淺析兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的若干基本問題

●萬克夫

淺析兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的若干基本問題

●萬克夫

兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整臺海兩岸經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)協(xié)作法律關(guān)系的新興法律部門。它體現(xiàn)了我國多法域的特征，亦是我國多法域的產(chǎn)物。兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法在性質(zhì)上是特殊的國內(nèi)立法，也是兩岸和解的時(shí)代產(chǎn)物；兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的形式，目前主要還是授權(quán)立法，但已開始有職權(quán)立法因素的融入；兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的效力根據(jù)，應(yīng)是在于兩大法域之間和兩岸同胞之間的“共同意志”；兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法成果須在各自法域內(nèi)得到適用，實(shí)踐中多采轉(zhuǎn)化方式；確保公平和提升效率，攸關(guān)兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的質(zhì)量保障。

兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法 立法性質(zhì) 立法形式 立法質(zhì)量

兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整臺海兩岸經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)協(xié)作法律關(guān)系的新興法律部門。它體現(xiàn)了我國多法域的特征，亦是我國多法域的產(chǎn)物。兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的主要成果，體現(xiàn)為兩岸兩會簽署的區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議。區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議成為了兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)法的主要法律淵源。

自2008年以來，臺海局勢發(fā)生了重大積極的變化，兩岸兩會積極協(xié)商，快速、高效地就雙方經(jīng)濟(jì)交流中共同關(guān)注的議題簽訂了十余項(xiàng)區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議，內(nèi)容涉及兩岸空運(yùn)、海運(yùn)、郵政合作、旅游、食品安全、金融合作、知識產(chǎn)權(quán)、醫(yī)藥衛(wèi)生合作等方方面面。2012年8月，兩岸兩會又簽署了《海峽兩岸投資保障和促進(jìn)協(xié)議》以及《海峽兩岸海關(guān)合作協(xié)議》，力促兩岸投資關(guān)系的良性互動?？梢哉f，在處理兩岸經(jīng)濟(jì)事務(wù)的過程中，兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的角色日漸凸顯。

一、兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的性質(zhì)

兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法是特殊的國內(nèi)立法，是有中國特色的一類國內(nèi)立法。

我國是一個(gè)多元法制國家，境內(nèi)有大陸、臺灣、香港、澳門等四個(gè)法域，各法域都有自己獨(dú)特的法律制度，都有自己的立法、行政和司法管轄權(quán)。各法域之間的區(qū)際法律問題將會長期存在，區(qū)際法律協(xié)調(diào)機(jī)制不可或缺。為了規(guī)范和促進(jìn)各法域間的經(jīng)濟(jì)交流與合作，不僅需要有私法性質(zhì)的區(qū)際民商法律的協(xié)調(diào)機(jī)制，也需要有公法性質(zhì)的區(qū)際經(jīng)濟(jì)法律的協(xié)調(diào)機(jī)制。

與香港、澳門相比，臺海兩岸尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法更為特殊。因?yàn)閮砂吨g開展和平交流，所以需要有調(diào)整和規(guī)范兩岸和平交流的原則、規(guī)則和制度；因?yàn)閮砂吨g開展經(jīng)濟(jì)合作，所以需要有調(diào)整和規(guī)范兩岸經(jīng)濟(jì)合作的原則、規(guī)則和制度。兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法是兩岸和解的時(shí)代產(chǎn)物，既是具有縱向性質(zhì)的中央和地方間的經(jīng)濟(jì)立法安排，又是具有橫向性質(zhì)的大陸法域和臺灣法域間的經(jīng)濟(jì)立法安排?？紤]到中國大陸和臺灣是全球的兩個(gè)頗具份量的經(jīng)濟(jì)體，所以兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法不乏時(shí)代新意和國際影響。

兩岸之間目前的區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法安排，主要體現(xiàn)為兩岸兩會之間簽署區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議。這種區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議，不同于國際經(jīng)濟(jì)條約，而是部分內(nèi)容受WTO規(guī)則調(diào)整和規(guī)范的一國國內(nèi)的特殊立法安排。“協(xié)議是在國家尚未統(tǒng)一的特殊情況下，唯一能在兩岸全部領(lǐng)域發(fā)生強(qiáng)制力的法律文件。它在兩岸關(guān)系治理中所起的作用，是雙方各自制定的法律、法規(guī)和規(guī)章（命令）所無法取代的?！?/p>

