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    農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方案的論爭與宅基地集體所有制的再認(rèn)識

    2014-09-16 09:35余永和
    中州學(xué)刊 2014年8期
    關(guān)鍵詞:國有化私有化宅基地

    余永和

    摘要:學(xué)界對如何推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可謂見仁見智,主要體現(xiàn)為宅基地國有化與私有化兩種方案的分歧。兩派的論爭源于對宅基地性質(zhì)的不同界定、對宅基地流轉(zhuǎn)依靠力量的不同抉擇、對宅基地制度變遷成本和績效的不同評判。雙方在貌似觀點(diǎn)對立的背后其實存在共同的認(rèn)識誤區(qū),即都靜態(tài)孤立地審視宅基地集體所有制,進(jìn)而論定其構(gòu)成了宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙。實際上,集體所有制是與時俱進(jìn)不斷發(fā)展的,通過宅基地使用權(quán)的物權(quán)化與宅基地確權(quán)登記等完善措施,集體所有制完全可以適應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)的要求。

    關(guān)鍵詞:宅基地;集體所有制;國有化;私有化

    中圖分類號:F301.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1003-0751(2014)08-0062-05

    黨的十八屆三中全會以后,學(xué)界關(guān)于是否開禁農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的爭議告一段落,而如何順利推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的論爭則愈加激烈?,F(xiàn)行的宅基地集體所有制在此番爭議中被推上風(fēng)口浪尖:有學(xué)者提出農(nóng)村宅基地國有化方案,即將農(nóng)村宅基地收歸國家所有,以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場;也有學(xué)者提出農(nóng)村宅基地私有化方案,即賦予農(nóng)民完整的宅基地產(chǎn)權(quán),以促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)。厘清兩派論爭的緣由,剖析論爭背后共同的認(rèn)識誤區(qū),有助于深化對集體所有制與宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系的認(rèn)識,明確下一步改革的方向。

    一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方案的論爭

    新中國成立后,農(nóng)村宅基地一度歸農(nóng)民所有,直到1962年農(nóng)村宅基地才轉(zhuǎn)歸集體所有,農(nóng)民則保留宅基地的使用權(quán)。改革開放以來,要求農(nóng)村宅基地國有化或私有化的學(xué)者一直爭議不休,近年更是圍繞宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行激烈論戰(zhàn),這主要源于雙方對宅基地性質(zhì)的不同界定、對宅基地流轉(zhuǎn)依靠力量的不同抉擇以及對宅基地制度變遷成本和績效的不同評判。

    1.對宅基地性質(zhì)的不同界定

    主張國有化的學(xué)者認(rèn)為宅基地具有社會保障性質(zhì),而社會保障當(dāng)然不能私有化。因此,將宅基地在內(nèi)的集體土地所有權(quán)視為市場性的土地財產(chǎn)權(quán)并不現(xiàn)實??紤]到在今后較長時期內(nèi),宅基地依然承擔(dān)著農(nóng)民重要的社保功能,只有通過宅基地國有化,才能推動農(nóng)村宅基地使用權(quán)及地上房產(chǎn)與城市房地產(chǎn)一樣自由流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)村保障統(tǒng)一納入國家社保時,農(nóng)民原來的保障(包括宅基地與承包田)自然更應(yīng)該實現(xiàn)國有化,以加速宅基地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的市民化。

