農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方案的論爭與宅基地集體所有制的再認(rèn)識

余永和

摘要：學(xué)界對如何推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可謂見仁見智，主要體現(xiàn)為宅基地國有化與私有化兩種方案的分歧。兩派的論爭源于對宅基地性質(zhì)的不同界定、對宅基地流轉(zhuǎn)依靠力量的不同抉擇、對宅基地制度變遷成本和績效的不同評判。雙方在貌似觀點(diǎn)對立的背后其實存在共同的認(rèn)識誤區(qū)，即都靜態(tài)孤立地審視宅基地集體所有制，進(jìn)而論定其構(gòu)成了宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙。實際上，集體所有制是與時俱進(jìn)不斷發(fā)展的，通過宅基地使用權(quán)的物權(quán)化與宅基地確權(quán)登記等完善措施，集體所有制完全可以適應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)的要求。

關(guān)鍵詞：宅基地；集體所有制；國有化；私有化

中圖分類號：F301.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）08-0062-05

黨的十八屆三中全會以后，學(xué)界關(guān)于是否開禁農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的爭議告一段落，而如何順利推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的論爭則愈加激烈?，F(xiàn)行的宅基地集體所有制在此番爭議中被推上風(fēng)口浪尖：有學(xué)者提出農(nóng)村宅基地國有化方案，即將農(nóng)村宅基地收歸國家所有，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場；也有學(xué)者提出農(nóng)村宅基地私有化方案，即賦予農(nóng)民完整的宅基地產(chǎn)權(quán)，以促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)。厘清兩派論爭的緣由，剖析論爭背后共同的認(rèn)識誤區(qū)，有助于深化對集體所有制與宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系的認(rèn)識，明確下一步改革的方向。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方案的論爭

新中國成立后，農(nóng)村宅基地一度歸農(nóng)民所有，直到1962年農(nóng)村宅基地才轉(zhuǎn)歸集體所有，農(nóng)民則保留宅基地的使用權(quán)。改革開放以來，要求農(nóng)村宅基地國有化或私有化的學(xué)者一直爭議不休，近年更是圍繞宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行激烈論戰(zhàn)，這主要源于雙方對宅基地性質(zhì)的不同界定、對宅基地流轉(zhuǎn)依靠力量的不同抉擇以及對宅基地制度變遷成本和績效的不同評判。

1.對宅基地性質(zhì)的不同界定

主張國有化的學(xué)者認(rèn)為宅基地具有社會保障性質(zhì)，而社會保障當(dāng)然不能私有化。因此，將宅基地在內(nèi)的集體土地所有權(quán)視為市場性的土地財產(chǎn)權(quán)并不現(xiàn)實?？紤]到在今后較長時期內(nèi)，宅基地依然承擔(dān)著農(nóng)民重要的社保功能，只有通過宅基地國有化，才能推動農(nóng)村宅基地使用權(quán)及地上房產(chǎn)與城市房地產(chǎn)一樣自由流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)村保障統(tǒng)一納入國家社保時，農(nóng)民原來的保障（包括宅基地與承包田）自然更應(yīng)該實現(xiàn)國有化，以加速宅基地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的市民化。

與之相反，主張私有化的學(xué)者認(rèn)為宅基地具有財產(chǎn)性質(zhì)，只有確立農(nóng)民對宅基地排他性的私人產(chǎn)權(quán)，才能促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)。將農(nóng)村宅基地房地產(chǎn)確權(quán)為農(nóng)民的私有權(quán)，其實質(zhì)是確認(rèn)農(nóng)民的生存權(quán)、居住權(quán)、財產(chǎn)權(quán)；而限制農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)實際上阻塞了農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道，以農(nóng)民失去社保為由不讓農(nóng)民真正獲得土地，與之前以農(nóng)民擁有土地為由不給農(nóng)民建立社保相矛盾。黨國英更是抨擊將土地集體所有制視為農(nóng)民的社會保障乃陳詞濫調(diào)，希望徹底根除對土地財產(chǎn)權(quán)的恐懼癥，力陳只有將農(nóng)民的“半截子土地產(chǎn)權(quán)”改為完全的產(chǎn)權(quán)，才能順利推動宅基地的流轉(zhuǎn)。吳敬璉提出不解決土地產(chǎn)權(quán)問題，農(nóng)民的宅基地等資產(chǎn)就無法變成可流動的資本，既損害了繼續(xù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)村居民的利益，也阻礙了務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民定居城市的進(jìn)程。

