城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)業(yè)限制性區(qū)域的用地問(wèn)題研究

宋保勝

摘要：城鎮(zhèn)化建設(shè)是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要一定的土地資源做支撐，但農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)ν恋亻_(kāi)發(fā)使用有剛性規(guī)定。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，土地使用的非農(nóng)化和農(nóng)村耕地保護(hù)之間的矛盾日益加深。在農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)依據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)域的劃分及其定位，堅(jiān)持耕地不減少的前提下，選擇以生態(tài)服務(wù)型城鎮(zhèn)化發(fā)展為路徑，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化建設(shè)和耕地保護(hù)的關(guān)系，同時(shí)推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)；城鎮(zhèn)化；環(huán)境約束；優(yōu)化配置

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）08-0055-07

黨的十八大報(bào)告中明確提出要積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，這標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)步入了快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要占用土地資源，而土地是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的最基本條件，是人類獲取食物的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展倚重的主要生產(chǎn)資料，可以說(shuō)，土地的擁有和維護(hù)對(duì)國(guó)家糧食安全生產(chǎn)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定具有不可替代的作用?；趪?guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等因素考慮，國(guó)務(wù)院2010年12月21日頒布實(shí)施的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，對(duì)農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行明確規(guī)劃：那些耕地?cái)?shù)量較多的、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件發(fā)展較好的，盡管也適宜進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)發(fā)，但從保障國(guó)家糧食安全生產(chǎn)的角度，必須把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，對(duì)大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的項(xiàng)目限制進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的劃定，將有效改變?cè)搮^(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)中微觀主體的約束條件，地方政府和相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)行為將受到硬性的約束，區(qū)域內(nèi)的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)將更加有條理，決策的行為將更為科學(xué)，避免出現(xiàn)因地方政府和相關(guān)主體的短期行為導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境資源的不可持續(xù)性，也有利于敦促各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變，規(guī)范和優(yōu)化地域空間結(jié)構(gòu)的有序開(kāi)發(fā)，為糧食安全生產(chǎn)提供充足的地域空間，從而有效擴(kuò)大糧食供給。但在具體的執(zhí)行過(guò)程中，由于農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)ν恋厥褂玫膭傂约s束，制約著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生了一定的抑制作用，城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)吸引人口與產(chǎn)業(yè)集聚的作用有所弱化，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不明顯，如何處理好土地征用與保護(hù)耕地的矛盾，成為困擾農(nóng)村城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的難題。

一、農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域功能定位與

城鎮(zhèn)化功能定位的厘定所謂功能定位，主要是指某一主體區(qū)域?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)利益最大化和可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)所具備的條件、周圍環(huán)境特點(diǎn)、資源稟賦條件以及環(huán)境承載能力等因素，對(duì)該區(qū)域在未來(lái)作用的發(fā)揮、任務(wù)的承擔(dān)、角色的扮演以及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等所做的戰(zhàn)略性安排，以期引導(dǎo)該區(qū)域未來(lái)發(fā)展的方向。

國(guó)土空間是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)寶貴資源財(cái)富，是一國(guó)國(guó)民賴以生存和發(fā)展的基石。我國(guó)是世界上人地矛盾最緊張的國(guó)家（地區(qū)）之一，人均耕地僅0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模約0.6公頃，適宜規(guī)?；_(kāi)發(fā)的國(guó)土空間范圍有限，所處的生態(tài)環(huán)境也比較脆弱，保護(hù)有限的土地資源有利于保障我國(guó)未來(lái)的糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)安全。

現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化“粗放型”的建設(shè)模式帶來(lái)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、空間結(jié)構(gòu)的失衡，造成的耕地面積萎縮和環(huán)境污染問(wèn)題等，使保護(hù)土地資源與城鎮(zhèn)化建設(shè)之間的矛盾日益突出。為了對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行合理的規(guī)劃和利用并在此基礎(chǔ)上有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，國(guó)務(wù)院分別于2010年12月和2014年3月頒布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》。前者是對(duì)我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的一個(gè)規(guī)劃，依據(jù)各地資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ惹闆r劃分為不同區(qū)域，確定其各自的主體功能，明確其開(kāi)發(fā)方向，控制其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范其開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局；后者是指導(dǎo)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，是對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化的未來(lái)發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)的定位，兩者的目標(biāo)是統(tǒng)一的，都是為了在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律的前提下，統(tǒng)籌謀劃國(guó)土利用、城鎮(zhèn)布局，引導(dǎo)土地集約、人口集中、工業(yè)集聚，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和諧穩(wěn)定發(fā)展。

