公民參與治理的“協(xié)同效應(yīng)”析論

謝曉光+公為明

【摘要】在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，公民治理現(xiàn)代化是基石和重點(diǎn)。從歷史經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前實(shí)踐來看，中國公民參與治理的主要形式是“被動(dòng)式參與”。要改變被動(dòng)、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，注重協(xié)同效應(yīng)是良策。公民治理可以為當(dāng)前國家整體層面的治理提供呼應(yīng)和支持。通過深化改革實(shí)踐，構(gòu)建強(qiáng)政府、大社會(huì)的協(xié)同治理模式是實(shí)現(xiàn)公民治理現(xiàn)代化的必由之路。

【關(guān)鍵詞】治理 公民治理 協(xié)同效應(yīng)

【中圖分類號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國自20世紀(jì)80年代以來，以小政府、大市場為指向的改革開放加速了政府與社會(huì)的分離。面對(duì)前所未有、錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)外局面，十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爸卫憩F(xiàn)代化”的提出對(duì)中國意義非凡。因此，在實(shí)現(xiàn)這“第五個(gè)現(xiàn)代化”的過程中，在借鑒和反思西方治理理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探究當(dāng)下中國公民治理的價(jià)值追求和可行道路，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)具有重要意義。

治理理論與公民參與

如今，治理理論被運(yùn)用于分析政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各種現(xiàn)象，成為理解當(dāng)代社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一種重要的工具。當(dāng)代世界正在發(fā)生深刻變化，西方價(jià)值觀、市場經(jīng)濟(jì)和自由民主主動(dòng)擴(kuò)展。在全球化的復(fù)雜背景下，國家和公民在社會(huì)發(fā)展中的作用難免獨(dú)木難支，探究更科學(xué)治國方式的努力一直在繼續(xù)。對(duì)于如何認(rèn)識(shí)治理及治理理論，各方眾說紛紜。奧利弗·威廉姆森、詹姆斯·羅西瑙、肯尼思·華爾茲等分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和國際政治學(xué)的角度對(duì)治理進(jìn)行了詮釋。根據(jù)俞可平教授在《治理與善治》中的理解，“治理”一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”的定義具有很大的權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理做出了如下界定：“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。

西方治理理論試圖消解傳統(tǒng)民族國家權(quán)力的統(tǒng)一性，明確主張多中心治理，試圖打破國家、公共部門與公民、私人部門的二元對(duì)立，提倡各行為體間通過談判，利用合作、共贏與信任的社會(huì)資本而最終形成一種自主治理模式。因此，治理在一定程度和范圍內(nèi)，能夠彌補(bǔ)政府缺陷，推動(dòng)政府與公民的良性合作，維護(hù)社會(huì)的安全與穩(wěn)定；促進(jìn)互信與法治，提高公共管理效率，增強(qiáng)社會(huì)公正與責(zé)任性；能夠設(shè)計(jì)制度規(guī)范，促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織的相對(duì)協(xié)調(diào)；促使人們?cè)谧兓沫h(huán)境中培養(yǎng)較強(qiáng)的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力。制度和規(guī)則是治理定義的核心要素，是連接治理行為體的紐帶。治理過程中的持續(xù)的互動(dòng)就是要在國家、社會(huì)、組織和個(gè)人之間形成相互聯(lián)系和相互依賴。在中國，治理的指向是現(xiàn)代化，但是中國治理的現(xiàn)代化與西方不盡相同。

多中心治理是西方價(jià)值觀的一種直接反映。“談判”這個(gè)詞匯很敏感，是一種西方語境，可能不符合中國的實(shí)際，中國注重協(xié)商之下的民主集中制。此外，自主治理又具有相對(duì)性，沒有引領(lǐng)性或領(lǐng)導(dǎo)性，就沒有自主性，這是符合哲學(xué)思維的。而且西方的自主治理也有領(lǐng)導(dǎo)，西方最注重培養(yǎng)公民的領(lǐng)導(dǎo)力，這是最好的例證。西方政府的主導(dǎo)治理在大蕭條、世界大戰(zhàn)時(shí)期體現(xiàn)得淋漓盡致，在2008年金融危機(jī)期間更是發(fā)揮了力挽狂瀾的作用。

