我國海上執(zhí)法體制有效運行的困境與出路

王琪　董鵬

摘要：海上執(zhí)法體制是我國行政體制的重要組成部分，海上執(zhí)法體制改革是全面深化改革的重要內容。海警局作為我國海上執(zhí)法的主體力量，其優(yōu)化整合對于完善海上執(zhí)法體制、推進全面深化改革具有重要的導向意義。目前海警局面臨著機構設置的法律依據與行政合法性原則不盡相符，行政層級與職能范圍難以有效契合，外事經驗難以滿足國際海洋事務快速發(fā)展需求，原有分散海洋執(zhí)法模式制約統合執(zhí)法模式成熟等困境。促進我國海上執(zhí)法體制有效運行，需要堅持漸進式改革與跨越式發(fā)展相協調的基本路徑，明晰海警局的定位和職能，合理設計海警局內部組織結構，使海警局在執(zhí)法實踐中做到內外統籌并舉，以海警局的有效整合，為全面深化改革提供經驗借鑒。

關鍵詞：中國海警局；海上執(zhí)法體制；部門整合；全面深化改革

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）08-0067-06

海上執(zhí)法是個內涵豐富的概念，包括對內行政執(zhí)法和對外維權執(zhí)法，其中海上維權執(zhí)法是現階段我國海上執(zhí)法的主體活動。根據《國務院機構改革和職能轉變方案》的規(guī)定，重組后的國家海洋局以中國海警局（簡稱海警局）名義開展海上維權執(zhí)法。海警局由國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察等多支海上執(zhí)法隊伍整合而成，是我國海上執(zhí)法的主體力量。海警局的誕生，標志著我國海上執(zhí)法模式由以往的分散執(zhí)法演變?yōu)榫C合執(zhí)法，以應對海洋事務多樣化的挑戰(zhàn)。成立海警局并不意味著我國海上執(zhí)法自此會暢通無阻，提升海上執(zhí)法實效，還需要系統分析海警局面臨的執(zhí)法環(huán)境，找出我國海上執(zhí)法體制運行中存在的問題并提出相應的解決對策。

一、現階段海警局有效執(zhí)法面臨的困境

海警局的成立意在有效應對日益加劇的國際海洋爭端，提升我國海上執(zhí)法效能，進一步推動我國海洋執(zhí)法體制改革。從海上執(zhí)法實踐的需求來看，初創(chuàng)時期的海警局在設立依據、職能劃分、執(zhí)法效能等方面還存在一些問題，其統合執(zhí)法模式的功能發(fā)揮受到了原有分散執(zhí)法模式的影響和限制。

（一）成立海警局的法律依據與行政合法性原則不盡相符

行政合法性原則是行政法的一項基本原則，指行政權力的存在和行政職權的行使必須于法有據，符合法律、法規(guī)的相關規(guī)定。行政合法性原則要求行政機關和行政機構必須依法組建，符合行政組織法和行政編制法的規(guī)定，這意味著法律創(chuàng)制要先于機構設置。如美國首先從法律角度解決海上執(zhí)法力量的存在依據問題，之后才設置了相應的海上執(zhí)法機構。然而，我國成立海警局的法律依據尚不完備，海警局的機構設置先于相關法律創(chuàng)制，未能充分滿足行政合法性原則的要求。

1.成立海警局的直接法律依據不完備

2013年3月第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，隨后國務院印發(fā)了《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》，這兩個法律文件是組建海警局的直接法律依據。從行政合法性原則出發(fā)，這兩個法律文件是否構成成立海警局的充分法律依據，需要結合行政組織法和行政編制法加以考察。