二、兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的形式

如前所述，兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的主要活動，是由兩岸兩會進(jìn)行協(xié)商，簽署區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議。其形式是授權(quán)立法而不是職權(quán)立法。這種授權(quán)立法的立法權(quán)并不產(chǎn)生于憲法和法律的直接規(guī)定，而是產(chǎn)生于專門的授權(quán)。雖然授權(quán)立法不能超出授權(quán)范圍進(jìn)行立法，但可以超出被授權(quán)主體原來的職權(quán)范圍立法。

現(xiàn)階段兩岸之間的協(xié)商是由民間團(tuán)體扮演重要角色。大陸方面授權(quán)海協(xié)會處理兩岸間的具體事務(wù)，包括代表祖國大陸與對方簽署區(qū)際協(xié)議。臺灣方面則相應(yīng)成立財(cái)團(tuán)法人海基會，與海協(xié)會對談。兩岸兩會的功能，在現(xiàn)階段的兩岸關(guān)系中須臾不可或缺。兩會透過制度性協(xié)商來達(dá)成區(qū)際協(xié)議，正是“一個(gè)中國”國內(nèi)的一種授權(quán)立法活動。兩岸兩會所簽協(xié)議雖然不具官方正式法律文件的性質(zhì)，但是由于彼此在簽訂協(xié)議時(shí)均有各自公權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)，且協(xié)議內(nèi)容被各自公權(quán)力機(jī)構(gòu)以各自的法律程序予以確認(rèn)，因而在兩岸均具有法律效力。

大陸海協(xié)會作為社會公權(quán)力組織，依據(jù)其自身章程的規(guī)定，接受有關(guān)主管部門的委托，經(jīng)辦涉臺具體事務(wù)。一般來說，海協(xié)會的章程只能規(guī)范內(nèi)部關(guān)系，其之所以能夠參與兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法，是基于特定公共利益的需要。平心而論，有關(guān)授權(quán)立法的根據(jù)、主體、權(quán)限范圍均不明確，授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)關(guān)和相應(yīng)程序的規(guī)定亦不完善。為推進(jìn)兩岸兩會協(xié)商的法治化進(jìn)程，大陸方面可考慮采行特別授權(quán)法的形式，在特別授權(quán)法中說明授權(quán)的理由，將授權(quán)事項(xiàng)具體化，明確規(guī)定對授權(quán)立法的監(jiān)督與控制程序，規(guī)定“批準(zhǔn)”、“備案”程序及授權(quán)期限等。

2009年11月16日，兩岸正式簽署銀行、證券及期貨、保險(xiǎn)業(yè)等三項(xiàng)監(jiān)管合作備忘錄（Mou），內(nèi)容主要包括信息交換、信息保密、金融檢查、保持聯(lián)系和危機(jī)處理等方面。此次大陸銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會與臺灣“金管會”直接協(xié)商，換文簽署Mou。此次兩岸簽署Mou以大陸、臺灣金融主管部門負(fù)責(zé)人名稱簽約，落款分別是大陸方面銀行業(yè)（保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)）監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表和臺灣方面金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表。這也昭示著兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法已融進(jìn)了職權(quán)立法的因素。

筆者認(rèn)同由兩岸業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)直接協(xié)商并作職權(quán)立法的做法，畢竟它操作便捷，所簽協(xié)議的法律性質(zhì)更加明確，并且也不損及“一個(gè)中國”的政治原則。兩岸業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)直接協(xié)商并作職權(quán)立法的做法，應(yīng)予積極推廣，且予立法規(guī)范。

三、兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的效力根據(jù)

如我們所知，國際法主要是國家之間的法律，國家受國際法的拘束，同時(shí)又是國際法的制訂者。因此，國際法效力的根據(jù)應(yīng)在于國家本身，即在于國家的意志。當(dāng)然，國際法效力的根據(jù)在于所謂國家的意志，并不是指個(gè)別國家的意志，也不能說各國之間有“共同意志”，而所指的是各國間的協(xié)商意志。此外，國際法的效力還有其實(shí)在的根據(jù)。當(dāng)代絕大多數(shù)國家通過憲法和實(shí)踐，承認(rèn)國際法的實(shí)在性。