主體功能區(qū)域的劃分藉由土地資源用途管制的差異化和不同的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度所調(diào)控，目的是規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)和提升空間利用效率。從糧食安全生產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的基本功能是“加強(qiáng)耕地保護(hù)，保障國(guó)家糧食安全生產(chǎn)、維持生態(tài)平衡和提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，主體功能的確定為農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變明確了方向。對(duì)于農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，國(guó)家并沒(méi)有限制其發(fā)展，而是要圍繞主體功能，進(jìn)行適度、適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。由于農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)化建設(shè)受到剛性約束，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平較低，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)差距比較明顯，適度進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有一定的推動(dòng)作用?；诖?，農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)在圍繞糧食安全生產(chǎn)和增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品能力基礎(chǔ)上，加強(qiáng)資源環(huán)境的保護(hù)和有效利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧的生態(tài)服務(wù)型城鎮(zhèn)，最終服務(wù)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能和城鎮(zhèn)化建設(shè)功能盡管表述不同，但它們的功能是統(tǒng)一的，是相輔相成、相互促進(jìn)的。農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域是綠色農(nóng)產(chǎn)品的提供地，是城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)水源、氧氣的提供地，是大中城市勞動(dòng)力的產(chǎn)地和剩余勞動(dòng)力的蓄水池；農(nóng)村城鎮(zhèn)則是農(nóng)產(chǎn)品集散市場(chǎng)，是農(nóng)產(chǎn)品深加工的基地，是農(nóng)業(yè)人口聚居中心，是綠色農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草業(yè)和各種生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展的服務(wù)區(qū)，更是國(guó)家高科技產(chǎn)業(yè)、新興戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聚集區(qū)。農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域與城鎮(zhèn)化建設(shè)之間的有機(jī)融合，相互補(bǔ)充，能有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)帕累托最佳。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域

規(guī)劃的沖突及表現(xiàn)農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的基本任務(wù)是保證國(guó)家糧食安全，而城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)訴求是土地集中、人口集中和工業(yè)集聚，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要占用用一定的土地資源，但農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)耕地非農(nóng)用化有著剛性規(guī)定，城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)定二者之間出現(xiàn)了巨大的沖突，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)“錦標(biāo)主義”現(xiàn)象嚴(yán)重，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用，與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)耕地非農(nóng)用化限制開(kāi)發(fā)有沖突

黨的十八大報(bào)告做出了“積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”的決策部署，把城鎮(zhèn)化建設(shè)上推到“全面建設(shè)小康社會(huì)載體”的地位，這意味著城鎮(zhèn)化建設(shè)在我國(guó)將是當(dāng)前及以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)和主流趨勢(shì)。但由于“投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)”的理念仍在影響地方政府，各級(jí)地方政府都把城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，上級(jí)政府也把城鎮(zhèn)化建設(shè)作為政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確指出了“一定的國(guó)土區(qū)域空間具有多種功能，但必須有一種主體功能”。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的區(qū)域，應(yīng)把糧食安全生產(chǎn)作為主體功能，大量的耕地應(yīng)為糧食的安全生產(chǎn)服務(wù)，發(fā)揮應(yīng)有的主體功能。一些地方政府為了突出政績(jī)把城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)作追求GDP增長(zhǎng)的手段和“應(yīng)景之作”，不顧農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，大拆大建、貪大求全、盲目擴(kuò)張城區(qū)和工業(yè)園區(qū)、大搞“形象工程”和“政績(jī)工程”，致使大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用，加劇了土地資源的稀缺性?！霸斐沁\(yùn)動(dòng)”在短期內(nèi)能改善當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況，提高人民收入水平，有一定的政績(jī)，受到上級(jí)政府的肯定，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，與城鎮(zhèn)化伴隨的往往是對(duì)建設(shè)用地的占用和對(duì)耕地保護(hù)的嚴(yán)重沖突，威脅到國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化程度降低，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)空間布局不合理，“過(guò)疏”“過(guò)密”明顯，劣質(zhì)耕地與優(yōu)質(zhì)耕地置換造成總體耕地質(zhì)量下降，與糧食安全生產(chǎn)背道而馳