在治理理論中，公民參與治理是其中研究的焦點(diǎn)，代表了治理理論的發(fā)展方向和前途。公民治理理論是西方公共管理領(lǐng)域近年來興起的一種理論分析架構(gòu)，它整合了政治學(xué)與行政學(xué)中的價(jià)值交集和理論融合點(diǎn)。公民治理的水平直接影響了國家治理的好壞，公民治理是整個(gè)治理體系的細(xì)胞。在西方，公民治理理論的主要觀點(diǎn)集中體現(xiàn)在美國學(xué)者鮑克斯的《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》一書中。該書對(duì)公民治理理論框架進(jìn)行了較為完善的建構(gòu)，是公民治理理論的扛鼎之作。其理論建構(gòu)體現(xiàn)了美國民主政治傳統(tǒng)中的地方政府、分散權(quán)力與責(zé)任性、行政專業(yè)人員與公民的有效合作三個(gè)基本特點(diǎn)。在這種政府的運(yùn)作中，公民的參與程度很高，公民在社區(qū)治理中扮演積極的行動(dòng)者，而原來在公共管理中的主導(dǎo)代議制讓位于包含社區(qū)直接民主的合作共治。但是，通向公民治理的障礙，一個(gè)是那些政治上或經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)勢人物抵制公民參與，他們把公民參與看作是一個(gè)潛在威脅。另一個(gè)障礙則是代議民主的結(jié)構(gòu)。而直接公民參與的形式能夠解決代議制民主責(zé)任轉(zhuǎn)圈子的問題。因此，實(shí)現(xiàn)公民治理，首先要解決的是讓公民參與進(jìn)來的問題。

從公民參與治理來看，西方起步早，公民社會(huì)成熟發(fā)達(dá)，公民在治理中的主動(dòng)性較高。相比而言，中國公民治理參與目前占主流的是“被動(dòng)式參與”。被動(dòng)式參與一般指在轉(zhuǎn)型國家的威權(quán)政治體制下，在傳統(tǒng)非西方文化傳統(tǒng)的背景之下，由于公民社會(huì)的不發(fā)達(dá)，公民“被動(dòng)式參與”國家政府主導(dǎo)的治理活動(dòng)的過程。被動(dòng)式參與的優(yōu)點(diǎn)是公民對(duì)國家和社會(huì)保持了較高的配合性，這體現(xiàn)為一種較高的社會(huì)穩(wěn)定性，突出表現(xiàn)就是政治的穩(wěn)定和政治抗?fàn)幍姆亲栽负头侵鲃?dòng)。但是基于這樣公民長久無法有效參與治理，久而久之便容易積累矛盾。因此，從長遠(yuǎn)來看，“主動(dòng)”和“被動(dòng)”方式需要在公民治理的實(shí)踐中更好地結(jié)合起來。

公民治理中的協(xié)同效應(yīng)

當(dāng)然，治理的一般理論面臨諸多內(nèi)在和現(xiàn)實(shí)的困境：提倡多中心治理，但是韋伯的官僚制理論作為一種有效的部門組織方式仍然發(fā)揮重要作用；它提倡公民直接民主，卻仍然需要間接民主并受其挾制；治理實(shí)施中的責(zé)任歸屬無法厘定；可行性、合法性、有效性、可控性的無法平衡很可能導(dǎo)致“治理失敗”。強(qiáng)權(quán)政治的存在依然對(duì)國內(nèi)外的治理推進(jìn)帶來重重考驗(yàn)；治理的地域限制和文化差異決定了照搬治理套路很可能導(dǎo)致水土不服。其中，公民治理中主要問題就是各自為政，互不信任。治理的主導(dǎo)政府和治理的主體公民都存在自身的治理難題。政府的治理改革遲遲不能深入導(dǎo)致了公民治理低效和發(fā)展困難。權(quán)責(zé)分明的服務(wù)性政府任重道遠(yuǎn)。面對(duì)治理理論和實(shí)踐的困境，要求在公民治理中必須找到新思維和新道路。endprint

協(xié)同效應(yīng)又稱增效作用，由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯于1971年提出，主要用來分析企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)。簡單來說，協(xié)同效應(yīng)就是“1+1>2”的效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)的基本目標(biāo)就是整合資源、提高產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)功效，降低成本。在作者看來，從理論的視角出發(fā)，公民治理中的協(xié)同效應(yīng)是指轉(zhuǎn)型國家在邁向治理時(shí)代的過程中，在協(xié)作治理的理念下，參與治理的各方，尤其是公民與國家、公民與公民之間，能夠相互合作、相互信任、相互督促，以期能夠提高治理成效，降低治理成本，最終通過漸進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程。公民治理中的“1+1>2”，是要達(dá)到一個(gè)事半功倍的效果。本文認(rèn)為，從公民治理的角度看，協(xié)同效應(yīng)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

