丁屋：香港特色的宅基地制度

商群

香港全境土地面積約1100平方公里。1903年，港英政府完成全港地籍測量，調(diào)查登記了香港境內(nèi)土地的產(chǎn)權(quán)、位置、面積及用途等，同時宣布除新界部分農(nóng)地歸當(dāng)?shù)卮迕袼型猓罱K所有權(quán)歸英國王室所有，統(tǒng)稱為“官地”，地權(quán)由港英政府代為行使。官府一紙文書，就改變土地所有權(quán)制度，這種奪民地為官地的殖民地政策夠無恥的。

這就是有香港特色的殖民地土地制度：民間想使用“官地”，得向官府租借。官府一次性收取租期內(nèi)所有地租的折現(xiàn)值，民間獲得75年或999年或99年的使用權(quán)。同時官府掌控了全港的規(guī)劃權(quán)，通過“法定圖則”，對土地進(jìn)行用途管制，并控制開發(fā)節(jié)奏，以實(shí)現(xiàn)地租收入最大化。香港市民承受極高房價、居住極其逼仄，根源即在于此。

不過民間對地權(quán)有習(xí)慣法，通過地契（土地買賣合約）來確定所有權(quán)，并且是完整的私有產(chǎn)權(quán)。從市場的邏輯看，這種土地制度比香港改行的殖民地土地制度（緣于英國封建土地制度）先進(jìn)。港英政府對新界部分農(nóng)地的私有權(quán)屬還是予以承認(rèn)。但規(guī)劃權(quán)與土地用途管制令這些土地的私有權(quán)能也不完整了，官府壟斷了土地供應(yīng)，農(nóng)民沒有權(quán)力商業(yè)開發(fā)這些地塊。

上述是丁屋政策出臺的一個基本背景。1972年，港英政府推出丁屋政策，正式名稱為小型屋宇（Small House）政策，規(guī)定：18周歲及以上的新界原居民男性后人（“男丁”），每人可一生申請一次在認(rèn)可范圍內(nèi)建造一座最高3層的丁屋，每層面積不超過700平方英尺（約65平方米），總高度不超過27英尺（約8.23米），無需向政府補(bǔ)充地價。

根據(jù)港英政府的土地用途管制，屋地（住宅用地）比農(nóng)地單價貴；在農(nóng)地上建屋，是將農(nóng)地改為價值更高的用途，得向政府補(bǔ)差價。這不補(bǔ)差價，難道不是政府對新界鄉(xiāng)民的一項優(yōu)惠嗎？問題是，在新界成為殖民地前，村民在自己的農(nóng)地上建屋，從來不需要向政府補(bǔ)地價。從這個角度看，新界鄉(xiāng)民不過是把被港英政府侵奪的土地權(quán)屬要回來一部分而已。

這種建丁屋的資格被稱為“丁權(quán)”，是值錢之物，一個丁權(quán)市價大概為100萬港元。這價值從何而來？看起來沒道理啊：（1）新界原居民只有男性后人擁有丁權(quán)，女性后人沒有；（2）權(quán)利人一生只能行使一次權(quán)利；（3）丁屋有占地面積與容積率的限制；（4）丁屋五年內(nèi)限制銷售，如果要入市，是要補(bǔ)繳地價的。照理說，這些都限制了新界鄉(xiāng)民原有的完整土地私權(quán)。如果香港的其他土地是私產(chǎn)、可以自由買賣，那么丁權(quán)是一錢不值的，丁屋地就成了新界原居民男性后人的保留地了。

丁權(quán)值錢，恰恰在于香港土地官有，新界原居民男性后人之外的香港居民及非香港居民購置的屋宇，本質(zhì)上都要向香港唯一的地主即官府交付地價。可見，港英政府在新界原居民與其他香港市民之間制造了一個土地使用資格上的勢差，這個勢差是丁屋的價值來源。在這個意義上，丁權(quán)是港英政府對新界鄉(xiāng)民的一種讓利。丁權(quán)的市價足以說明一切。

之所以做出讓利，是因為當(dāng)時的港英政府要在新界開發(fā)新市鎮(zhèn)，在收儲土地上需要新界鄉(xiāng)民的支持。但是，有人攻擊丁權(quán)為新界原居民男性后人的特權(quán)，那是不對的。丁權(quán)是權(quán)利，之所以看起來像特權(quán)，乃是因為其他香港市民失去了其應(yīng)有的權(quán)利。

由于大部分“男丁”沒有丁屋地，難以建丁屋自??；擁有丁屋地的原居民轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商或與開發(fā)商合作開發(fā)丁屋，成了一門生意。后者向前者購買丁權(quán)，再向政府補(bǔ)地價就可以買賣了。利潤能達(dá)到100%以上。這與內(nèi)地城中村造就億萬富翁是一個道理。但這與住在鴿子籠的香港人反差太大了，所以一直有廢除丁權(quán)以加大政府土地供應(yīng)的輿論。

但其實(shí)不對。其一，丁權(quán)被寫入了香港基本法。第40條規(guī)定：“新界”原居民的合法傳統(tǒng)權(quán)益受香港特別行政區(qū)的保護(hù)。要廢除丁權(quán)就涉及基本法的修改，很難。

其二，香港房價高是土地制度的原因，目前香港只開發(fā)了25%的土地用作居住、工作等，其中8%的土地集中居住了700萬人。剩下的土地都沒有開發(fā)，其中24個郊野公園，約占香港面積的40%；農(nóng)地及原野荒地，約占34%。只要拿一部分來開發(fā)，香港人就可以居住得很敞亮。廢除丁權(quán)不會讓香港市民住上大房子，只是讓所有人一起慘。

【點(diǎn)評者說】內(nèi)地土地出讓制度學(xué)的就是香港，所以相似的地方太多了。港英政府當(dāng)時考慮了新界原居民權(quán)益，廣州深圳也尊重城中村居民權(quán)益，所以不乏城中村造億萬富翁的案例。