城鎮(zhèn)是一定區(qū)域內(nèi)各要素集聚中心，布局的合理與否，決定著集聚與輻射功能的發(fā)揮，影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)布局是指區(qū)域內(nèi)各個(gè)城鎮(zhèn)在一定地域內(nèi)的動(dòng)態(tài)配置，即它們各自承載的經(jīng)濟(jì)、人口、自然諸要素在空間地域上組合方式和發(fā)展方向?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化建設(shè)在空間布局和空間結(jié)構(gòu)上不合理，“過(guò)疏”“過(guò)密”明顯，交通便利、自然條件較好的區(qū)域，如中東部地區(qū)的沿海和平原地區(qū)，城鎮(zhèn)容積率較高，密度較大，城鎮(zhèn)“過(guò)密”，土地和環(huán)境的承載力壓力較大；偏遠(yuǎn)地區(qū)、丘陵、山區(qū)等自然條件較差的西部地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模較少，容積率較低，城鎮(zhèn)“過(guò)疏”，城鎮(zhèn)功能發(fā)揮受限，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化建設(shè)的趨利性，一般會(huì)使城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)在交通要道的兩側(cè)，這些區(qū)域大多屬于土地質(zhì)量較高與適宜性較好的良田沃土。雖然大部分地區(qū)執(zhí)行了耕地的占補(bǔ)平衡，但“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象很是普遍，耕地被占，而補(bǔ)充的新土地則主要集中在自然條件和灌溉條件較差的邊遠(yuǎn)地區(qū)、丘陵、山區(qū)或保水保肥條件差的“四荒地”，多為限制因素較多的劣質(zhì)低產(chǎn)田，農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換，造成了一定程度上耕地質(zhì)量下降，糧食的畝產(chǎn)量受到一定的影響。

3.城鎮(zhèn)化“非理性”占地，利用率不高，造成大量土地閑置撂荒，與農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域土地使用緊張相矛盾

城鎮(zhèn)化的科學(xué)規(guī)劃決策一定要有理性，一旦決策行為脫離了理性的約束和指導(dǎo)時(shí)，往往會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生負(fù)面影響，使得一些行為主體作出一系列非理性行為，出現(xiàn)決策失誤。在農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)，為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，有些地方政府采用土地“平面擴(kuò)張”的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)缺乏科學(xué)的規(guī)劃和合理的論證，使得一些地區(qū)不管有無(wú)條件都競(jìng)相征地，不斷向外擴(kuò)張侵占農(nóng)田，建設(shè)新城和開(kāi)發(fā)區(qū)，形成用地上的“馬太效應(yīng)”。

由于決策缺乏理性，大批不具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)域因匹配條件難以跟上，出現(xiàn)“征而不開(kāi)”“開(kāi)而不發(fā)”等狀況，土地利用率不高，大量的土地被閑置；為享受便捷的交通條件和公共資源等，許多農(nóng)戶新住宅建設(shè)用地一般選在城郊或村莊外圍，村內(nèi)老宅長(zhǎng)期閑置，村落“外擴(kuò)內(nèi)空”狀況也比較明顯，“住宅空心化”的現(xiàn)象普遍。資料表明，我國(guó)土地有4.5%—6.5%處于閑置狀態(tài)，42%左右被低效利用。這種非理性、無(wú)序化的占地，使大量的土地閑置撂荒，不能被充分開(kāi)發(fā)利用，造成農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)土地供需矛盾的緊張。

4.城鎮(zhèn)化建設(shè)與資源環(huán)境承載能力不匹配，造成負(fù)作用外溢，土壤、水質(zhì)遭到破壞，致使農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)維護(hù)與城鎮(zhèn)化建設(shè)矛盾日益尖銳

我國(guó)的生態(tài)足跡與城鎮(zhèn)化建設(shè)水平有顯著的相關(guān)性，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展水平高、人均生態(tài)足跡也隨著增高。城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)生態(tài)足跡的驅(qū)動(dòng)，使得資源環(huán)境承擔(dān)著巨大的甚至過(guò)量的負(fù)荷，一旦城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，資源環(huán)境承載力不同步，就造成城鎮(zhèn)化負(fù)作用外溢，環(huán)境受到污染，土壤、水質(zhì)遭到破壞，影響農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域糧食安全生產(chǎn)功能的發(fā)揮。