兩岸同屬一個(gè)中國，兩岸關(guān)系不是國際關(guān)系，而是特殊的國內(nèi)關(guān)系。為了兩岸關(guān)系的和平發(fā)展及互利雙贏，兩岸開展區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法，是雙方政策衡量和政策定向的產(chǎn)物，體現(xiàn)了兩岸的根本意志，也體現(xiàn)了兩岸人民的主流意志。兩大法域的長遠(yuǎn)利益和根本利益是一致的，兩岸同胞的長遠(yuǎn)利益和根本利益也是一致的，兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的效力根據(jù)就在于兩大法域之間和兩岸同胞之間的“共同意志”，因而對臺海兩岸均有法律效力。

數(shù)年來，兩岸在遵守區(qū)際經(jīng)濟(jì)法方面，均表現(xiàn)出極大的善意。2010年9月12日《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA）正式生效以來，ECFA的各項(xiàng)內(nèi)容得到了有效落實(shí)。兩岸依照貨物貿(mào)易早期收獲計(jì)劃實(shí)施貨物貿(mào)易降稅，并分兩階段實(shí)施服務(wù)貿(mào)易早期收獲計(jì)劃。迄今為止，兩岸已按ECFA規(guī)定全面實(shí)施了服務(wù)貿(mào)易早期收獲清單計(jì)劃的內(nèi)容，并將陸續(xù)把全部早收清單中的貨物降為零關(guān)稅。

四、兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法成果在各自法域內(nèi)的適用

條約在國內(nèi)法的適用主要有兩種方式：一是將條約規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法；一是將條約納入國內(nèi)法而無需轉(zhuǎn)化。所謂“轉(zhuǎn)化”，是指國際法的原則、規(guī)則和制度由于國內(nèi)法律行為而納入到國內(nèi)法律體系中，成為國內(nèi)法律，或者具有國內(nèi)法律效力。從我國的法律實(shí)踐來看，是傾向于采取條約在國內(nèi)直接適用的納入方式。因?yàn)槲覈鴳椃▽τ跅l約在國內(nèi)的適用未作一般性的明文規(guī)定，而只是一些國內(nèi)立法有直接適用的規(guī)定。在我國直接適用的條約多數(shù)限于特定事項(xiàng)的有關(guān)條約，是有關(guān)民商事事項(xiàng)的條約在我國的適用。由國內(nèi)制定法律對條約所規(guī)定的事項(xiàng)予以明確規(guī)定，也是我國適用條約的常見方式。這種方式既允許直接適用條約，又將有關(guān)條約的內(nèi)容在國內(nèi)法上明確規(guī)定，予以實(shí)施。此外，在現(xiàn)行法律規(guī)定與條約規(guī)定明顯不一致或現(xiàn)行法律沒有相應(yīng)規(guī)定的情況下，我國往往根據(jù)締結(jié)或參加的條約的規(guī)定，及時(shí)對國內(nèi)法作出相應(yīng)修改或補(bǔ)充。

兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議雖然在性質(zhì)上不同于國際條約，但客觀上也存在在各自法域的適用問題，以規(guī)范各自法域內(nèi)的居民、機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會組織的行為，凸顯兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)法的實(shí)際有效性。兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議向各自域內(nèi)法的轉(zhuǎn)化或者納入，自應(yīng)根據(jù)各法域的立法體制，以便于區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議的實(shí)施為目的。由于兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議的內(nèi)容多為管理性規(guī)范，實(shí)踐中多采轉(zhuǎn)化方式。如兩岸兩會簽署《海峽兩岸海運(yùn)協(xié)議》之后，2008年至2009年間，相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于臺灣海峽兩岸間海上直航實(shí)施事項(xiàng)的公告》、《關(guān)于促進(jìn)兩岸海上直航政策措施的公告》等行政規(guī)章，就兩岸海上客貨直接運(yùn)輸?shù)膶?shí)施、兩岸海上直航的政策措施等進(jìn)行了規(guī)范，臺灣地區(qū)亦于2008年12月出臺了“臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)海運(yùn)直航許可管理辦法”，消除了兩岸“三通”的法律障礙。而為落實(shí)陸資赴臺投資的兩岸共識，引導(dǎo)和規(guī)范大陸企業(yè)赴臺灣地區(qū)直接投資，2010年11月，國家發(fā)改委等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布《大陸企業(yè)赴臺灣地區(qū)投資管理辦法》，就大陸企業(yè)赴臺灣地區(qū)投資的條件、申請、審核、變更、終止等事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)定。