2.對宅基地流轉(zhuǎn)依靠力量的不同抉擇

主張國有化的學(xué)者倚重行政的力量，期望政府在宅基地流轉(zhuǎn)中擔(dān)當(dāng)重要角色，甚至由政府統(tǒng)籌安排與全盤主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)事宜，以保障宅基地的有序流轉(zhuǎn)。如有人提出農(nóng)村土地國有化后，建立農(nóng)村土地資源國家所有者代表機(jī)制，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對農(nóng)村土地長期的使用權(quán)，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)采取基本保障和超額累進(jìn)收取土地使用費(fèi)相結(jié)合的制度，既確保國家對宅基地使用權(quán)的宏觀調(diào)控，又實現(xiàn)宅基地的保障功能與流轉(zhuǎn)效益。也有人建議宅基地所有權(quán)歸國家，由縣級政府有關(guān)部門充當(dāng)管理責(zé)任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)人員具體負(fù)責(zé)管理事務(wù)，農(nóng)戶享有完全的使用權(quán)；完全參照城市住房買賣的辦法去推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，政府不宜設(shè)置流轉(zhuǎn)障礙，但要嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，既有效遏制農(nóng)村居住用地的擴(kuò)張勢頭，又為農(nóng)村宅基地的順利流轉(zhuǎn)鋪平道路。

與此相異的是，主張私有化的學(xué)者重視經(jīng)濟(jì)的力量，強(qiáng)調(diào)市場理應(yīng)在宅基地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)功能。明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的首要前提，宅基地產(chǎn)權(quán)模糊根本不能進(jìn)行交易。只有確立農(nóng)民對宅基地獨(dú)立完整的產(chǎn)權(quán)，才能完善宅基地流轉(zhuǎn)市場，消解權(quán)力與資本對宅基地的合謀，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。私有化也能保證農(nóng)民在土地交易中獲得起碼的知情權(quán)，防范地方政府的侵權(quán)行為，使土地流轉(zhuǎn)步入規(guī)范化軌道。

3.對宅基地制度變遷成本和績效的不同評判

兩派學(xué)者都堅信自己的方案成本低，績效高，而批評對方的方案代價高，風(fēng)險大。

主張國有化的學(xué)者認(rèn)為宅基地集體所有制能夠平穩(wěn)地向國家所有制過渡，一舉實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)同地同權(quán)同價，徹底消除宅基地流轉(zhuǎn)的制度障礙。具體路徑則不盡相同。如可以盡量將集體土地所有權(quán)“做虛”，將農(nóng)民宅基地使用權(quán)“做實”，到農(nóng)民只重視宅基地使用權(quán)而淡化有名無實的集體所有權(quán)時，就可以輕而易舉地推進(jìn)宅基地國有化改革了；或者先建立宅基地限期有償使用制度及宅基地使用權(quán)登記制度，進(jìn)而實現(xiàn)宅基地國有化；或者采用置換的方式，即允許集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民形成一個集體決議，決定是否以宅基地的永用權(quán)為對價換取宅基地國有化，宅基地國有化后，農(nóng)民享有永用權(quán)，性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，法理上優(yōu)先于所有權(quán)，既解決了集體所有權(quán)主體缺位問題，也消弭了國家及其管理者的侵權(quán)隱患；而私有化方案除了面臨宅基地如何分配的難題外，還可能引發(fā)強(qiáng)勢群體對弱勢農(nóng)民的掠奪，加速土地兼并，危及社會穩(wěn)定。國有化有助于明確國家（土地所有者）與農(nóng)民（土地使用者）之間的權(quán)義關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，積聚農(nóng)村社保所需的龐大資本，解除農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的后顧之憂；而私有化方案受到社會制度的剛性約束，具有很大的政治風(fēng)險，也缺乏圓滿的分配辦法，容易滋生確權(quán)糾紛，引發(fā)社會動蕩。

主張私有化的學(xué)者則認(rèn)為宅基地集體所有制轉(zhuǎn)為農(nóng)民私人所有制既是與世界主流制度接軌，也是向中國傳統(tǒng)制度的回歸，將農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為所有權(quán)形式上只需法律確認(rèn)而已，而實踐上將真正保障農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益。