目前我國(guó)正處在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要時(shí)期，各地競(jìng)相“瘋狂造樓”，拓展城區(qū)建設(shè)，城鎮(zhèn)建筑面積逐年攀升。從2003年到2013年的10年間，全國(guó)城鎮(zhèn)建筑面積就從約120億平方米增長(zhǎng)到約240億平方米，短短10年時(shí)間就翻了一番。城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模增加，建設(shè)速度加快，而資源環(huán)境承載能力的培育機(jī)制沒(méi)有同步建設(shè)和啟動(dòng)，形成的建筑垃圾隨意倒卸；支撐產(chǎn)業(yè)排放的各種有害氣體、廢水及工業(yè)垃圾等大量廢物不加處理任意排放；居民的生活垃圾、污水隨意丟棄等破壞環(huán)境現(xiàn)象。上述負(fù)產(chǎn)品不僅占用了大量土地，對(duì)周圍的環(huán)境造成污染，有些甚至直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，使土地、水源和生物資源遭受污染和破壞，影響農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并直接威脅當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳硇慕】?，成為影響社?huì)穩(wěn)定的重要因素。

三、農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的

理念及應(yīng)遵循的原則我國(guó)用來(lái)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的國(guó)土空間并不寬裕，平原及其他基礎(chǔ)條件較好的區(qū)域盡管適宜城鎮(zhèn)化建設(shè)，但為保障糧食生產(chǎn)安全，該區(qū)域應(yīng)繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，進(jìn)行糧食種植，不能過(guò)度占用耕地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的理念應(yīng)該為：貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持全國(guó)上下“一盤(pán)棋”行動(dòng)，統(tǒng)籌兼顧，進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃布局設(shè)計(jì)，優(yōu)化資源環(huán)境配置，保證糧食安全生產(chǎn)；把農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域的功能定位與城鎮(zhèn)化建設(shè)的功能定位實(shí)行無(wú)縫對(duì)接，建立與農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域功能相匹配的城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制；把生態(tài)理念納入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中去，注重資源環(huán)境的保護(hù)，突出城鎮(zhèn)的服務(wù)功能，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與糧食安全生產(chǎn)雙重目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化的建設(shè)是由諸多因素決定的一項(xiàng)復(fù)雜的、多層次的、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，理想的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式應(yīng)該是該系統(tǒng)工程的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)化。為此，農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)遵循的原則包括以下幾個(gè)方面：

1.科學(xué)的務(wù)實(shí)性原則

土地是不可再生的資源，特別是在農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域，若不加節(jié)制的濫占耕地，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)要摒棄一切圍繞“GDP”增長(zhǎng)的發(fā)展模式，采用科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，依據(jù)規(guī)劃方案，把提升質(zhì)量和增加效益放在首位，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)要與農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相一致，從傳統(tǒng)的“外延式”“速度型”向未來(lái)的“內(nèi)涵式”“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展思路也應(yīng)由“投資驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)新驅(qū)動(dòng)”，其整體功能必須實(shí)現(xiàn)從“制造生產(chǎn)型”向“生態(tài)服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。

2.全面統(tǒng)籌發(fā)展原則

在農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)依據(jù)帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)現(xiàn)某一方利益時(shí)以不損害其他方的利益為前提，遵循全面統(tǒng)籌發(fā)展的理念，進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，做好科學(xué)規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)籌安排，重視農(nóng)村城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，兼顧農(nóng)村資源環(huán)境的承載能力，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，防止新的污染問(wèn)題的出現(xiàn)，決不能以犧牲農(nóng)村區(qū)域的生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來(lái)發(fā)展工業(yè)、發(fā)展城市。要減少或者杜絕農(nóng)業(yè)的外部負(fù)效應(yīng)，進(jìn)而保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)民生存環(huán)境的安全。

3.可持續(xù)發(fā)展原則

如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)對(duì)自然的索取，濫占耕地、亂設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)框架，勢(shì)必破壞環(huán)境，最終會(huì)反過(guò)來(lái)影響發(fā)展。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)以不減少耕地規(guī)模、不損害生態(tài)環(huán)境利益、不強(qiáng)化污染排放為基本準(zhǔn)則，遵循環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)及可持續(xù)發(fā)展理論，突出社會(huì)可持續(xù)性、生態(tài)可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對(duì)自然的干擾和損害，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，推動(dòng)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高和可持續(xù)發(fā)展。