    與之相反,主張私有化的學(xué)者認(rèn)為宅基地具有財產(chǎn)性質(zhì),只有確立農(nóng)民對宅基地排他性的私人產(chǎn)權(quán),才能促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)。將農(nóng)村宅基地房地產(chǎn)確權(quán)為農(nóng)民的私有權(quán),其實質(zhì)是確認(rèn)農(nóng)民的生存權(quán)、居住權(quán)、財產(chǎn)權(quán);而限制農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)實際上阻塞了農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道,以農(nóng)民失去社保為由不讓農(nóng)民真正獲得土地,與之前以農(nóng)民擁有土地為由不給農(nóng)民建立社保相矛盾。黨國英更是抨擊將土地集體所有制視為農(nóng)民的社會保障乃陳詞濫調(diào),希望徹底根除對土地財產(chǎn)權(quán)的恐懼癥,力陳只有將農(nóng)民的“半截子土地產(chǎn)權(quán)”改為完全的產(chǎn)權(quán),才能順利推動宅基地的流轉(zhuǎn)。吳敬璉提出不解決土地產(chǎn)權(quán)問題,農(nóng)民的宅基地等資產(chǎn)就無法變成可流動的資本,既損害了繼續(xù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)村居民的利益,也阻礙了務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民定居城市的進(jìn)程。

    2.對宅基地流轉(zhuǎn)依靠力量的不同抉擇

    主張國有化的學(xué)者倚重行政的力量,期望政府在宅基地流轉(zhuǎn)中擔(dān)當(dāng)重要角色,甚至由政府統(tǒng)籌安排與全盤主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)事宜,以保障宅基地的有序流轉(zhuǎn)。如有人提出農(nóng)村土地國有化后,建立農(nóng)村土地資源國家所有者代表機(jī)制,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對農(nóng)村土地長期的使用權(quán),對農(nóng)村宅基地使用權(quán)采取基本保障和超額累進(jìn)收取土地使用費(fèi)相結(jié)合的制度,既確保國家對宅基地使用權(quán)的宏觀調(diào)控,又實現(xiàn)宅基地的保障功能與流轉(zhuǎn)效益。也有人建議宅基地所有權(quán)歸國家,由縣級政府有關(guān)部門充當(dāng)管理責(zé)任人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)人員具體負(fù)責(zé)管理事務(wù),農(nóng)戶享有完全的使用權(quán);完全參照城市住房買賣的辦法去推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),政府不宜設(shè)置流轉(zhuǎn)障礙,但要嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)程序,既有效遏制農(nóng)村居住用地的擴(kuò)張勢頭,又為農(nóng)村宅基地的順利流轉(zhuǎn)鋪平道路。

    與此相異的是,主張私有化的學(xué)者重視經(jīng)濟(jì)的力量,強(qiáng)調(diào)市場理應(yīng)在宅基地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)功能。明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的首要前提,宅基地產(chǎn)權(quán)模糊根本不能進(jìn)行交易。只有確立農(nóng)民對宅基地獨(dú)立完整的產(chǎn)權(quán),才能完善宅基地流轉(zhuǎn)市場,消解權(quán)力與資本對宅基地的合謀,實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。私有化也能保證農(nóng)民在土地交易中獲得起碼的知情權(quán),防范地方政府的侵權(quán)行為,使土地流轉(zhuǎn)步入規(guī)范化軌道。

    3.對宅基地制度變遷成本和績效的不同評判

    兩派學(xué)者都堅信自己的方案成本低,績效高,而批評對方的方案代價高,風(fēng)險大。

    主張國有化的學(xué)者認(rèn)為宅基地集體所有制能夠平穩(wěn)地向國家所有制過渡,一舉實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)同地同權(quán)同價,徹底消除宅基地流轉(zhuǎn)的制度障礙。具體路徑則不盡相同。如可以盡量將集體土地所有權(quán)“做虛”,將農(nóng)民宅基地使用權(quán)“做實”,到農(nóng)民只重視宅基地使用權(quán)而淡化有名無實的集體所有權(quán)時,就可以輕而易舉地推進(jìn)宅基地國有化改革了;或者先建立宅基地限期有償使用制度及宅基地使用權(quán)登記制度,進(jìn)而實現(xiàn)宅基地國有化;或者采用置換的方式,即允許集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民形成一個集體決議,決定是否以宅基地的永用權(quán)為對價換取宅基地國有化,宅基地國有化后,農(nóng)民享有永用權(quán),性質(zhì)上屬于用益物權(quán),法理上優(yōu)先于所有權(quán),既解決了集體所有權(quán)主體缺位問題,也消弭了國家及其管理者的侵權(quán)隱患;而私有化方案除了面臨宅基地如何分配的難題外,還可能引發(fā)強(qiáng)勢群體對弱勢農(nóng)民的掠奪,加速土地兼并,危及社會穩(wěn)定。國有化有助于明確國家(土地所有者)與農(nóng)民(土地使用者)之間的權(quán)義關(guān)系,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,積聚農(nóng)村社保所需的龐大資本,解除農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的后顧之憂;而私有化方案受到社會制度的剛性約束,具有很大的政治風(fēng)險,也缺乏圓滿的分配辦法,容易滋生確權(quán)糾紛,引發(fā)社會動蕩。