如夏業(yè)良指出，全球220多個國家和地區(qū)基本上都是土地私有制，中國宅基地私有化也勢在必然。陶然更是呼吁宅基地應(yīng)當(dāng)即刻實行私有化，而后就可以自由買賣或留用。陳志武則闡明土地私有與大規(guī)模失地農(nóng)民的出現(xiàn)并無必然聯(lián)系，相反，土地私有化后就可以自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民獲益匪淺，而制度成本無非就是削弱了掌權(quán)者撈錢撈權(quán)的基礎(chǔ)。楊小凱進(jìn)一步論證私有化可以提高土地價格，增加土地交易，減少社會糾紛，穩(wěn)定地方財政，改善農(nóng)民待遇，其成本則是減少村干部特權(quán)引起的貧富分化現(xiàn)象。蔡繼明認(rèn)為農(nóng)村宅基地私有化其實就是還權(quán)于民，私有化改革有助于防范地方政府依賴土地財政的不良圖謀，從根本上破解小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)實困境，促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

一些媒體更為樂觀，認(rèn)為啟動農(nóng)村土地私有化改革完全可以一步到位，只需恢復(fù)到1981年前憲法對土地產(chǎn)權(quán)的界定就可以了，而農(nóng)民宅基地私有化后，通過流轉(zhuǎn)至少可以釋放出15萬億元至18萬億元的市場價值。反觀國有化，可謂困難重重收效甚微，因為實現(xiàn)國有化無非是通過征用或征收兩種具體途徑，前者將加重國家財政負(fù)擔(dān)，后者將損害農(nóng)民合法權(quán)益；國有化還將打破以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會組織形態(tài)及以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，國有化也并未解決集體所有制下產(chǎn)權(quán)主體不清晰的問題，無助于宅基地的流轉(zhuǎn)。

二、論爭背后共同的認(rèn)識誤區(qū)

乍看雙方的論爭，著實讓人倍感困惑：雙方都以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為己任，都以促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)為鵠的，卻開出了迥然不同的藥方，并且都自詡為靈丹圣藥，而批評對方方案無異于緣木求魚甚至遺患無窮。細(xì)究個中究竟，原來雙方在貌似觀點(diǎn)截然對立的背后，卻存在著共同的認(rèn)識誤區(qū)，即都以靜態(tài)孤立的觀點(diǎn)審視現(xiàn)行的宅基地集體所有制，進(jìn)而論定其構(gòu)成了宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙，急欲廢棄之而后快。

如主張國有化的學(xué)者要么宣稱集體所有制與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾不可調(diào)和；要么認(rèn)為它難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求，已無繼續(xù)存在的制度價值與意義；甚至斷言集體經(jīng)濟(jì)組織本身都沒有繼續(xù)存在的必要，其經(jīng)濟(jì)職能可以為國家取代，政治職能則可以留給基層村民自治制度解決。

主張私有化的學(xué)者批判宅基地集體所有制的火力更足，如蔡繼明認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，不能自由轉(zhuǎn)讓，宅基地集體所有還與房屋私有存在矛盾；陳志武抨擊集體所有制阻礙土地正常流轉(zhuǎn)，實際上變相限制了農(nóng)民遷徙的自由與追求更好生活的權(quán)力，已成為社會動蕩的核心根源。楊小凱更是痛陳土地集體所有制導(dǎo)致權(quán)力尋租，既影響了農(nóng)民的自由交易或租賃，也減少了政府的交易稅與財產(chǎn)稅，使土地流轉(zhuǎn)無法步入法制化的軌道。有學(xué)者更是疾呼“目前最需要突破的就是宅基地制度”。

實際上，只要我們換用動態(tài)開放的眼光去看待，就可以發(fā)現(xiàn)，集體所有制并非宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙，而是宅基地流轉(zhuǎn)的制度保障；而國有化或私有化的方案各有利弊，日益完善的集體所有制不僅能夠吸納兩派方案的優(yōu)點(diǎn)，還彌補(bǔ)了各自的偏失。

