取消審批，別“松了綁、留著絆”

◤“應盡快對相關法律法規(guī)、部門規(guī)章進行清理，必要時修改?！?/p>

◤西安市教育局訴苦，今年上半年教育部一家就下達了5項類似的評比，分別是“全國模范教師”、 “全國優(yōu)秀教師”、 “全國優(yōu)秀教育工作者”、 “全國先進教育工作者”、“全國教育先進集體”……

南方周末記者 錢昊平 發(fā)自北京

還可以更有靈活性

走了一圈之后，國家行政學院社會與文化教研部副主任馬慶鈺發(fā)現(xiàn)，此輪取消下放審批權，有不少“松了綁、留著絆”的做法。

例如，60萬噸煤礦生產企業(yè)現(xiàn)在可以由省里審批，但用地、環(huán)保手續(xù)仍由國務院部委審批，等于沒有下放。城市軌道建設項目的立項目前已經下放到地市，但規(guī)劃仍需要國務院來審批，意義也不大。

調研評估結束后，馬慶鈺與行政學院的李江濤、黃錕等人寫成了一份關于取消和下放審批權的建議?！安块T之間要協(xié)同，層級之間要配套。”馬慶鈺說，中央不同部門之間的一些改革制度在落地過程中出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象，像工商登記制度改革后，企業(yè)注冊登記時不再需要驗資，但文化部門在審批印刷企業(yè)時仍根據(jù)《印刷業(yè)管理條例》要求企業(yè)出示驗資證明。

“公益性捐贈稅前扣除資格確認”是民政部、財政部、稅務總局共同審批的，國務院提出“各部門的審批權要削減1/3”后，民政部認為這些審批權應該取消，并上報至國務院審批改革領導小組辦公室，但作為共同審批部門，財政部、稅務總局就沒有上報?！翱赡苁抢斫馍系姆制纾部赡苁浅鲇诓块T利益的考量。”馬慶鈺認為，在取消下放審批權時，中央應該有個標準和方案，并要求各部門嚴格執(zhí)行。

但審批權改革“承接落地”留有漏洞的責任并非全在地方，如城鎮(zhèn)土地使用稅款按減免審批權已經下放，但中央至今沒有出臺具體的操作指南與規(guī)范要求，導致基層稅務部門在實際操作過程中自由裁量權過大。

由于“上下的不協(xié)同”，在河北還發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，有些部門出于激活市場的目的，想下放一些權力，卻無法下放。

簡政放權后，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的資格認定已下放到省級獸醫(yī)主管部門，但實際情況是，目前的審核主要是在市級，由市級獸醫(yī)主管部門審核材料的真實性，省里只是蓋個章而已，“完全沒有必要。”河北省獸醫(yī)主管部門負責人告訴調研組，他們希望將審批權直接下放到市里，但由于規(guī)定是下放到省級部門，他們想放也不行。

馬慶鈺不否認目前行政審批改革力度很大，“但還可以更具有靈活性?！彼J為，今后一些下放的權力，應該從“下放到省級主管部門”改為“下放到省級及其以下政府主管部門”，由省級決定是否再下放，以增加省級政府行政審批改革的自主空間。

“與依法行政的矛盾 已非解決不可”

7月15日，國家行政學院評估組到陜西，對照材料，在座談現(xiàn)場就發(fā)現(xiàn)陜西對國務院的一些政策進行“打折”處理。如國務院已明確取消對民辦學校聘任校長的核準，但陜西各級政府將其改為“省級核準”。

但他們的理由也不無道理——根據(jù)民辦教育促進法第23條規(guī)定，民辦學校聘任校長，參照同級同類公辦學校校長的任職條件，需要報審批機關核準，而國務院頒發(fā)的只是行政命令。

類似的“打折”還有，過去對于建設項目施工需要臨時使用國有土地和集體土地的，需要縣級以上土地部門批準，但在今年國務院取消了這一審批權之后，西安也繼續(xù)保留。他們的理由同樣是“依據(jù)法律”，因為做出這一規(guī)定的土地管理法還沒有修改。

“應盡快對相關法律法規(guī)、部門規(guī)章進行清理，必要時修改。”馬慶鈺說，否則，一些審批權下放、取消后，將面臨法律依據(jù)不充分或者無所適從的情形。

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例如農業(yè)部已將“食用菌菌種進出口”審批權下放給省級農業(yè)部門，但按照種子法的規(guī)定，這一審批權應屬于農業(yè)部，下放目的雖好，法律依據(jù)不足。

馬慶鈺等人的報告建議，國務院法制辦抓緊梳理現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對已確認有明顯問題的部委規(guī)范性文件和規(guī)章，由國務院決定先行停止；對一些明顯落后于時代、阻礙市場經濟發(fā)展的法律、法規(guī)，在與全國人大協(xié)調后，先做出暫停執(zhí)行的決定，然后著手進行修改。