《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》，是根據《國務院組織法》和《國務院行政機構設置和編制管理條例》制定的?！秶鴦赵航M織法》第8條規(guī)定：“國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定?！痹摲ǖ?1條規(guī)定：“國務院可以根據工作需要和精簡的原則，設立若干直屬機構主管各項專門業(yè)務，設立若干辦事機構協助總理辦理專門事項。每個機構設負責人二至五人。”以上規(guī)定明確了國務院部委調整的法定程序和人員配置，但并沒有明確涉及國務院組成部門管理的國家行政機構（如國家海洋局）。海警局既不是國家部委，也不是國務院組成部門管理的國家行政機構，因此，《國務院組織法》對設置海警局并無直接法律效力?！秶鴦赵盒姓C構設置和編制管理條例》明確了國務院組成部門管理的國家行政機構調整方案的基本內容，其第9條規(guī)定：設立國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構和國務院組成部門管理的國家行政機構的方案，應當包括下列事項：設立機構的必要性和可行性；機構的類型、名稱和職能；司級內設機構的名稱和職能；與業(yè)務相近的國務院行政機構職能的劃分；機構的編制。撤銷或者合并前款所列機構的方案，應當包括下列事項：撤銷或者合并的理由；撤銷或者合并機構后職能的消失、轉移情況；撤銷或者合并機構后編制的調整和人員的分流。對照該規(guī)定，前述設立海警局的兩個法律文件中并沒有明確海警局的編制調整、人員分流等內容，換言之，這兩個法律文件沒能嚴格按照《國務院行政機構設置和編制管理條例》的規(guī)定來設計海警局的組建方案。

2.成立海警局的法律體系不健全

除了直接法律依據，成立海警局還需要完整的法律體系支撐。這個完整的法律體系應當是國家根本法（憲法）、基本法律（海洋基本法）、與成立海警局相關的法律（有關統一執(zhí)法的法律等）以及相關法規(guī)的系統組合，如此才能解決海警局成立的合法性問題，而《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》都只是這一完整法律體系中的一部分?！拔覈摹稇椃ā返?條尚未將‘海洋列入其管理范圍之內，現行的1982年憲法，甚至通篇沒有一個海字，只在第9條規(guī)定灘涂作為自然資源屬于國家所有。這樣，我國的海上執(zhí)法管理就缺乏《憲法》的支撐?！雹傥覈两襁€沒有一部專門的海洋基本法，“除去《行政訴訟法》、《行政處罰法》等一般性法律規(guī)定，目前涉及海洋行政執(zhí)法的國家級法律文件約有700件，地方性法規(guī)約1500件”，“從立法文件的內容上看，規(guī)定海洋行政執(zhí)法權限、程序的法律規(guī)范質量并不高”。②我國海洋法律體系的不健全，不利于海警局的進一步整合，增加了海警局有效運行的成本。

（二）海警局的行政層級模糊，與其職能范圍難以有效契合

政府部門的行政層級由其承擔的職能決定。目前許多國家的海上執(zhí)法力量都有明確的職能范圍。如日本海上保安廳的主要職能包括海上治安管理、海上交通安全管理、海難救助、海洋環(huán)境保護、海上防災等；美國海岸警備隊主要擔負港口安全保衛(wèi)、導航輔助、搜索與救援、緝毒等任務，戰(zhàn)時由海軍指揮，擔負海上運輸艦隊護航、反潛、為海軍艦只提供艦員等任務。按照國務院機構調整的基本構想，海警局將在我國管轄海域實施維權執(zhí)法活動，管護海上邊界，防范和打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護國家海上安全和治安秩序，負責海上重要目標的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件?？梢?，中國海警局與日本海上保安廳、美國海岸警備隊的職能范圍大致相當，三者的行政層級理應一致。日本海上保安廳屬于國土交通省的外局，美國海岸警備隊隸屬于美國國土安全部，相應地，中國海警局在行政層級上可以歸屬為部級單位下轄的司級機構。在《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》（國發(fā)[2013]15號）中，國家海洋局被列為國家局，而海警局并未以國家局身份出現。

