PPP模式的國內(nèi)外實踐及啟示

于本瑞　侯景新　張道政

摘要：我國的基礎設施建設長期以來主要由政府財政支持投資建設，并由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，但這種模式漸現(xiàn)疲態(tài)，特別是地方政府資金壓力越來越大。引進和應用PPP模式，使民間資本參與到基礎設施、城鎮(zhèn)化建設中來，在合理的運用和監(jiān)督下能夠?qū)嵭小半p贏”。但PPP模式的運用是有一定條件的，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)PPP模式的實踐經(jīng)驗，對我國加快推行PPP模式有著重要的實際意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公私合作；特許經(jīng)營權(quán)；啟示

一、 引言

多年來，地方政府在履行基礎設施建設和公共服務提供方面，主要依靠成立融資平臺等方式進行融資，雖然當時獲取了資金用以改善民生和發(fā)展社會事業(yè)，但也帶來了地方債務規(guī)模較大的弊端，且不具備可持續(xù)性。

今年3月在十二屆全國人大二次會議審議通過的《關(guān)于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》（簡稱《報告》）中，不僅把推進城鎮(zhèn)化列為2014年的財稅政策重點，而且明確指出，發(fā)揮財政資金的引導作用，推廣運用PPP模式，實現(xiàn)多元化的可持續(xù)性城鎮(zhèn)化建設資金保障。

所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母縮寫，直譯為“公共私營合作制”，《報告》給出了PPP模式的含義，即政府與社會資本合作模式，指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。PPP模式是一種在國外得到普遍應用的合作途徑，它不僅使民間資本進入社會公共事業(yè)領域成為現(xiàn)實，還通過政府與企業(yè)建立“利益共享”機制，實行長期持有和經(jīng)營，有效地平衡了短期收益和長期收益，較好地解決了基礎設施短期回報差的問題。

二、 文獻綜述

在國外，PPP模式不僅已經(jīng)得到了普遍的實踐，而且在理論上的研究也比較成熟，對PPP模式從內(nèi)涵、推行、效率及選擇的標準等都有較為細致的研究。國內(nèi)學者近十年來也對PPP模式進行了相當?shù)年P(guān)注，主要集中在發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢為我國經(jīng)濟和社會健康穩(wěn)定發(fā)展服務。

由于公私之間存在多種表現(xiàn)形式與締約方案，王灝（2004）關(guān)于PPP模式分類標準的研究認為，PPP的含義難以簡單而籠統(tǒng)地做出定論，而是應當具體情況具體分析，就連歐盟、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)對PPP模式的定義和分類標準也有著各自的看法，且不同的定義所呈現(xiàn)的差異也并無沖突。本文對PPP的界定認可《報告》所附的名詞解釋。賴丹馨、費方域（2010）認為，對照傳統(tǒng)的基礎設施和公共服務供給形式，PPP模式呈現(xiàn)出3個明顯不一樣的特征：一是整合了項目責任，PPP模式中，新建基礎設施項目的投融資、建設、運營由純民營機構(gòu)或聯(lián)合進行統(tǒng)一運作，聯(lián)合體通常是公共機構(gòu)和民營機構(gòu)組合而成；二是轉(zhuǎn)移了項目風險，PPP模式中，項目的建設和運營等日常事務實際上由聯(lián)合體承擔著，從而使政府能夠從經(jīng)營責任者解脫為監(jiān)管者；三是形成了不完全性的長期締約，項目合作關(guān)系一般為15年～30年，相對漫長的合作年限加上有時不夠穩(wěn)定的政治環(huán)境，造就了PPP模式項目合同本身難以擺脫的不完全性。

關(guān)于PPP 模式的推行，Hammami等（2006）認為，當政府遭受沉重債務負擔時，PPP模式常常更加普遍地使用；較少的腐敗、有效的法律法規(guī)等，即良好的制度質(zhì)量是促進PPP的重要因素。Maskin和Tirole（2008）認為，將PPP模式合約的流行通常不是這種合同所固有的優(yōu)點帶來的結(jié)果，而是政府試圖將債務從資產(chǎn)負債表中挪走，從而逃避資金的約束。從PPP模式的效率來看，Moszoro和Gas-iorowski（2008）指出，盡管民營部門投資的成本高于公共部門，但參與投資本身可以激勵民營機構(gòu)，讓他們獲得動力去努力進行技術(shù)轉(zhuǎn)移，進而達到項目開發(fā)成本下降的目的。對于政府要選擇的合作對象，Dewatripont（2005）認為，通過比較可以發(fā)現(xiàn)，股權(quán)融資的激勵機制是弱于債務融資的，因而PPP模式在尋求外部融資時，更為明智的選擇是和大型的專業(yè)債權(quán)人進行合作。

關(guān)于PPP模式選擇的標準，Kessides（1993）認為產(chǎn)品（或服務）的自然屬性、經(jīng)濟屬性、生產(chǎn)的外部性應該作為選擇標準。郜建人（2004）則認為，物品屬性、外部性、市場競爭潛力、運營收益才應該是選擇的標準。Oyetunji和An-derson（2006）指出，項目的自然屬性、運作效率、交易成本是PPP 模式的選擇標準。胡振（2007）提出“PFI指數(shù)”概念、特許期、消費排他性、收費可能性、項目領域等選擇標準；Esther和Albert（2009）以香港—珠海—澳門大橋為例，提出產(chǎn)品（或服務）提早供應、減少法律糾紛、政府可以控制收費價格、項目公司可以獲利、避免政府與項目公司合謀、減少政府財政支出等PPP模式選擇標準。