中編辦也意識到了這個問題。在評估組到中編辦調研時，中編辦相關人士提到，目前地方政府承擔的行政審批事項涉及五千余部法律法規(guī)，但目前清理法律法規(guī)的速度太慢，不適應改革要求，行政審批制度改革與依法行政之間的矛盾已到了非解決不可的地步。

刪繁就簡 建立標準

各種名目的評比達標本來不是評估重點，但評估組在西安與高校、科研院所座談時了解到，目前各種先進以及人才評審，令他們應接不暇，甚至干擾了正常的科研教學活動。

以西北大學為例，今年上半年就開展了22項中央、省級各類先進評審，如教育部的“全國教書育人楷?！?、人社部的“全國杰出專業(yè)技術人才”、中國科協(xié)的“全國優(yōu)秀科技工作者”等。

西安市教育局也訴苦，今年上半年教育部一家就下達了5項類似的評比，分別是“全國模范教師”、“全國優(yōu)秀教師”、“全國優(yōu)秀教育工作者”、“全國先進教育工作者”、“全國教育先進集體”，單名稱已令人眼花繚亂。馬慶鈺等人認為，各種名目評比達標需要徹底清理和規(guī)范。

與評比達標類似的，還有各類資質、資格項目，各部門、各地區(qū)私設情況嚴重。按照行政許可法，準入類職業(yè)資格認定應由人社部認定，但目前687項專業(yè)技術資格認定中，屬于人社部認定的只有69項。到今年7月，剩余的六百多項不規(guī)范認定中，被取消的只有11項。

另一類取消比重過小的就是行政事業(yè)收費。截止到7月3日，取消的收費項目只有33項，但保留的多達400多項。

為督促各部門取消下放審批權，國務院作出“各部門必須取消下放1/3”的決定的同時，還要求“與經濟領域密切相關的不低于1/2”。但有些部門和國務院玩起了“躲貓貓”游戲，將取消下放的項目拆解成多個小項上報，以量充質，而對留下的審批項目則以大項進行統(tǒng)計。

這種“躲貓貓”背后實際隱藏著審批沒有“標準化”的問題。此次評估發(fā)現(xiàn)，從部門到地方，最難弄清楚、說明白的就是行政審批事項的數(shù)量。都是行政審批，有的“一項”指大項，包括幾個甚至幾十個小項，有的“一項”就是一小項。各地統(tǒng)計的審批事項也差別懸殊。以目前保留的行政許可來看，河北是493項，云南是467項，青海是389項，浙江是424項。在河北省內，石家莊的行政許可事項是66項，承德則是259項。

馬慶鈺覺得，針對各地“大項”、“子項”混亂的問題，國務院應盡快統(tǒng)一行政審批事項目錄，確保各級政府統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一標準，解決項目數(shù)量畸高畸低的問題，杜絕一些地方對行政審批事項打捆合并，以及審核混亂的情況發(fā)生。

行政審批事項在“邊減邊增”？

“行政審批改革，要改進的地方還有很多?！眹倚姓W院經濟學部主任張占斌說，現(xiàn)在取消和下放審批權主要關注在經濟領域，但社會領域如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老關注得不夠，今后要加大取消下放力度。

2013年國務院出臺了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，要求大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務。但《養(yǎng)老機構設立許可辦法》只針對專業(yè)養(yǎng)老機構，設立條件之一就是要具有10張以上床位，但很多居家養(yǎng)老機構是沒有10張床位的，很難拿到營業(yè)執(zhí)照，導致一些新業(yè)態(tài)的發(fā)展受到制約。

在取消和下放一部分審批權之后，不少部門規(guī)定，相關的企業(yè)項目要經過第三方專業(yè)機構的評估，尤其是規(guī)劃、土地、環(huán)保、建筑等方面大多已委托給專業(yè)機構。但問題是這些中介評估機構的評估時間卻在拉長，收費也在提高。1億元的投資項目，可行性研究報告平均就需花費50萬元。中編辦認為“取消下放審批權的部分紅利，會被中介評估機構逐步消解”。也由此衍生了不少皮包公司。

馬慶鈺認為解決這個問題，需要政府出面，規(guī)范評估項目，降低評估成本，壓縮不必要的評估，同時要以政策杠桿推動專業(yè)評估機構的發(fā)展，擴大準入大門。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳還指出“一個不容忽視”的問題，行政審批事項在“邊減邊增”。上個10年，前兩屆國務院共取消和下放了2497項行政審批項目，占總數(shù)的70%。但由于在減少的同時不斷增加新的項目，本屆國務院產生之初仍有1800多項，有些新增項目看起來匪夷所思，如2012年，教育部、科技部聯(lián)合發(fā)出通知，對高等院校設立新農村發(fā)展研究院進行審批，此審批事項已在2014年7月取消。

新一屆國務院已經認識到這個問題，2013年9月19日發(fā)出了關于嚴格控制新設行政許可的通知，從設定的標準和程序等環(huán)節(jié)從嚴控制。