4.生態(tài)服務(wù)型原則

城鎮(zhèn)一般是一個(gè)區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和居住中心，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然伴隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大和支撐產(chǎn)業(yè)的增加，這種“外延式”的城鎮(zhèn)發(fā)展模式帶來(lái)了農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)耕地和資源環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題，已經(jīng)成為制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)應(yīng)考慮低碳、綠色需求，把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)放在城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位，突出節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材的生態(tài)理念，促進(jìn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，發(fā)揮城鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)提升綜合服務(wù)功能和輻射能力。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)的

對(duì)策建議農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)各因素的和諧發(fā)展關(guān)乎國(guó)家糧食安全生產(chǎn)和區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和治理，因此應(yīng)根據(jù)其主體功能定位，全面構(gòu)建服務(wù)于保障國(guó)家糧食安全生產(chǎn)和增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的城鎮(zhèn)化和諧發(fā)展模式，讓它們逐漸發(fā)展成為支撐農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)體系中的重要一環(huán)，從而帶動(dòng)周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)健康持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步釋放農(nóng)村閑置建設(shè)用地空間，促進(jìn)土地節(jié)約利用，提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益同步提高。

1.要從宏觀角度修正“以GDP為主要導(dǎo)向，忽視經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展”的績(jī)效考核機(jī)制，倒逼地方政府轉(zhuǎn)變“粗放式”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展

政府績(jī)效考核機(jī)制通常是“以GDP為主要導(dǎo)向，忽視經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展”，特別是在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，“重短期考核，忽視長(zhǎng)期性、持續(xù)性和和諧性”，這些都與農(nóng)業(yè)限制性開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能規(guī)劃不相適應(yīng)，致使地方政府為了“GDP”增長(zhǎng)考核的硬性指標(biāo)，不顧本地區(qū)功能規(guī)劃和實(shí)際情況，大肆擴(kuò)張城鎮(zhèn)范圍，建設(shè)各類的高新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，盲目上馬新項(xiàng)目等，造成耕地面積減少，資源環(huán)境破壞。淡化“GDP”績(jī)效考核指標(biāo)，可以使部分農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域地方政府卸下指標(biāo)包袱，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。

一是改變過(guò)去的績(jī)效考核內(nèi)容。由過(guò)去以“GDP”為主要績(jī)效考核內(nèi)容修正為以經(jīng)濟(jì)、民生、環(huán)境等為主要的考核內(nèi)容，在考核報(bào)告中加以凸顯。針對(duì)農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的每項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，績(jī)效考核的內(nèi)容應(yīng)該是占地是否超標(biāo)、是否體現(xiàn)了集約用；項(xiàng)目選址是否侵占水源地、基本農(nóng)田和綠化用地；入戶的支撐產(chǎn)業(yè)是否是從事的綠色、低碳、環(huán)保、低能耗的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)生的“三廢”問(wèn)題是否有效解決；城鎮(zhèn)對(duì)區(qū)域農(nóng)村是否有輻射帶動(dòng)作用，效果怎樣；城鎮(zhèn)的服務(wù)功能是否得到發(fā)揮，農(nóng)民的收益如何等。

二是轉(zhuǎn)變績(jī)效考核的期限。如果績(jī)效考核期限較短，地方政府不得不頻繁地應(yīng)付上級(jí)政府的績(jī)效考核，熱衷于短期行為，無(wú)暇考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)性和持續(xù)性的問(wèn)題，很難從實(shí)質(zhì)上提升區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和發(fā)展水平。延長(zhǎng)績(jī)效考核期限，依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，進(jìn)行事前、事中和事后綜合績(jī)效考核。一般建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前應(yīng)對(duì)該項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案是否與農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能相匹配，報(bào)批手續(xù)、融資渠道等方面進(jìn)行考核；建設(shè)中主要考核是否按期進(jìn)行，是否超標(biāo)多占土地，有無(wú)更改建設(shè)內(nèi)容和規(guī)劃等；竣工運(yùn)營(yíng)后主要考核是否發(fā)揮應(yīng)用的效果、污染的處理等。