1.從宅基地的性質(zhì)來看

一派強(qiáng)調(diào)其社會保障性質(zhì)，一派突出其財產(chǎn)性質(zhì)。平心而論，兩派都正視到了宅基地的部分功能，但又都存在厚此薄彼的傾向。事實上，宅基地集體所有制無疑為所有農(nóng)民構(gòu)建了基本的住宅保障網(wǎng)，實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)，尤其使農(nóng)民免遭“上無片瓦，下無立錐之地”的厄運(yùn)，維護(hù)了農(nóng)村社會的總體穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化與市場化的進(jìn)展，農(nóng)村宅基地與農(nóng)宅日益顯現(xiàn)出財產(chǎn)性質(zhì)，但其社會保障性質(zhì)并未弱化乃至消失。在農(nóng)村社會保障體系遠(yuǎn)未健全的情況下，宅基地對農(nóng)民尤其是底層農(nóng)民依然至關(guān)重要。另外，宅基地的社會保障性質(zhì)與財產(chǎn)性質(zhì)并非此消彼長的，更不是彼此對立的，而集體所有制能夠最大限度地實現(xiàn)宅基地社會保障性質(zhì)與財產(chǎn)性質(zhì)的內(nèi)在統(tǒng)一：集體所有、免費(fèi)申請、長期使用、禁止買賣的規(guī)定滿足了農(nóng)民的居住保障，而宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)又可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，進(jìn)而提高農(nóng)村的社會保障水平。

2.從宅基地流轉(zhuǎn)的依靠力量來看

一派寄望政府，一派寄望市場，自然都不乏道理，但遺憾的是，雙方都忽視了農(nóng)民（包括農(nóng)民家庭與農(nóng)民集體）的主體性。其實，政府在迅速推動宅基地流轉(zhuǎn)方面的確擁有優(yōu)勢，但近年一些地方政府大規(guī)模征地拆遷引發(fā)群體性事件的教訓(xùn)理應(yīng)讓宅基地國有化論者幡然醒悟，深入反思行政力量直接操控宅基地流轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng)；市場確實可以優(yōu)化配置資源，但由于土地的稀缺性尤其是宅基地的特殊性，很容易出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象，古代中國與當(dāng)今許多國家土地私有化的實踐可謂明鑒。因此，在當(dāng)下中國社會背景與制度環(huán)境下，農(nóng)民更應(yīng)該成為推動宅基地流轉(zhuǎn)的主體力量。政府與市場“兩只手”當(dāng)然都可以發(fā)揮調(diào)節(jié)職能，但尊重農(nóng)民意愿才是宅基地流轉(zhuǎn)成敗的關(guān)鍵。近年來，許多地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)在堅持集體所有制的前提下摸索出宅基地流轉(zhuǎn)的有益經(jīng)驗，有些已經(jīng)得到政策支持與法律保護(hù)。以“農(nóng)民利益代言人”自居的三農(nóng)學(xué)者更應(yīng)該“用腳做學(xué)問”，傾聽農(nóng)民的訴求，尊重農(nóng)民的實踐，慎言廢除宅基地集體所有制。

3.從宅基地制度變遷的成本和績效來看

無論宅基地國有化還是私有化，都是針對當(dāng)前宅基地制度的根本變革，攸關(guān)9億農(nóng)民的切身利益，極易激化社會矛盾。個中代價，恐怕不是書齋學(xué)者輕描淡寫就可以掩飾的。至于制度變遷對宅基地流轉(zhuǎn)的影響，目前雙方還處于理論演繹階段，就已經(jīng)出現(xiàn)了彼此頡頏的局面。將其中任何一種方案貿(mào)然付諸實踐，結(jié)果恐怕都難以令人樂觀。至少迄今為止，還缺乏具體實踐對各自方案的成功檢驗。毋庸置疑的是，與激進(jìn)的國有化或私有化方案相比，在現(xiàn)有集體所有制框架內(nèi)對宅基地制度進(jìn)行改革，其代價肯定要小得多。因此，如果能夠通過完善集體所有制來推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，就沒有必要在改變宅基地所有制方面大費(fèi)周章了。

三、集體所有制與宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系辨析

宅基地集體所有制是1962年黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》后正式確立的，對保障農(nóng)民居住權(quán)與農(nóng)村社會穩(wěn)定起了重要作用。但是，半個多世紀(jì)以來，對宅基地集體所有制的批評聲不絕于耳，近年更是將集體所有制視為阻礙宅基地流轉(zhuǎn)的罪魁禍?zhǔn)祝@既誤解了集體所有制的內(nèi)在本質(zhì)，又違背了宅基地流轉(zhuǎn)的歷史事實。因此，厘清集體所有制與宅基地流轉(zhuǎn)的關(guān)系可謂當(dāng)務(wù)之急。