    主張私有化的學(xué)者則認(rèn)為宅基地集體所有制轉(zhuǎn)為農(nóng)民私人所有制既是與世界主流制度接軌,也是向中國傳統(tǒng)制度的回歸,將農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為所有權(quán)形式上只需法律確認(rèn)而已,而實踐上將真正保障農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益。

    如夏業(yè)良指出,全球220多個國家和地區(qū)基本上都是土地私有制,中國宅基地私有化也勢在必然。陶然更是呼吁宅基地應(yīng)當(dāng)即刻實行私有化,而后就可以自由買賣或留用。陳志武則闡明土地私有與大規(guī)模失地農(nóng)民的出現(xiàn)并無必然聯(lián)系,相反,土地私有化后就可以自由流轉(zhuǎn),使農(nóng)民獲益匪淺,而制度成本無非就是削弱了掌權(quán)者撈錢撈權(quán)的基礎(chǔ)。楊小凱進(jìn)一步論證私有化可以提高土地價格,增加土地交易,減少社會糾紛,穩(wěn)定地方財政,改善農(nóng)民待遇,其成本則是減少村干部特權(quán)引起的貧富分化現(xiàn)象。蔡繼明認(rèn)為農(nóng)村宅基地私有化其實就是還權(quán)于民,私有化改革有助于防范地方政府依賴土地財政的不良圖謀,從根本上破解小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)實困境,促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn),保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

    一些媒體更為樂觀,認(rèn)為啟動農(nóng)村土地私有化改革完全可以一步到位,只需恢復(fù)到1981年前憲法對土地產(chǎn)權(quán)的界定就可以了,而農(nóng)民宅基地私有化后,通過流轉(zhuǎn)至少可以釋放出15萬億元至18萬億元的市場價值。反觀國有化,可謂困難重重收效甚微,因為實現(xiàn)國有化無非是通過征用或征收兩種具體途徑,前者將加重國家財政負(fù)擔(dān),后者將損害農(nóng)民合法權(quán)益;國有化還將打破以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會組織形態(tài)及以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局,影響農(nóng)村社會穩(wěn)定,國有化也并未解決集體所有制下產(chǎn)權(quán)主體不清晰的問題,無助于宅基地的流轉(zhuǎn)。

    二、論爭背后共同的認(rèn)識誤區(qū)

    乍看雙方的論爭,著實讓人倍感困惑:雙方都以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為己任,都以促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)為鵠的,卻開出了迥然不同的藥方,并且都自詡為靈丹圣藥,而批評對方方案無異于緣木求魚甚至遺患無窮。細(xì)究個中究竟,原來雙方在貌似觀點(diǎn)截然對立的背后,卻存在著共同的認(rèn)識誤區(qū),即都以靜態(tài)孤立的觀點(diǎn)審視現(xiàn)行的宅基地集體所有制,進(jìn)而論定其構(gòu)成了宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙,急欲廢棄之而后快。

    如主張國有化的學(xué)者要么宣稱集體所有制與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾不可調(diào)和;要么認(rèn)為它難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求,已無繼續(xù)存在的制度價值與意義;甚至斷言集體經(jīng)濟(jì)組織本身都沒有繼續(xù)存在的必要,其經(jīng)濟(jì)職能可以為國家取代,政治職能則可以留給基層村民自治制度解決。