三是完善績(jī)效考核的方法。傳統(tǒng)的政府績(jī)效考核方法一般是以量化為主，根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)地方政府工作完成或進(jìn)展情況，打分排序或分等級(jí)，考核者往往依照數(shù)字來(lái)做評(píng)判，很少考慮數(shù)字以外的情形，考核的結(jié)果具有一定的片面性。為了能綜合、全面的對(duì)農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行績(jī)效考核，應(yīng)修正過(guò)去的量化考核方法，改為定性考核為主，再輔助以數(shù)字指標(biāo)進(jìn)行綜合考核，注重考察地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的整個(gè)流程以及指標(biāo)設(shè)置的內(nèi)在邏輯關(guān)系是否合理，與農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能是否和諧，強(qiáng)化二者之間的均衡、協(xié)調(diào)局面。

2.科學(xué)規(guī)劃，合理布局，統(tǒng)籌兼顧，認(rèn)真做好農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能規(guī)劃與城鎮(zhèn)化土地利用總體規(guī)劃的銜接，有效化解城鄉(xiāng)建設(shè)用地沖突

規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的起點(diǎn)，規(guī)劃如果到位，對(duì)整個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)將起到事半功倍的效果。在農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，應(yīng)圍繞《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》功能定位，遵循《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，按照土地的自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)區(qū)域內(nèi)的國(guó)土空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理布局，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，形成城鎮(zhèn)和村莊無(wú)縫對(duì)接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)；統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)用地需求，嚴(yán)格控制農(nóng)田總量，合理確認(rèn)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，促進(jìn)城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展、集約發(fā)展、和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，形成“三化促三農(nóng)”局面。

一是科學(xué)規(guī)劃，合理布局。農(nóng)業(yè)型限制開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃時(shí)，依據(jù)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)條件和自然條件，進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃布局?？蛇x擇一些土地質(zhì)量較低、交通條件便利、帶動(dòng)、輻射能力較強(qiáng)的地區(qū)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的區(qū)域；可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際資源環(huán)境承載能力的強(qiáng)弱，確定城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)；在整個(gè)農(nóng)業(yè)型限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，保證區(qū)域范圍內(nèi)耕地總面積動(dòng)態(tài)平衡。

二是統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與國(guó)家和地方政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧各類因素，加強(qiáng)分類指導(dǎo)。統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等艙間結(jié)構(gòu)建設(shè)，推進(jìn)功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止新城新區(qū)空心化；發(fā)揮特色，因地制宜推行城鎮(zhèn)發(fā)展模式，推出諸如“特色經(jīng)濟(jì)型”“旅游觀光型”“交通區(qū)位型”和“邊關(guān)口岸型”等各具特色的成鎮(zhèn)，并對(duì)之進(jìn)行分階段、分類別指導(dǎo)，有些類型的城鎮(zhèn)不需要工業(yè)園區(qū)等，能節(jié)約部分土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為促進(jìn)人口集聚、發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)拓展空間。進(jìn)行資源整治，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的建設(shè)給農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的耕地和水源帶來(lái)一定的污染，給糧食的安全生產(chǎn)帶來(lái)了不利影響。為了改善環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，需要對(duì)土壤和水源進(jìn)行整治，恢復(fù)土壤肥力，提高水源質(zhì)量，提升糧食產(chǎn)量，農(nóng)業(yè)限制型開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能規(guī)劃與城鎮(zhèn)化土地利用總體規(guī)劃的銜接。

3.構(gòu)建城鎮(zhèn)化用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制，用活增量、盤(pán)活存量，節(jié)約、集約用地，保證農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性

建設(shè)主體功能區(qū)的主要目標(biāo)之一，就是保障我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全、社會(huì)秩序穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。對(duì)于在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的非理性占地狀況，要求我們變革與創(chuàng)新土地調(diào)控機(jī)制，進(jìn)一步挖掘土地的潛力，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量的原則，構(gòu)建城鎮(zhèn)化用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求。