但是，從人事結構來看，海警局設有正部級局長（公安部分管邊防工作的副部長擔任，兼任國家海洋局副局長）和副部級政委（兼任國家海洋局局長）。此外，按照《國務院機構改革和職能轉變方案》的規(guī)定，國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，接受公安部的業(yè)務指導；國家海洋局下設海警司，國家海洋局人事司加掛“海警政治部”名稱，國家海洋局財務裝備司加掛“海警后勤裝備部”名稱。如果說海警局是一個司級單位，那么，這樣的行政層級安排就與其領導級別和保障系統不太相當；如果國家海洋局對外以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法活動，海警局實際承擔的職能就應被理解為與國家海洋局相當，就可以認為海警局屬于副部級單位。換言之，海警局在現有行政體系中與國家海洋局錯綜交織，其職能范圍表明其屬于國家海洋局下轄的司級單位，但其與國家海洋局在海上維權執(zhí)法事務方面合二為一，從而其可能作為副部級行政單位對外展示。如此模糊的行政層級設置，不利于明確海警局的執(zhí)法資質，也不利于建立跨部門協調機制以統籌國內外海上執(zhí)法活動。

（三）海警局的外事經驗難以滿足國際海洋事務快速發(fā)展的需求

成立海警局客觀上源于國家海洋爭端頻發(fā)的現實需求。中日東海釣魚島主權爭端、中國與東南亞一些國家的南海島嶼權益爭端以及國家海洋事業(yè)快速發(fā)展的現實，都要求中國海警局切實履行對外職能，承擔起有效應對國際海洋事務挑戰(zhàn)、維護中國海洋權益、發(fā)展中國海洋事業(yè)的重要職責，但目前中國海警局還比較缺乏國際交流與執(zhí)法合作方面的經驗。在組建海警局之前，我國海洋對外工作基本上由中國海事局（對內稱交通部海事局）和國家海洋局承擔。中國海事局自1998年成立以來，伴隨著國家外向型經濟的快速發(fā)展，已經形成了比較強大的海上執(zhí)法力量，有著豐富的國際海洋事務經驗。而國家海洋局下設的中國海監(jiān)的主要職責是，依照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監(jiān)視，對侵犯海洋權益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等違法行為進行查處。此外，公安部邊防海警負責近海安全，調查處理近海治安、刑事案件等，打擊走私、偷渡、販毒等海上違法犯罪活動；農業(yè)部中國漁政主要負責漁港監(jiān)督、漁船檢驗，代表國家行使?jié)O政漁港和漁船檢驗監(jiān)督管理權；海關總署海上緝私警察負責打擊海上走私違法犯罪活動?？梢?，國家海洋局中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察這四個部門均偏重于國內海上執(zhí)法，其工作并不涉及國際海上執(zhí)法交流與合作等內容，由其整合形成的海警局因而比較缺乏外事經驗，在開展海上執(zhí)法國際協調、維護海上安全、維護海洋權益等方面可能會力不從心。

（四）海洋執(zhí)法實踐的原有分散模式制約統合模式的功能發(fā)揮

海警局的成立標志著我國海上執(zhí)法模式由海監(jiān)、漁政、海事、邊防、海關等多部門分散執(zhí)法，轉變?yōu)橐院＞譃閱我恢黧w的統合執(zhí)法。統合模式對于解決困擾我國多年的海上多頭執(zhí)法、執(zhí)法力度不佳等問題作用顯著，但該模式的成熟尚需一段時期的探索實踐。當前統和模式的功能發(fā)揮面臨種種困難，只有化解這些困難，才能實現海上執(zhí)法模式由分散到統合的順利過渡。

1.多部門分散執(zhí)法的慣性，影響單一部門統合執(zhí)法的效率提升

首先，分散的法律依據難以滿足統一執(zhí)法的需求。海警局成立以前，我國針對各海上執(zhí)法主體的職能劃分，安排了不同的執(zhí)法依據。如中國海監(jiān)依據我國《領海及毗連區(qū)法》《專屬經濟區(qū)和大陸架法》《涉外海洋科學研究管理規(guī)定》《鋪設海底電纜管道管理規(guī)定》等法律、法規(guī)執(zhí)法，中國漁政主要依據我國《環(huán)境保護法》執(zhí)法。以往我國涉海法律體系是與多部門管理相一致的，體系內部存在不協調性。如《環(huán)境保護法》對污染單位的處罰標準過低，影響有關部門對海上突發(fā)事件的處置。海警局統一執(zhí)法需要統一的法律體系支持，新的法律體系應當彌補以往多頭治理造成的執(zhí)法空白，消除執(zhí)法依據之間的沖突。目前，這樣的法律體系尚未形成。