1.集體所有制確立前就有限制宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定

很多人都誤以為1962年之前宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民私人所有，可以自由流轉(zhuǎn)，而1962年宅基地收歸集體所有后才禁止流轉(zhuǎn)。實際上，即使在古代中國與當(dāng)今西方國家，都不允許私有土地的完全自由流轉(zhuǎn)，新中國成立初期的情況更是如此。1949年后土地改革確立了農(nóng)民的宅基地所有權(quán)，但1955年，國務(wù)院就發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)移及契稅工作的通知》，規(guī)定土地買賣必須經(jīng)鄉(xiāng)區(qū)各級機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)，而各級機(jī)關(guān)應(yīng)先查明原因再進(jìn)行相應(yīng)處理：對于因生產(chǎn)生活困難而出賣或出典土地的農(nóng)民，應(yīng)盡量幫助他們解決困難，以免他們出賣或出典土地；“對于以出租土地進(jìn)行剝削為目的而購買土地者，以及對于無正當(dāng)職業(yè)、不事生產(chǎn)而出賣、出典土地維持生活者”，則不受理其土地流轉(zhuǎn)申請。1956年，第一屆全國人大三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定社員新修房屋需用地基由合作社統(tǒng)籌解決，必要時合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決，意味著當(dāng)時幾乎不存在私人之間流轉(zhuǎn)宅基地的情況。

通過以上史實不難看出，將限制宅基地流轉(zhuǎn)一律歸咎于集體所有制并不公允，而1962年將宅基地收歸集體所有，其初衷并非要剝奪農(nóng)民的宅基地所有權(quán)，而是要真正保障農(nóng)民的居住權(quán)：因為宅基地私有買賣可能導(dǎo)致貧民流離失所的悲劇重演，而宅基地集體所有制無疑是當(dāng)時條件下保證“居者有其屋”的最佳制度選擇。

2.集體所有制確立后并未完全禁止宅基地流轉(zhuǎn)

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定宅基地收歸集體所有，“一律不準(zhǔn)出租和買賣”，但“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。1963年《中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中強(qiáng)調(diào)：“房屋出賣以后，宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有”，表明當(dāng)時宅基地使用權(quán)可以隨地上房屋流轉(zhuǎn)。尤其值得注意的是，人民公社解體后，宅基地不僅可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且一度允許城鎮(zhèn)居民申請使用集體所有的宅基地與購買農(nóng)民住宅。1998年《土地管理法》修訂時才刪除了城鎮(zhèn)居民使用集體土地建造住宅的條款。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》才首次明確規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。但根據(jù)《繼承法》的規(guī)定，城鎮(zhèn)居民有權(quán)繼承農(nóng)村住宅，而住宅的轉(zhuǎn)讓自然會引起宅基地使用權(quán)主體的變更?？梢姡w所有制確立后，宅基地流轉(zhuǎn)的大門并未完全關(guān)閉。

3.不斷完善的集體所有制完全可以適應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)的要求

宅基地產(chǎn)權(quán)主體模糊與農(nóng)民使用權(quán)缺乏保障曾被認(rèn)為是集體所有制的命門，也被視為宅基地流轉(zhuǎn)的根本障礙。但是，通過宅基地使用權(quán)的物權(quán)化與宅基地確權(quán)登記等措施，宅基地流轉(zhuǎn)的主要癥結(jié)也就迎刃而解了。2007年《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán)，而“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，為宅基地流轉(zhuǎn)預(yù)留了足夠的空間。2010年，中央一號文件要求“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作”，農(nóng)戶將獲得具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書。2012年與2013年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)了該項工作任務(wù)。2014年中央一號文件進(jìn)一步提出“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。

當(dāng)然，與城市國有土地甚至農(nóng)民承包地相比，集體所有制下宅基地的流轉(zhuǎn)更為復(fù)雜，前期工作也更為棘手，既要大膽創(chuàng)新，又要謹(jǐn)慎推進(jìn)。