一是規(guī)范城鎮(zhèn)化操作流程，杜絕非理性占地行為。耕地一旦被城鄉(xiāng)建設(shè)占用，就具有不可逆轉(zhuǎn)性，對(duì)農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域保障糧食安全的影響不容小視。為杜絕非理性占地，可依據(jù)主體功能的定位，規(guī)范城鎮(zhèn)化建設(shè)用地操作流程，規(guī)定土地用途，禁止出現(xiàn)“征而不用”現(xiàn)象，不得中途改變土地的用途；控制城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的總量，限制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地實(shí)行“占補(bǔ)平衡”的政策，最終實(shí)現(xiàn)耕地總量均衡；對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)機(jī)制，將優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，作為保證糧食安全的底線實(shí)行特殊保護(hù)，不得以任何理由進(jìn)行占用。

二是盤(pán)活存量，用活增量，提高土地的利用效率。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)快速的加快，土地供應(yīng)需求和耕地保護(hù)的矛盾日益突出。因此，盤(pán)活存量、用活增量、遏制違法用地，提高土地的利用效率，顯得尤為重要。對(duì)征用土地超過(guò)一年未用的，限期退還，恢復(fù)原貌；對(duì)分布偏遠(yuǎn)、零散、規(guī)模較小、外遷內(nèi)空的村莊進(jìn)行整治，拆舊建新，騰出舊址復(fù)墾還耕；對(duì)一些廢棄的磚瓦窯場(chǎng)和工礦用地等進(jìn)行土地綜合整治、休養(yǎng)，恢復(fù)肥力，進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植。

三是節(jié)約、集約用地，保持土地的可持續(xù)性。在土地規(guī)劃利用中，必須立足內(nèi)涵挖潛，走節(jié)約、集約化建設(shè)之路，將土地空間利用到極致。要嚴(yán)格用途管制，健全節(jié)約土地標(biāo)準(zhǔn)，提高建筑容積率，用地?cái)?shù)量不增加的前提下，提高承載力，最大幅度地降低用地成本，同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及更多的建筑；在選擇小城鎮(zhèn)及農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)位置時(shí)，應(yīng)盡量利用荒地、坡地，堅(jiān)持少用、不占耕地的指導(dǎo)思想；產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)連片發(fā)展，形成集聚效應(yīng)，節(jié)約土地資源；嚴(yán)格控制城市外延擴(kuò)張，從嚴(yán)控制低水平重復(fù)建設(shè)、盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和高檔房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)加強(qiáng)土地利用集約利用率的提升，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的保障能力不斷得到充實(shí)。通過(guò)調(diào)整村莊規(guī)劃，完善村內(nèi)主次干道等基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，土地實(shí)現(xiàn)節(jié)約和集約。

4.加大環(huán)境治理和保護(hù)力度，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，提升土地質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)力度，構(gòu)建與農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和諧統(tǒng)一的生態(tài)服務(wù)型新城鎮(zhèn)

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，必須確保生態(tài)安全，否則勢(shì)必會(huì)引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，給農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)一定的負(fù)面效應(yīng)。各級(jí)政府應(yīng)將生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化過(guò)程，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，為農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可持續(xù)發(fā)展的方向和路徑。

一是加大環(huán)保力度，構(gòu)建和諧文明的生態(tài)城鎮(zhèn)化。生態(tài)城鎮(zhèn)化是指城鎮(zhèn)化建設(shè)要以生態(tài)文明建設(shè)為主導(dǎo)思想，以區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)分布、城區(qū)建設(shè)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，堅(jiān)持因地制宜，全面構(gòu)建綠色社會(huì)、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色環(huán)境的生態(tài)城鎮(zhèn)。面對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資源環(huán)境約束，要加大環(huán)保力度，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，樹(shù)立環(huán)保理念，建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，加快構(gòu)建節(jié)能減排的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，提升生態(tài)文明水平；要堅(jiān)持以人為本，著力改善居住環(huán)境。引導(dǎo)居民樹(shù)立環(huán)保意識(shí)和生態(tài)觀念，構(gòu)建健康和多元化的生活環(huán)境，達(dá)成與農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域功能和諧統(tǒng)一。

二是支撐產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)型升級(jí)。城鎮(zhèn)化的支撐產(chǎn)業(yè)要摒棄那些“高能耗”“高污染”行業(yè)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)新興科技、新興產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)深度融合。要對(duì)產(chǎn)業(yè)設(shè)置入住門檻，只有符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和要求的“高產(chǎn)、高效、低污染、高科技”產(chǎn)業(yè)，允許進(jìn)入工業(yè)園區(qū)；要加快農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，對(duì)原有的那些技術(shù)含量比較低、能源消耗比較大、污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綜合治理改造，形成生態(tài)化、信息化和技術(shù)化產(chǎn)業(yè)群；要結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品地位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)種植的綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，使農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)資源得到有效充分的開(kāi)發(fā)。