其次，海警局接受多部門領導，不利于實施行政復議。法治國家既要有完備的法律體系，又要有明確的行政救濟制度。行政復議是行政救濟的重要途徑，它要求作出行政決定的單位有著明確的上級主管部門。我國原有的海上執(zhí)法力量各有明確的上級主管單位，如中國海監(jiān)隸屬于國土資源部國家海洋局，中國漁政隸屬于農業(yè)部漁政局，邊防海警隸屬于公安部邊防管理局，海上緝私警察隸屬于海關總署緝私局和交通部海事局。這些執(zhí)法力量整合后形成的海警局在業(yè)務上受公安部指導，其與國家海洋局之間并不是明確的部門間關系，其上級主管單位并不明確，如此，如果在海上執(zhí)法實踐中發(fā)生行政糾紛，就難以通過行政復議的方式加以解決。

最后，長期以來的分散執(zhí)法實踐，加大了海警局的統合執(zhí)法難度。第一，在海警局成立以前，我國海上執(zhí)法各部門在執(zhí)法任務、執(zhí)法依據、主管部門、福利待遇等方面存在差異，歷經十幾年，各執(zhí)法部門已經形成了自己的實踐特色和行政文化，這些差異可能會成為機構改革的阻力。第二，原有海上執(zhí)法部門之間存在執(zhí)法力量不平衡現象，可能會加大海上執(zhí)法技術統一標準的制定成本。以執(zhí)法裝備為例，原有的5支海上執(zhí)法隊伍中，中國海監(jiān)的裝備力量最強大，“截至2012年底，已經擁有海監(jiān)執(zhí)法隊員約1萬人，船艇400余艘。其中排水量1000噸的29艘，3000噸級以上的共6艘，飛機10架”③。邊防海警在武器裝備上具有優(yōu)勢，但其巡邏船普遍較小，很難獨立承擔起12海里領海之外的維權任務；海關總署的緝私船也大多是排水量300噸以下的中小型船只；中國漁政則擁有兼具綜合執(zhí)法和綜合補給能力的大型漁政船。第三，海警局成立以前我國海上執(zhí)法各部門人員的行政身份不盡相同，如公安部邊防海警屬現役部隊編制，海警局成立后如果將其劃歸普通行政編制，就會產生行政人員身份的統一協調問題。第四，海警局成立以前我國海洋事務分屬環(huán)保部、國家海洋局、國土資源部等部門管理，這些涉海部門分別有自己的執(zhí)法活動信息，海警局成立后，其作為我國海上執(zhí)法活動的單一主體，面臨著與這些部門進行政務信息交換和溝通的問題。相較于同一部門內部的信息流通，跨部門間信息流通需要較高的行政成本，其效果卻難以得到有效保證，這會在一定程度上影響我國整體海洋事務管理工作的有序開展。海上維權執(zhí)法是國家海洋管理的重要內容，如何超越原有分散執(zhí)法模式，實現多部門的有效整合，是海警局有效運行面臨的突出難題。

2.決策權與執(zhí)行權合一的機構設置格局，不利于提升海上執(zhí)法效能

海警局成立的背景是大部制改革，如何合理配置決策權和執(zhí)行權是大部制改革的重要內容。“國外的流行趨勢，是實行決策與執(zhí)行相對分開，設立各種形式的執(zhí)行機構”，“目的不是為了決策與執(zhí)行機構之間的相互制約，也不是為了削減部門規(guī)?；蚓喨藛T，盡管可能產生這樣的實際效果，而是為了提高政策執(zhí)行和服務提供的效能”。④如前文所述，海警局與國家海洋局之間并沒有非常明確的權限劃分，現階段海警局依托國家海洋局開展工作，國家海洋局對外以中國海警局的名義開展海上維權執(zhí)法工作。重組后的國家海洋局擁有較多的海洋事務決策權，海警局則承擔海上執(zhí)法任務即海洋事務執(zhí)行權。從決策與執(zhí)行分離的國際執(zhí)法趨勢來看，決策權與執(zhí)行權需要歸屬不同的政府部門，而現階段海警局尚未從國家海洋局中獨立出來，即目前我國實際上存在海洋事務決策權與執(zhí)行權合而為一的機構設置格局，這不利于提升海上執(zhí)法效能。

