別忘了，人大才有預(yù)算調(diào)整權(quán)

鄧淑蓮

預(yù)算調(diào)整，是指在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批的預(yù)算（即成了法律），與實(shí)際情況發(fā)生了偏差，而需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行更改的行為和過(guò)程。由于預(yù)算調(diào)整是對(duì)立法通過(guò)的預(yù)算進(jìn)行更改，即修改法律，因此預(yù)算調(diào)整實(shí)際意味著改變?cè)瓉?lái)的預(yù)算決策。在現(xiàn)代國(guó)家中，預(yù)算決策是立法機(jī)構(gòu)擁有的權(quán)力，行政部門(mén)只具有預(yù)算執(zhí)行權(quán)，因而預(yù)算的調(diào)整權(quán)應(yīng)歸屬立法部門(mén)。

1995年實(shí)施的預(yù)算法，在預(yù)算調(diào)整方面的最大弊端，是行政部門(mén)的預(yù)算調(diào)整權(quán)過(guò)大，而人大的預(yù)算調(diào)整權(quán)過(guò)小。人大的預(yù)算調(diào)整權(quán)僅限于當(dāng)預(yù)算出現(xiàn)不平衡狀態(tài)時(shí)進(jìn)行的調(diào)整。動(dòng)用儲(chǔ)備金以及在項(xiàng)目之間重新配置資金，卻不屬于人大的權(quán)限，而由行政部門(mén)決定。

全國(guó)人大常委會(huì)于2014年8月審議通過(guò)的新預(yù)算法修正案（簡(jiǎn)稱(chēng)“新預(yù)算法”）對(duì)預(yù)算調(diào)整的權(quán)力配置沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改動(dòng)。

首先，人大的預(yù)算調(diào)整權(quán)仍然相當(dāng)有限。根據(jù)新預(yù)算法第六十七條，“經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：(一) 需要增加或者減少預(yù)算總支出的；(二) 需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；(三) 需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；(四) 需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的?！?/p>

概括說(shuō)，就是只有總收支差額的改變、總收支規(guī)模的改變、某些大類(lèi)支出數(shù)額的改變，以及調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的情況，屬于預(yù)算調(diào)整，需要經(jīng)過(guò)各級(jí)人大審批。

其次，仍然保留了行政部門(mén)變更預(yù)算的極大權(quán)力。既然人大的預(yù)算調(diào)整權(quán)力僅限于上述情況，那么，其他預(yù)算變更都不屬于預(yù)算調(diào)整，因而都不需要人大審批，由此賦予政府極大的對(duì)立法通過(guò)預(yù)算的變更權(quán)力。

如，支出各“類(lèi)”之間的調(diào)整、所有類(lèi)別中“款”與“款”及“款”以下各支出科目之間的經(jīng)費(fèi)流用仍然由行政部門(mén)全權(quán)決定，無(wú)需人大審批。也就是說(shuō)，政府可以隨意改變已被立法批準(zhǔn)的預(yù)算資金的用途，人大批準(zhǔn)的預(yù)算形同虛設(shè)。

上述規(guī)定，使行政部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中有過(guò)多的自由裁量權(quán)，為行政部門(mén)繞開(kāi)人大監(jiān)督提供了諸多機(jī)會(huì)。預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的增加和使用無(wú)需報(bào)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，而由行政部門(mén)自行決定，這也為行政部門(mén)增加預(yù)算周轉(zhuǎn)金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金提供了動(dòng)機(jī)。

預(yù)算一經(jīng)立法審批，即具有法律效力，這是現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征，意味著政府部門(mén)只能?chē)?yán)格執(zhí)行立法通過(guò)的預(yù)算，而不能隨意變更。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中如果需要改變立法通過(guò)的預(yù)算，必須報(bào)經(jīng)立法部門(mén)審批。原因就在于政府所花費(fèi)的每一分錢(qián)都是公共資金，公共資金的所有權(quán)歸公眾所有，因而公共資金的決策必須由公眾或其代表做出。

分析下來(lái)，新預(yù)算法仍有一些問(wèn)題需要繼續(xù)解決：

1.預(yù)算調(diào)整除了項(xiàng)目重組外，其他對(duì)原有預(yù)算的變更，包括預(yù)算的追加追減以及資金在各項(xiàng)目、各賬戶(hù)之間的轉(zhuǎn)移都必須由立法機(jī)關(guān)審批。由于預(yù)算調(diào)整是對(duì)原有立法通過(guò)的合法預(yù)算的變更，即改變民意，因而在法治國(guó)家中，民意的變更必須經(jīng)民眾同意，而不能由其他個(gè)人或組織自行改變。預(yù)算的追加和追減是對(duì)原有預(yù)算總額（公共產(chǎn)品提供規(guī)模）的改變，而項(xiàng)目及賬戶(hù)之間的資金轉(zhuǎn)移則涉及預(yù)算結(jié)構(gòu)（公共產(chǎn)品提供結(jié)構(gòu)）的變動(dòng)，因而必須經(jīng)由代表公眾的立法機(jī)構(gòu)審批，否則就改變了政府預(yù)算的公共性及合法性。

2.預(yù)算周轉(zhuǎn)金和預(yù)算準(zhǔn)備金的設(shè)置和動(dòng)用，需報(bào)立法機(jī)關(guān)審批。預(yù)算周轉(zhuǎn)金與預(yù)算準(zhǔn)備金都是公共資金，其設(shè)置規(guī)模和設(shè)置程序應(yīng)由立法機(jī)關(guān)確定，其使用必須報(bào)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。而對(duì)于應(yīng)急項(xiàng)目，應(yīng)允許政府先借用后審批。

3.應(yīng)明確預(yù)算調(diào)整方案提交的時(shí)間。

無(wú)論是過(guò)去的預(yù)算法，還是新預(yù)算法，都沒(méi)有涉及預(yù)算調(diào)整方案提交的時(shí)間。根據(jù)國(guó)際慣例，預(yù)算調(diào)整一般在預(yù)算執(zhí)行的中間時(shí)期進(jìn)行。對(duì)我國(guó)而言，由于預(yù)算年度即為日歷年度，因而預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)在每年6月中旬提交人大，人大應(yīng)在6月底完成審批。

4.給予人大預(yù)算調(diào)整方案的修正權(quán)。(傳知行供稿)