公民與國家的協(xié)同、公民與公民社會(huì)（市民社會(huì)）的協(xié)同，這是兩條主要路徑。具體來看，外部協(xié)同體現(xiàn)在公民與公民的協(xié)同，內(nèi)部協(xié)同體現(xiàn)在國家與公民的協(xié)同。在協(xié)同理念下，公民治理的領(lǐng)域主要包括如下幾個(gè)維度：國家（政府）層面、社會(huì)層面、社區(qū)層面、企事業(yè)單位以及非政府組織的治理。例如，在國家治理層面，治理的定位應(yīng)該是完善中國特色社會(huì)主義制度，改進(jìn)和完善政治體制和組織形式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑更好地互動(dòng)和發(fā)展。治理需要對(duì)各種利益進(jìn)行調(diào)和，在改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)的時(shí)候，公民治理可以為國家整體層面的治理提供呼應(yīng)和支持。協(xié)同效應(yīng)的形式體現(xiàn)在內(nèi)外互動(dòng)，如全球治理中的國家、公民安全、外交政策與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；上下互動(dòng)，這主要體現(xiàn)在中央和地方的互動(dòng)平衡，政府與公民的溝通協(xié)調(diào)；跨區(qū)互動(dòng)，主要是區(qū)域資源、市場、人員的交流與協(xié)作；以及隨信息時(shí)代而來的虛擬互動(dòng)。其中虛擬互動(dòng)是新形式和新工具，它很可能導(dǎo)致在中國大地上實(shí)現(xiàn)治理理論和實(shí)踐的變革。

協(xié)同效應(yīng)的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)主要體現(xiàn)在保持參與、健全制度和注重適度。其中參與是基礎(chǔ)，制度是載體和保障，適度是安全閥。協(xié)同效應(yīng)的績效評(píng)估就體現(xiàn)在治理反饋上。一般而言，治理的績效主要表現(xiàn)在政治效果、管理效果、經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果。政治效果中的政治安全，即國家的根本政治體制安全是根本，經(jīng)濟(jì)效果是基礎(chǔ)和主要表現(xiàn)形式，也是目前治理的重心。社會(huì)效果是歸宿，體現(xiàn)在社會(huì)的總體平和穩(wěn)定，政府的合法性得到公民自覺認(rèn)同。在公民治理領(lǐng)域，有負(fù)協(xié)同效應(yīng)和正協(xié)同效應(yīng)。民告官、群體事件的發(fā)生就是負(fù)協(xié)同效應(yīng)，這直接體現(xiàn)了國家和公民的協(xié)同效應(yīng)是負(fù)的，說明國家與公民之間的治理互動(dòng)是有問題的。正面協(xié)同效應(yīng)有很多，如國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶給公民生活水平的提高，人民群眾享受改革發(fā)展的成果，公民之間的團(tuán)結(jié)互助等。

從歷史和實(shí)踐來看，中國需要探索和找到不同于西方的治理理論和模式，這并不是刻意追求中國特色，而是歷史和實(shí)踐使然。中國公民治理中的協(xié)同有豐富的文化傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)積累。中國古代封建王朝追求“天下大治”，這種天下大治基本體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是官民關(guān)系良好；二是人民安居樂業(yè)，生活得到基本保障。這兩方面都有協(xié)同的基因。首先，公民與公民之間的協(xié)同在中國有特殊深重的內(nèi)涵。中國以血緣為基礎(chǔ)的家庭、家族關(guān)系，日常生活中的“關(guān)系”哲學(xué)，都體現(xiàn)了一種強(qiáng)大的公民治理力量，這種治理力量為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的騰飛發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。人民的生活得到基本保障在中國目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。其次是官民關(guān)系，即公民與國家治理的協(xié)同。從中國的歷史來看，自古至今，中國的官民關(guān)系一直沒有得到理順，沒有實(shí)現(xiàn)良好的治理，這可能就是歷史周期率存在的主要原因。這就是需要解決的國家與公民之間的內(nèi)部協(xié)同治理問題。而西方在歷史上的大部分時(shí)間都是大社會(huì)、小政府，強(qiáng)社會(huì)、弱政府，官民之間的對(duì)立緊張關(guān)系基本不存在，或基本不成大問題。