3.海上維權執(zhí)法隊伍建設與國際海洋事務發(fā)展的現實需求之間，尚存在一定差距

總體而言，我國海洋執(zhí)法人員對于國內執(zhí)法的相關法律依據較為熟悉，而對我國與其他國家簽訂的雙邊海洋協議以及國際海洋公約、條約、協定等較為生疏。如中國海監(jiān)、中國漁政、邊防海警、海上緝私警察的職責范圍基本上都限于中國領海，其執(zhí)法集中于國內海洋事務，執(zhí)法人員日常工作中接觸更多的是國內企業(yè)或個人，其執(zhí)法依據多是國內海洋法律，適用國際海洋法的情況較少。國際海洋事務的發(fā)展，客觀上要求海警局執(zhí)法人員熟練掌握國內外海洋知識尤其是法律知識，在我國與其他國家存有爭議的海域進行執(zhí)法活動時，能夠熟練運用涉外海洋法律，切實維護我國海洋權益。

二、促進我國海上執(zhí)法體制有效運行的思路

機構改革絕非一日之功，需要從理念到制度乃至技術細節(jié)的精密設計。促進我國海上執(zhí)法體制有效運行，既需要合理設計機構改革路徑，有效整合原有多部門海上執(zhí)法力量，進一步明確整合后的機構定位和職能，又需要結合國內外海洋執(zhí)法實踐，解決以海警局為單一主體的統合性海上執(zhí)法模式面臨的具體難題。

（一）基本路徑：漸進式改革與跨越式發(fā)展相協調

漸進式改革的基本做法是對已有制度進行小幅度改變，以改革的增量累積達致整體變革的實現。立基于長期以來的多部門分散性海上執(zhí)法實踐，實現我國海上執(zhí)法體制的有效運行，可以采取漸進式改革的基本路徑，使舊體制的有用部分被保留下來，并把新添加部分與被保留部分對接在一起，以降低改革阻力。這一漸進式改革是實現我國海上執(zhí)法模式由分散執(zhí)法到整體分散執(zhí)法下部分統合執(zhí)法再到完全統合執(zhí)法的漸進過程，需要做好推進多部門海上執(zhí)法力量有效整合的政治、法律、管理等方面的基礎性工作，如明晰海上執(zhí)法與陸地執(zhí)法的異同，明確海警局的行政層級和職能定位，統一原有涉海事務部門人員的思想認識和身份認同，實現海上執(zhí)法依據的有效統一，在執(zhí)法管理實踐中逐步彌合不同部門人員之間的專業(yè)鴻溝等。漸進式改革并不排斥跨越式發(fā)展。當今世界充滿著不確定性和復雜性，這要求政府管理不斷創(chuàng)新，創(chuàng)新管理理念和管理方式等，以成功應對各種挑戰(zhàn)?？缭绞桨l(fā)展實質上是一種理念，承載著全面深化改革的總體要求。漸進式改革是為實現跨越式發(fā)展而采取的手段。對海上執(zhí)法體制的有效運行而言，將漸進式改革與跨越式發(fā)展相協調，就是要將海上執(zhí)法與國家海洋事務的整體發(fā)展有機結合起來，在海上執(zhí)法體制改革中體現國家海洋強國戰(zhàn)略。