    主張私有化的學(xué)者批判宅基地集體所有制的火力更足,如蔡繼明認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊,不能自由轉(zhuǎn)讓,宅基地集體所有還與房屋私有存在矛盾;陳志武抨擊集體所有制阻礙土地正常流轉(zhuǎn),實際上變相限制了農(nóng)民遷徙的自由與追求更好生活的權(quán)力,已成為社會動蕩的核心根源。楊小凱更是痛陳土地集體所有制導(dǎo)致權(quán)力尋租,既影響了農(nóng)民的自由交易或租賃,也減少了政府的交易稅與財產(chǎn)稅,使土地流轉(zhuǎn)無法步入法制化的軌道。有學(xué)者更是疾呼“目前最需要突破的就是宅基地制度”。

    實際上,只要我們換用動態(tài)開放的眼光去看待,就可以發(fā)現(xiàn),集體所有制并非宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙,而是宅基地流轉(zhuǎn)的制度保障;而國有化或私有化的方案各有利弊,日益完善的集體所有制不僅能夠吸納兩派方案的優(yōu)點(diǎn),還彌補(bǔ)了各自的偏失。

    1.從宅基地的性質(zhì)來看

    一派強(qiáng)調(diào)其社會保障性質(zhì),一派突出其財產(chǎn)性質(zhì)。平心而論,兩派都正視到了宅基地的部分功能,但又都存在厚此薄彼的傾向。事實上,宅基地集體所有制無疑為所有農(nóng)民構(gòu)建了基本的住宅保障網(wǎng),實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo),尤其使農(nóng)民免遭“上無片瓦,下無立錐之地”的厄運(yùn),維護(hù)了農(nóng)村社會的總體穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化與市場化的進(jìn)展,農(nóng)村宅基地與農(nóng)宅日益顯現(xiàn)出財產(chǎn)性質(zhì),但其社會保障性質(zhì)并未弱化乃至消失。在農(nóng)村社會保障體系遠(yuǎn)未健全的情況下,宅基地對農(nóng)民尤其是底層農(nóng)民依然至關(guān)重要。另外,宅基地的社會保障性質(zhì)與財產(chǎn)性質(zhì)并非此消彼長的,更不是彼此對立的,而集體所有制能夠最大限度地實現(xiàn)宅基地社會保障性質(zhì)與財產(chǎn)性質(zhì)的內(nèi)在統(tǒng)一:集體所有、免費(fèi)申請、長期使用、禁止買賣的規(guī)定滿足了農(nóng)民的居住保障,而宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)又可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,進(jìn)而提高農(nóng)村的社會保障水平。

    2.從宅基地流轉(zhuǎn)的依靠力量來看

    一派寄望政府,一派寄望市場,自然都不乏道理,但遺憾的是,雙方都忽視了農(nóng)民(包括農(nóng)民家庭與農(nóng)民集體)的主體性。其實,政府在迅速推動宅基地流轉(zhuǎn)方面的確擁有優(yōu)勢,但近年一些地方政府大規(guī)模征地拆遷引發(fā)群體性事件的教訓(xùn)理應(yīng)讓宅基地國有化論者幡然醒悟,深入反思行政力量直接操控宅基地流轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng);市場確實可以優(yōu)化配置資源,但由于土地的稀缺性尤其是宅基地的特殊性,很容易出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象,古代中國與當(dāng)今許多國家土地私有化的實踐可謂明鑒。因此,在當(dāng)下中國社會背景與制度環(huán)境下,農(nóng)民更應(yīng)該成為推動宅基地流轉(zhuǎn)的主體力量。政府與市場“兩只手”當(dāng)然都可以發(fā)揮調(diào)節(jié)職能,但尊重農(nóng)民意愿才是宅基地流轉(zhuǎn)成敗的關(guān)鍵。近年來,許多地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)在堅持集體所有制的前提下摸索出宅基地流轉(zhuǎn)的有益經(jīng)驗,有些已經(jīng)得到政策支持與法律保護(hù)。以“農(nóng)民利益代言人”自居的三農(nóng)學(xué)者更應(yīng)該“用腳做學(xué)問”,傾聽農(nóng)民的訴求,尊重農(nóng)民的實踐,慎言廢除宅基地集體所有制。