從公民治理協(xié)同的三個(gè)關(guān)鍵來看，目前廣大公民的參與治理主要是聚集在社區(qū)居委會(huì)、工會(huì)、企事業(yè)單位的黨組織和自組織系統(tǒng)（如農(nóng)村的村委會(huì)、社委會(huì)、議事會(huì)以及公民理事會(huì)等）。廣大公民參與治理的主要方式是直接反映意見、座談會(huì)、聽證會(huì)、信訪制度、舉報(bào)檢舉等。公民參與治理一般通過二軌或三軌渠道。一軌渠道主要是通過人大和政協(xié)進(jìn)行，但這只是少數(shù)人參與的公民治理，不能反映全部人的訴求和利益。而且，只有一少部分參與的公民治理形式活力也不夠，運(yùn)行不暢，正如當(dāng)年朱镕基在當(dāng)選上海市長時(shí)所言，“現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)盤大的不得了，里面人浮于事，很多人是不干活的”。還有一部分人是自愿被代表，所以就沒事可干了，最嚴(yán)重的就是瀆職、濫用職權(quán)。鮑克斯依據(jù)公民對(duì)公共事務(wù)態(tài)度的不同，將其劃分為三種角色：搭便車者、守門員和積極的公民。搭便車者對(duì)社區(qū)事務(wù)知之甚少，也不打算參與社區(qū)管理事務(wù)，因此讓別人作為代理人。守門員關(guān)注社區(qū)事情和政治，但只有當(dāng)一些事情直接影響到他或者她的生活和利益時(shí)，他們才會(huì)親自參與管理。積極參與者則會(huì)主動(dòng)參與社區(qū)公共生活，他們參加社區(qū)理事會(huì)或委員會(huì)，出席社區(qū)會(huì)議，在社區(qū)政策制定和執(zhí)行中扮演重要角色。①公民治理模式需要大力培育“積極的公民”，幫助創(chuàng)造真正的自我治理的公民社區(qū)。②積極的公民蘊(yùn)含了“政治人”假設(shè)，即政治可以真正成為每個(gè)人都參與的日常生活的一部分，而不只是代議制下由專家所壟斷的專業(yè)活動(dòng)。

治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系。要真正實(shí)現(xiàn)公民治理中的協(xié)同效應(yīng)，主要是靠制度驅(qū)動(dòng)和制度創(chuàng)新，以制度驅(qū)動(dòng)公民參與治理，最終來達(dá)到制度的不斷向前運(yùn)動(dòng)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)國家的事、大家的事都是自己的事的效果，這也是協(xié)同治理的動(dòng)力所在。西方代議制的制度驅(qū)動(dòng)有內(nèi)在缺陷，對(duì)選舉來講，說的通俗一點(diǎn)，有時(shí)就是有什么菜，給什么菜，公民就吃什么菜，其實(shí)是少數(shù)人的弱勢民主治理，有人形容美國總統(tǒng)也只是在較差的兩位中選擇一位較好的。從政治學(xué)的視角看，部門政治理論并不假定政府是一個(gè)作為整體的行為者，政府只是許多部門的綜合，而各個(gè)部門均有自己的利益，而政策過程就是各部門談判和協(xié)商的漫長過程。部門政治的漸進(jìn)主義特征意味著政策機(jī)器是在一條既定的軌道上低速前進(jìn)。因此，制度的變革非常緩慢，必須進(jìn)行部門制度改革，實(shí)現(xiàn)大部制，精簡機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建設(shè)服務(wù)型政府。社會(huì)主義的一大優(yōu)勢就是能夠集中力量辦大事，這是一種典型的國家主導(dǎo)型的制度驅(qū)動(dòng)。只有實(shí)現(xiàn)不斷的制度改革創(chuàng)新，這個(gè)國家的前途才是光明的。只有健全公民參與治理的制度，才能聽民智、解民憂。未來重點(diǎn)是要通過政府?dāng)嗤蟾母飦泶蛲ü倜耜P(guān)系體制，惟其如此，各項(xiàng)治理才能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)。endprint