綜觀兩岸現(xiàn)行的區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議，多為“契約性協(xié)議”而鮮少“造法性協(xié)議”，多是規(guī)定兩岸之間的具體權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，鮮少創(chuàng)設(shè)新的區(qū)際經(jīng)濟(jì)法原則、規(guī)則或修改原有的區(qū)際經(jīng)濟(jì)法原則、規(guī)則。也正因?yàn)槿绱?，兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議向各自域內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，往往體現(xiàn)為較低層級的行政規(guī)章。伴隨兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的深入，上述情況也在漸漸發(fā)生變化?！杜_灣同胞投資保護(hù)法》是唯一一部以法律形式出臺的涉臺立法，大陸也擬對它及其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行修改，以與兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議相協(xié)調(diào)。

五、兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的質(zhì)量保障

為保障兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的健康發(fā)展，應(yīng)牢固樹立秩序、自由、效率、公平的價(jià)值取向。兩岸通過區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法，在臺海兩岸之間建立和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，擴(kuò)大和保障兩岸的市場經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)自由。確保公平和提升效率，是兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的質(zhì)量保障。

兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法，應(yīng)追求公平的價(jià)值目標(biāo)，堅(jiān)持平等互惠，這也攸關(guān)兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)法的可持續(xù)發(fā)展。反觀兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的實(shí)踐，大陸單方讓利的現(xiàn)象比較凸顯。為了幫助臺灣農(nóng)產(chǎn)品特別是優(yōu)質(zhì)水果在大陸銷售，自2005年8月起大陸單方面對原產(chǎn)于臺灣的菠蘿等15種水果實(shí)施進(jìn)口零關(guān)稅措施。

兩岸作為兩大經(jīng)濟(jì)體，有著彼此不同的經(jīng)濟(jì)利益。兩岸經(jīng)濟(jì)交往本質(zhì)上就是互利互惠的經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)原則及規(guī)律。兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法，應(yīng)該堅(jiān)持平等互惠的精神，堅(jiān)守平等互惠的原則?！捌降取睉?yīng)該包括“對等”，展現(xiàn)為“互惠”。大陸未來與臺簽署區(qū)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議，應(yīng)堅(jiān)持“成熟一項(xiàng)、簽署一項(xiàng)”的穩(wěn)健做法，不急于讓利，更不盲目讓利。大陸對臺灣的讓利，只能是在秉持平等互惠原則基礎(chǔ)上的有限、適度的讓利。

效率是指投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的比率，指以最少的資源損耗取得同樣的效果，或以同樣的資源損耗取得最大的效果。兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法，應(yīng)有效率目標(biāo)的追求，致力于降低立法成本和提高立法收益。為實(shí)現(xiàn)兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法效益的最大化，兩岸應(yīng)該加強(qiáng)立法準(zhǔn)備，抓住立法時(shí)機(jī)，提升立法效率；合理配置立法資源，節(jié)制立法成本；改進(jìn)立法的審查與批準(zhǔn)，防止重復(fù)立法，造成立法的浪費(fèi)；合理配置法律制度資源，做到法律制度諸環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，提高法律效益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)立法效益的提高。

只有確保公平，并且提升效率，才能保障兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法的質(zhì)量。為兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法質(zhì)量計(jì)，兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)兩岸經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快步伐，積極推進(jìn)兩岸產(chǎn)業(yè)合作向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)立法還應(yīng)將促進(jìn)就業(yè)、縮小貧富差距等納入其政策目標(biāo)，大力推動改善民生效果顯著的“庶民產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展，力挺公平正義在兩岸經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略地位。

[1]萬克夫.兩岸區(qū)際經(jīng)濟(jì)法的創(chuàng)制與實(shí)施.湖湘論壇，2009（2）

[2]彭莉.試論近年來兩岸法律事務(wù)處理方式的變化.臺灣研究，2011（4）

[3]周忠海主編.國際法.中國政法大學(xué)出版社，2004

（作者單位：南昌理工學(xué)院政法學(xué)院 江西南昌 330044）

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