    3.從宅基地制度變遷的成本和績效來看

    無論宅基地國有化還是私有化,都是針對當(dāng)前宅基地制度的根本變革,攸關(guān)9億農(nóng)民的切身利益,極易激化社會矛盾。個中代價,恐怕不是書齋學(xué)者輕描淡寫就可以掩飾的。至于制度變遷對宅基地流轉(zhuǎn)的影響,目前雙方還處于理論演繹階段,就已經(jīng)出現(xiàn)了彼此頡頏的局面。將其中任何一種方案貿(mào)然付諸實踐,結(jié)果恐怕都難以令人樂觀。至少迄今為止,還缺乏具體實踐對各自方案的成功檢驗。毋庸置疑的是,與激進(jìn)的國有化或私有化方案相比,在現(xiàn)有集體所有制框架內(nèi)對宅基地制度進(jìn)行改革,其代價肯定要小得多。因此,如果能夠通過完善集體所有制來推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn),就沒有必要在改變宅基地所有制方面大費(fèi)周章了。

    三、集體所有制與宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系辨析

    宅基地集體所有制是1962年黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》后正式確立的,對保障農(nóng)民居住權(quán)與農(nóng)村社會穩(wěn)定起了重要作用。但是,半個多世紀(jì)以來,對宅基地集體所有制的批評聲不絕于耳,近年更是將集體所有制視為阻礙宅基地流轉(zhuǎn)的罪魁禍?zhǔn)祝@既誤解了集體所有制的內(nèi)在本質(zhì),又違背了宅基地流轉(zhuǎn)的歷史事實。因此,厘清集體所有制與宅基地流轉(zhuǎn)的關(guān)系可謂當(dāng)務(wù)之急。

    1.集體所有制確立前就有限制宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定

    很多人都誤以為1962年之前宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民私人所有,可以自由流轉(zhuǎn),而1962年宅基地收歸集體所有后才禁止流轉(zhuǎn)。實際上,即使在古代中國與當(dāng)今西方國家,都不允許私有土地的完全自由流轉(zhuǎn),新中國成立初期的情況更是如此。1949年后土地改革確立了農(nóng)民的宅基地所有權(quán),但1955年,國務(wù)院就發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)移及契稅工作的通知》,規(guī)定土地買賣必須經(jīng)鄉(xiāng)區(qū)各級機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn),而各級機(jī)關(guān)應(yīng)先查明原因再進(jìn)行相應(yīng)處理:對于因生產(chǎn)生活困難而出賣或出典土地的農(nóng)民,應(yīng)盡量幫助他們解決困難,以免他們出賣或出典土地;“對于以出租土地進(jìn)行剝削為目的而購買土地者,以及對于無正當(dāng)職業(yè)、不事生產(chǎn)而出賣、出典土地維持生活者”,則不受理其土地流轉(zhuǎn)申請。1956年,第一屆全國人大三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》,規(guī)定社員新修房屋需用地基由合作社統(tǒng)籌解決,必要時合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決,意味著當(dāng)時幾乎不存在私人之間流轉(zhuǎn)宅基地的情況。

    通過以上史實不難看出,將限制宅基地流轉(zhuǎn)一律歸咎于集體所有制并不公允,而1962年將宅基地收歸集體所有,其初衷并非要剝奪農(nóng)民的宅基地所有權(quán),而是要真正保障農(nóng)民的居住權(quán):因為宅基地私有買賣可能導(dǎo)致貧民流離失所的悲劇重演,而宅基地集體所有制無疑是當(dāng)時條件下保證“居者有其屋”的最佳制度選擇。