一要限定條件，對流轉(zhuǎn)范圍（是村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，還是擴(kuò)延至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣甚至省市更大的范圍）、流轉(zhuǎn)土地（必須是已經(jīng)確權(quán)、登記、頒證的宅基地）、流轉(zhuǎn)主體（包括流出方與流入方的資質(zhì)）與前提條件（符合國家土地利用規(guī)劃與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)規(guī)劃）等進(jìn)行嚴(yán)格限定。

二要完善規(guī)則，包括登記制度、價格制度、審批制度以及流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)期限、收益分配等，明確政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益。

三要穩(wěn)步推進(jìn)，考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地資源稟賦的差異，政府應(yīng)當(dāng)分區(qū)域分階段推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。先選擇一些統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革示范區(qū)或集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)作為宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗后，再擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的廣大區(qū)域，在多數(shù)地區(qū)成功實踐與流轉(zhuǎn)制度成熟的基礎(chǔ)上，最后在全國全面放開宅基地流轉(zhuǎn)。

近年試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。2012年，深圳市土地管理制度改革綜合試點(diǎn)正式啟動；2013年，深圳市政府宣布原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可以申請直接入市，意味著在宅基地制度改革方面邁出了關(guān)鍵性的步伐。2014年，河北、安徽等地相繼建立了農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，對于自愿退出宅基地的農(nóng)民，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予一定的補(bǔ)償，政府還進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫剟?。河北正在力爭成為國家農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，以探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的途徑和辦法?？梢灶A(yù)見，隨著試點(diǎn)工作的逐步鋪開與流轉(zhuǎn)制度的日趨完善，集體所有制下宅基地的流轉(zhuǎn)將步入法制化規(guī)范化的軌道，成為新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的又一助推器。

參考文獻(xiàn)

[1]劉俊.我國集體土地所有權(quán)法律制度改革——方向與出路（發(fā)言提綱）[A].劉云生.中國不動產(chǎn)法研究（第5卷）[C].北京：法律出版社，2010：231—242.

[2]吳萍.農(nóng)村房產(chǎn)執(zhí)行的法律障礙及其出路[J].法學(xué)論壇，2007，（6）.

[3]劉曉琴.張捷：中國要崛起土地就都要國有化[EB/OL].http：//cen.ce.cn/more/201208/16/t20120816_23592043.shtml，2012-8-16/2014-5-6.

[4]龔介民.農(nóng)村宅基地房地產(chǎn)應(yīng)確權(quán)為農(nóng)民私有權(quán)[J].上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，（5）.

[5]蔡繼明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報，2009，（6）.

[6]黨國英.農(nóng)村改革要糾正對土地財產(chǎn)權(quán)的恐懼癥[N].華夏時報，2008-08-02.

[7]吳敬璉.讓歷史照亮未來的道路：論中國改革的市場經(jīng)濟(jì)方向[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2009，（5）.

[8]崢嶸.農(nóng)村土地資源權(quán)屬法律制度研究[D].重慶：重慶大學(xué)法學(xué)院，2005.

[9]盛榮.農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)及其方案分析[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，（4）.

[10]張鳳嬌，曉童.茅于軾：國企的問題是到底誰是老板[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/news/special/maoyushi/index.shtml，2013-12-23/2014-5-6.

[11]勾新雨.農(nóng)地私有化不可再拖延[J].投資者報，2012，（1）.

[12]申建平.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑[J].學(xué)術(shù)交流，2011，（5）.

[13]宋旭明.我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度之積弊及其改革[J].江西社會科學(xué)，2009，（5）.

[14]劉云生.農(nóng)村土地國有化的必要性與可能性探析[J].河北法學(xué)，2006，（5）.

[15]王濤.陳志武：土地集體所有制變相限制農(nóng)民自由[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/news/20110705/4227941.shtml，2011-7-5/2014-5-6.

[16]楊小凱，江濡山.中國改革面臨的深層問題——關(guān)于土地制度改革[J].戰(zhàn)略與管理，2002，（5）.

[17]藍(lán)鄧駿，侯捷.論完善集體土地所有權(quán)的主體制度[J].當(dāng)代法學(xué)，2002，（2）.

[18]申建平.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策性思考[J].行政與法，2009，（11）.

[19]劉守英.最需要突破的就是宅基地制度[J].發(fā)展，2013，（10）.

責(zé)任編輯：曉立