三是耕地肥力、水源的質(zhì)量要保護(hù)。土地的質(zhì)量和水源的清潔是農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提條件，也是區(qū)域內(nèi)各要素功能發(fā)揮的基礎(chǔ)，為了保護(hù)區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境和提升土地質(zhì)量，要對(duì)國(guó)土空間的動(dòng)態(tài)變化和耕地肥力進(jìn)行監(jiān)測(cè)，做出等級(jí)評(píng)估，為國(guó)土空間的科學(xué)規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)；政府要建立健全耕地質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)的管理措施，將耕地質(zhì)量建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等所需的經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算體系內(nèi)，明確主管部門職權(quán)和責(zé)任；要嚴(yán)格禁止建建筑垃圾堆放農(nóng)田，限制支撐產(chǎn)業(yè)向耕地及農(nóng)田溝渠中排放有毒、有害的廢水、廢氣和固體廢棄物，要禁止養(yǎng)殖專業(yè)戶將未經(jīng)處理的一些畜禽糞便等任意排放，保持農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域環(huán)境清潔衛(wèi)生。

5.完善土地管理法規(guī)，健全耕地保護(hù)制度，在保證農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低的情況下，科學(xué)、合理的推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高、社會(huì)狀況也呈現(xiàn)不同的需求局面。原有的一些土地管理法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的土地管理和耕地保護(hù)的需要，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況加以修改、完善。

一是完善相應(yīng)的法律、法規(guī)。依據(jù)新的《土地管理法》，制定和完善與之相配套的各類單行法律或法規(guī)，對(duì)有關(guān)土地管理部門的職責(zé)權(quán)限、土地征用流程、耕地保護(hù)條例、土地監(jiān)督檢察等方面詳實(shí)表述和細(xì)化，完善的土地管理和土地利用相關(guān)制度體系，有效制止和遏制濫用征地權(quán)力，用較低的價(jià)格征用耕地用于非農(nóng)建設(shè)的狀況，保護(hù)好大量耕地。

二是加強(qiáng)執(zhí)法過(guò)程。加強(qiáng)土地管理，保障耕地科學(xué)、合理、有效地開(kāi)發(fā)和利用，堅(jiān)決制止和查處土地違法行為，完善土地管理和執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。成立土地聯(lián)合執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)管工作的指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)；各相關(guān)部門要密切合作，明確各自責(zé)任分工，嚴(yán)格土地使用的審核、審批程序；實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制，將各自分管的國(guó)土資源管理任務(wù)納入年度考核內(nèi)容，進(jìn)行逐項(xiàng)核對(duì)考核，依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

三是營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。為營(yíng)造和諧的執(zhí)法環(huán)境，應(yīng)加大普法宣傳教育力度，使農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域各經(jīng)營(yíng)主體了解制定相關(guān)土地管理法律、法規(guī)的背景、目的、意義。各基層單位和國(guó)土資源部門要搞活宣傳形式，豐富宣傳內(nèi)容，要對(duì)典型的土地違法案件予以曝光，進(jìn)行警示，提高各層次主體的法律意識(shí)，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)人口眾多但可用耕地資源較少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國(guó)。農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)安全、城鎮(zhèn)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)的矛盾凸顯。如何在農(nóng)業(yè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系，化解城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地剛性需求與耕地保護(hù)的矛盾，成為亟待解決的問(wèn)題。為此，應(yīng)在科學(xué)合理的規(guī)劃和引導(dǎo)土地利用的基礎(chǔ)上，“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”，按照循序漸進(jìn)的原則，按照“高密度、高效率、節(jié)約型、現(xiàn)代化”的要求，走出一條資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)建設(shè)路徑。這樣大力發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)不僅不會(huì)浪費(fèi)土地，還能從根本上引導(dǎo)土地科學(xué)利用，從而達(dá)到節(jié)約土地和改善環(huán)境的目的，獲得較高的規(guī)模效益和集聚效應(yīng)，帶動(dòng)和促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。

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