    2.集體所有制確立后并未完全禁止宅基地流轉(zhuǎn)

    1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定宅基地收歸集體所有,“一律不準(zhǔn)出租和買賣”,但“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。1963年《中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中強(qiáng)調(diào):“房屋出賣以后,宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主,但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有”,表明當(dāng)時宅基地使用權(quán)可以隨地上房屋流轉(zhuǎn)。尤其值得注意的是,人民公社解體后,宅基地不僅可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn),而且一度允許城鎮(zhèn)居民申請使用集體所有的宅基地與購買農(nóng)民住宅。1998年《土地管理法》修訂時才刪除了城鎮(zhèn)居民使用集體土地建造住宅的條款。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》才首次明確規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。但根據(jù)《繼承法》的規(guī)定,城鎮(zhèn)居民有權(quán)繼承農(nóng)村住宅,而住宅的轉(zhuǎn)讓自然會引起宅基地使用權(quán)主體的變更??梢姡w所有制確立后,宅基地流轉(zhuǎn)的大門并未完全關(guān)閉。

    3.不斷完善的集體所有制完全可以適應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)的要求

    宅基地產(chǎn)權(quán)主體模糊與農(nóng)民使用權(quán)缺乏保障曾被認(rèn)為是集體所有制的命門,也被視為宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙。但是,通過宅基地使用權(quán)的物權(quán)化與宅基地確權(quán)登記等措施,宅基地流轉(zhuǎn)的主要癥結(jié)也就迎刃而解了。2007年《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán),而“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”,為宅基地流轉(zhuǎn)預(yù)留了足夠的空間。2010年,中央一號文件要求“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作”,農(nóng)戶將獲得具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書。2012年與2013年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)了該項工作任務(wù)。2014年中央一號文件進(jìn)一步提出“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下,選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。

    當(dāng)然,與城市國有土地甚至農(nóng)民承包地相比,集體所有制下宅基地的流轉(zhuǎn)更為復(fù)雜,前期工作也更為棘手,既要大膽創(chuàng)新,又要謹(jǐn)慎推進(jìn)。

    一要限定條件,對流轉(zhuǎn)范圍(是村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi),還是擴(kuò)延至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣甚至省市更大的范圍)、流轉(zhuǎn)土地(必須是已經(jīng)確權(quán)、登記、頒證的宅基地)、流轉(zhuǎn)主體(包括流出方與流入方的資質(zhì))與前提條件(符合國家土地利用規(guī)劃與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)規(guī)劃)等進(jìn)行嚴(yán)格限定。

    二要完善規(guī)則,包括登記制度、價格制度、審批制度以及流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)期限、收益分配等,明確政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,確保農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益。

    三要穩(wěn)步推進(jìn),考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地資源稟賦的差異,政府應(yīng)當(dāng)分區(qū)域分階段推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。先選擇一些統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革示范區(qū)或集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)作為宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn),在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗后,再擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的廣大區(qū)域,在多數(shù)地區(qū)成功實踐與流轉(zhuǎn)制度成熟的基礎(chǔ)上,最后在全國全面放開宅基地流轉(zhuǎn)。

    近年試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。2012年,深圳市土地管理制度改革綜合試點(diǎn)正式啟動;2013年,深圳市政府宣布原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可以申請直接入市,意味著在宅基地制度改革方面邁出了關(guān)鍵性的步伐。2014年,河北、安徽等地相繼建立了農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制,對于自愿退出宅基地的農(nóng)民,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予一定的補(bǔ)償,政府還進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫剟?。河北正在力爭成為國家農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn),以探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的途徑和辦法??梢灶A(yù)見,隨著試點(diǎn)工作的逐步鋪開與流轉(zhuǎn)制度的日趨完善,集體所有制下宅基地的流轉(zhuǎn)將步入法制化規(guī)范化的軌道,成為新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的又一助推器。

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    責(zé)任編輯:曉立

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