使其走向公正、透明的道路。

1.3存在的主要問(wèn)題

(1)國(guó)庫(kù)集中支付制度在改革的過(guò)程中難免觸動(dòng)某些集團(tuán)的利益，改革因而受到一定阻力。推行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，在一定程度上觸動(dòng)了代理銀行的既得利益，例如，零余額賬戶采取先支后付的方式，且當(dāng)日的余額進(jìn)行清零，從而減少了銀行收取的手續(xù)費(fèi)數(shù)額，同時(shí)還需要承擔(dān)墊付資金的風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上增加了銀行成本與收益的不匹配度。加上還未出臺(tái)有關(guān)補(bǔ)償墊付利息的規(guī)定，代理銀行因此出現(xiàn)積極性不高，甚至抵觸情緒。另外，國(guó)庫(kù)集中支付制度推行前，各部門(mén)和單位受預(yù)算硬約束性小，很多為爭(zhēng)取項(xiàng)目貸款或獲得利息，將資金大量存入銀行。但改革后，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)以上利益，政府部門(mén)也不得不取消在商業(yè)銀行的賬戶，這些銀行因而減少了信貸資金來(lái)源。在一定程度上對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生影響，加重了政府的壓力。這些都使改革的推行受到一定的阻力。

(2)與國(guó)庫(kù)集中支付制度相配套的改革相對(duì)滯后，一些法律法規(guī)亟需完善，這也成為國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)一步推行的瓶頸問(wèn)題。例如，預(yù)算法律制度依然采取“先支付后清算”的方式；另外，信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建立相對(duì)滯后，無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效、全面交流。例如我國(guó)還未建立資金清算系統(tǒng)以及相對(duì)獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，尚未實(shí)現(xiàn)稅、財(cái)、庫(kù)、行的橫向聯(lián)網(wǎng)，影響信息傳達(dá)的速率及工作效率。有些地市級(jí)的人民銀行賬戶管理手段相對(duì)落后，不符合結(jié)算秩序的要求等，這些都影響了國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施的效果。

2推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的建議

2.1健全和完善與國(guó)庫(kù)集中支付制度想配套的法律法規(guī)

作為預(yù)算執(zhí)行機(jī)制與財(cái)政支出管理的創(chuàng)新，國(guó)庫(kù)集中支付制度是資金支出方式的重大變革。而在推行的過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)涉及到多方面的內(nèi)容，為保證該制度的順利改革，就需要對(duì)與之配套的法律法規(guī)以及管理方法進(jìn)行修訂和完善，使之適應(yīng)改革的需要。為此，可根據(jù)實(shí)際需要，重點(diǎn)研究和修訂行政單位的會(huì)計(jì)制度、總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等。為提高銀行的積極性，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，改革銀行支付憑證管理、銀行賬戶管理等，并對(duì)代理銀行業(yè)務(wù)操作程序以及手續(xù)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行相應(yīng)的完善。

2.2建立信息網(wǎng)絡(luò)一體化平臺(tái)

為提高國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)內(nèi)部信息傳遞的速率以及工作效率，應(yīng)逐步完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)，以為國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革提供有力的技術(shù)支持。為此，可將預(yù)算單位、人民銀行、財(cái)政部門(mén)、代理銀行納入到統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)體系中，并盡快實(shí)現(xiàn)稅、財(cái)、庫(kù)、行的橫向聯(lián)網(wǎng)，使部門(mén)間的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享和多渠道監(jiān)控、多方對(duì)賬。另外，不斷完善國(guó)家金庫(kù)支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)、金庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)以及現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)，使國(guó)庫(kù)盡快實(shí)現(xiàn)資金匯劃的直達(dá)和暢通，從而提高各類財(cái)政收支的安全、高效運(yùn)行。

2.3加強(qiáng)各方利益的配套協(xié)作

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是一項(xiàng)需要各單位、各部門(mén)、各政府以及代理銀行共同配合協(xié)作才能完成的系統(tǒng)工程。因此，做好各方利益的配套協(xié)作工作對(duì)于推進(jìn)制度的改革有重要意義。財(cái)政部門(mén)首先應(yīng)做好制度改革的宣傳工作，然后把握好服務(wù)與監(jiān)督之間的關(guān)系，提高預(yù)算單位理財(cái)?shù)姆e極性。為提高代理銀行參與改革的積極性，應(yīng)盡快建立墊資補(bǔ)償機(jī)制，與代理銀行盡快進(jìn)行代墊資金清算，若難以進(jìn)行清算的，則應(yīng)及時(shí)辦理好手續(xù)以做貸款處理。另外，也可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行充分協(xié)商，確定代理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行利益補(bǔ)償，以此解決代理銀行成本與收益不匹配的現(xiàn)狀。

3結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)庫(kù)集中支付制度是政府支出管理的重要手段，對(duì)提高財(cái)政資金使用效果、推動(dòng)部門(mén)預(yù)算改革，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行等方面有重要意義。在推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的過(guò)程中，雖然取得了很大成效但也存在很多問(wèn)題。財(cái)政部門(mén)應(yīng)認(rèn)清形勢(shì)，針對(duì)問(wèn)題提出了相應(yīng)地改革對(duì)策，并努力協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，激發(fā)各方參與改革的積極性，不斷推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革。

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