（二）職權劃分：明晰海警局的定位和職能，合理設計其組織結構

海警局面臨的諸多困境可以歸因于其自身定位不夠明確。若要謀求良好的海上執(zhí)法效果，首先應當明確海警局的法律定位及其職能范圍。目前我國海上執(zhí)法體制改革僅從組織框架上將海警局納入了國家海洋局，海警局的各職能部門與國家海洋局多有重合，海警局自身的法律定位尚不明確?，F有法律規(guī)范對海警局的職能范圍只是作了原則性表述，這種表述雖有可作靈活解釋的優(yōu)勢，但會使一線執(zhí)法人員處于執(zhí)法對象不明確的尷尬境地，其因而會缺乏執(zhí)法主動性。為了實現統籌海洋執(zhí)法的初衷，推進海警局的長期有效發(fā)展，我國可以借鑒美國等國家的海洋事務經驗，將海警局發(fā)展成為一支擁有警察權的準軍事化執(zhí)法力量，同時使其擁有較為獨立的人事、預算等權力，其職責包括對外維權和對內行政執(zhí)法兩大部分，涉及海洋權益維護、海洋環(huán)保、海洋安全等領域。另外，從海洋執(zhí)法實踐的需要出發(fā)，還應當合理設計海警局的內部組織結構。從組織行為學的角度看，部門整合實際上就是處理“集中”與“分散”的辯證關系。海警局是將具有不同職能的多個部門整合而成的新部門，運用事業(yè)部制改革模式，可將處理海警局內部各職能部門的“集中”與“分散”關系的著力點放在權力、責任和利益三個層面上。具體而言，海警局總部掌握決策權、獎懲權和監(jiān)控權，其下屬職能部門擁有執(zhí)行權和提案權。權力的統一意味著責任的明確歸屬，之前各自為政、各負其責的海上執(zhí)法格局將宣告終結，而由海警局總部對國家海上維權執(zhí)法負全責，具體職責落實到其下屬職能部門承擔。不同于企業(yè)管理有明確的利潤激勵，海警局作為政府部門，應當有充足的財政資源支持。通過上述三個層面的安排，海警局的內部組織結構見表1。

（三）執(zhí)法實踐：對內對外統籌并舉

行政管理意義上的內外統籌，是指既要完善行政組織的內部整合，又要做好該行政組織與其外部相關組織之間的協調配合。要使海警局在執(zhí)法實踐中做到內外統籌并舉，需要注意以下四個方面。

1.解決誰來統籌即統籌主體的問題

行政機構之間的統籌整合應當在擁有更高行政權力的主管部門的主導下進行，但這并不意味著海警局的整合僅僅限于政府部門內部人員參與。海上執(zhí)法涉及諸多行政相對人，“人們需要為決定重要的活動而一起工作，尋求集體的目標（或公共的理由）”⑤。為了實現海警局的有效整合，推進我國海上執(zhí)法體制有效運行，我國涉海事務機構的統籌工作應當涵蓋政府高層領導、行政機構成員、海洋事務和公共行政專家、涉海社會組織、公民等多主體參與者，以有效的主體間互動來減小機構整合的阻力。

2.海警局內部統籌的重點是解決執(zhí)法依據、組織文化、人事制度、信息管理等方面的問題

海警局應當從國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和海上執(zhí)法需求出發(fā)，與全國人大以及擁有相應立法權的機構或部門密切合作，將海上執(zhí)法力量整合前散見于不同法律文件中的、存在沖突的海洋法律規(guī)范加以整理，必要時重新修訂、增補，使海洋執(zhí)法有統一的依據，避免因法律存在空白和沖突而造成執(zhí)法難題。海警局還應當吸收原有涉海執(zhí)法部門的行政文化，同時采取措施建設自身的行政文化。人事安排是海上執(zhí)法機構整合的難點，其對原有海上執(zhí)法部門的利益及其執(zhí)法人員的個人訴求都會產生很大影響。由多個執(zhí)法部門整合而成的海警局應當充分尊重原有各部門行政人員在身份編制、福利待遇、部門歸屬等方面的需求，平衡各方利益，盡快形成科學合理的人事管理制度。海警局應當致力于打造科學的內部信息交流平臺，實現原有不同部門之間執(zhí)法信息的無縫對接，提升機構整合后的海上維權執(zhí)法效果。

3.海警局要加強外部統籌，與國內其他涉海活動主體一起維護我國海洋權益

海警局成立后，我國海洋權益維護的主體和實踐呈現出漁民—海警局—海軍的格局。面對這種狀況，海警局要注意加強與漁民的互動，對漁民的生產活動進行引導和規(guī)范。海警局還要加強與海軍的信息溝通和執(zhí)法互動。海警局與海軍的執(zhí)法重點不同，一般性國際海洋爭端可由擁有警察權的海警局解決，當國際海洋爭端升級時，就需要海軍的必要介入。海警局在進行海上維權執(zhí)法時，可以依托海洋事務委員會，建立超越本部門的信息交流平臺，在維護國家海洋權益方面形成梯隊式合力，爭得解決國際海洋事務的主動權。實際上，我國海上執(zhí)法力量還包括地方政府的海上執(zhí)法機構，如一些市（縣）的海洋與漁業(yè)局下屬的海上執(zhí)法大隊。當前我國海上執(zhí)法力量的整合集中在中央一級，地方層面的統一整合工作尚未真正啟動，因而在對內執(zhí)法方面，海警局各下屬單位要注意做好與地方政府海上執(zhí)法力量之間的協調。隨著海上執(zhí)法體制改革的深入，未來我國將在中央和地方層面都實現海上執(zhí)法力量的有效統合。

4.海警局的外部統籌，還包括與其他國家的海上執(zhí)法部門進行交流與合作

海警局的成立在某種意義上是為了應對國際海洋事務快速發(fā)展的挑戰(zhàn)。以往的分散執(zhí)法模式已經能夠比較好地滿足國內海洋管理需求，但隨著近年來我國周邊海域領土和資源爭端的加劇，分散管理的弊端日益凸顯，尤其是在處理國際海洋爭端時，一些問題常常通過國務院的臨時協調加以解決，缺乏常態(tài)化的解決機制。海警局的成立有助于統一應對國際海洋事務。海警局應當持續(xù)關注國際海洋事務發(fā)展動態(tài)，增強靈活反應能力。我國設置海警局也是對其他國家海上執(zhí)法體制的借鑒。作為海洋大國，我國理應在執(zhí)法體制上與海洋強國對接。在這個意義上，海警局應當加強與主要海洋國家海上執(zhí)法機構之間的全方位交流，學習國際上先進的海洋執(zhí)法方式，借鑒國外海洋事務經驗，完善自身組織結構，提升海上維權執(zhí)法效能。

三、結語

成立海警局是消除“五龍鬧海，政出多門”的海洋事務管理亂象，完善我國海上執(zhí)法體制的重要步驟。同時，成立海警局也是我國順應國際海洋執(zhí)法發(fā)展趨勢，有效維護我國海洋權益的現實舉措。這一舉措歷經多年籌備和論證，著眼于國內外形勢的發(fā)展變化，與黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的切實轉變政府職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式、優(yōu)化政府組織結構的要求相契合。成立海警局是我國行政體制改革乃至全面深化改革在海上執(zhí)法領域的體現，海警局的進一步完善和發(fā)展也不能脫離全面深化改革的大背景。

全面深化改革是一個不斷探索的長期過程。成立海警局是我國深化海洋執(zhí)法體制改革的重要開端而非終點，目前只是從政府機構設置角度作出了有限努力，還需要采取措施實現海警局的有效運行。正確認識海警局運行所面臨的內外部環(huán)境，探索促進海警局有效運行的理論和實踐方法，有助于進一步推進我國海上執(zhí)法體制改革。成立海警局既是我國海上執(zhí)法體制改革的重要環(huán)節(jié)，又是國務院大部制改革的重要組成部分，其經驗對于大部制改革乃至整個行政體制改革都具有導向和經驗借鑒意義。

注釋

①于宜法等：《制定〈海洋基本法〉初探》，《東岳論叢》2010年第8期。②師小涵：《中國海警局誕生“不只是統一服裝的問題”》，《南方周末》2013年4月4日。③沈榮華：《國外大部制梳理與借鑒》，《中國行政管理》2012年第8期。④[英]埃德蒙·伯克：《自由與傳統》，蔣慶等譯，譯林出版社，2012年，第113頁。⑤Hajer.M.A.& Wagenaar.H.Deliberative Policy Analysis：Understanding Governance in the Network Society.Cambridge University Press，2003.p.147.

參考文獻

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