由以上綜述可知，PPP模式遠非隨手拈來就可用于解決地方債務偏高的“靈丹妙藥”，必須根據(jù)本地的實際情況，因地制宜地進行運作，才能發(fā)揮出PPP模式應有的功效。為此，本文將在回顧和闡述英國、澳大利亞和香港特別行政區(qū)運用PPP模式為本國或本地區(qū)服務的基礎上，借鑒它們的經(jīng)驗，總結(jié)出對我國運用PPP模式有益的啟示。

三、 國內(nèi)外PPP模式的實踐

1. 英國PPP模式的運用。英國在保障性住房中成熟地運用了PPP模式。英國的住房保障主要經(jīng)歷了三個階段：20世紀30年代前后的廉價公房開發(fā)過渡階段；20世紀40年代～70年代前后的廉價公房大開發(fā)階段；20世紀80年代～90年代的公房私有化階段。英國應用于保障性住房的PPP模式主要有三種：一是私人主動融資。這是由私人部門和公共部門合作成立一個運作某個具體項目的特殊功能公司，在簽署的一份25年～30年的合同下運營。財政部門向地方政府提供私人主動融資信貸，貸款的用途界限定在支付資本金、設施管理費等范圍內(nèi)。二是大型自愿轉(zhuǎn)讓。這種模式開始于1933年，原來屬于地方住房管理部門的社會住房移交給注冊社會業(yè)主（Registered Social Landlord），轉(zhuǎn)讓之后，社會住房增值、維修和資產(chǎn)管理服務的責任也轉(zhuǎn)由注冊社會業(yè)主負責。社會注冊業(yè)主比地方住房管理部門在融資、投資方面有更自由的空間，且增加額外的投資時不會增加財政的負擔。三是臂長管理組織。該組織是從地方住房管理部門分離出來設立的獨立實體，這樣可以使地方住房管理部門從公共住房管理繁雜的日常工作中分離出來，更注重于公共住房的戰(zhàn)略發(fā)展，而臂長管理組織則要承擔起管理當?shù)卮媪抗沧》?，提供維修、收租，行使承租人管理服務等職責。

此外，倫敦地鐵PPP模式運用也比較成功。1990年代，英國政府面臨著地鐵投資嚴重不足的問題，1997年，在權(quán)衡了多種扭轉(zhuǎn)不利局面的方案后，英國政府否定了完全私有化的方法，認為PPP模式才是整個地鐵系統(tǒng)升級改造的最佳選擇。經(jīng)過充分的論證和實行后，倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)維護和基礎設施供應以30年特許經(jīng)營的方式交由三家基礎設施公司負責，倫敦地鐵公司仍然掌控著日常運營和票務工作，并通過固定支付和業(yè)績支付來回報基礎設施公司。倫敦地鐵公司特許經(jīng)營期為30年，在這段較長的時間內(nèi)，地鐵的建設標準、對運營情況的考核標準都可能發(fā)生變化，還會有一些簽約時無法預料到的事情發(fā)生。為此，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機制——每七年半雙方重新審定一次合約條款，且為了保證重新審核的公正性，設定了專門的仲裁機制，確保合約的有效執(zhí)行。

2. 澳大利亞PPP模式的運用。澳大利亞20世紀80年代為了解決加快基礎設施建設而帶來的資金不足問題，開始在基礎設施建設領域運用PPP模式。其最普遍的PPP模式是，投資者成立一個專門的項目公司（Special Project Vehicle，通常簡稱SPV），由SPV與政府就項目融資、建設和運營簽訂項目協(xié)議，協(xié)議期限一般為20年～30年。SPV再與另外一些公司簽訂執(zhí)行項目各項任務的協(xié)議；為了保證這些公司能夠按時按質(zhì)地履約，確保項目進展順利，政府也和這些公司簽訂協(xié)議，一旦這些公司出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進。政府通過賦予SPV長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎設施的快速建設和高效運營；一旦合同到期，項目資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)交給政府。需要注意的是，澳大利亞政府運行PPP模式并非一帆風順，1980年代在剛開始運行PPP模式時，政府主要是為了減少財政支出，但較少向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁項目的建設和運營風險，當時運行PPP模式取得了顯著的效益，以至于1990年代開始，澳大利亞政府為了促進經(jīng)濟增長和提高效率，開始更多地引入私人資本，并將項目建設和運營的風險更多地交由企業(yè)承擔，以至于私人公司由于風險負擔過重，導致不少項目資金難以為繼，以失敗告終。2000年以來，在澳大利亞財政較20世紀80年代、90年代大有改善的基礎上，政府也總結(jié)了以前的教訓，為了本國的重大工程項目順利實施，采取對現(xiàn)行法律進行合理地修正，甚至制定一項特別法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的優(yōu)勢，較為理性地把政府的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力和私人公司的資金、技術(shù)、管理效率結(jié)合起來，通過公私雙方共同合作，取得運用PPP模式的“雙贏”結(jié)果。

3. 香港特別行政區(qū)PPP模式的運用。我國香港特別行政區(qū)有著較豐富的PPP模式運用歷史，從紅磡海底隧道到大欖隧道，再到大陸人所熟悉的香港迪斯尼公園都是香港運用PPP模式的項目。其PPP模式通常是，特別行政區(qū)的某個公共部門以政府采購的形式進行招標，由中標的單位聯(lián)合組建專門項目公司SPV，雙方簽訂10年～30年的特許合同。SPV與投資人、貸款人、保險公司、設計及施工承包商、營運商簽訂相應的協(xié)議，負責項目的全過程運作，從項目的融資、設計、建設和營運直至項目的移交。香港特區(qū)政府為了鼓勵私營機構(gòu)參與到PPP模式中來，專門制定了相應的政策：一是當工程項目由政府公營部門轉(zhuǎn)移至私營機構(gòu)時，政府向服務項目的所有利益相關(guān)者做出咨詢；二是財務安排上，PPP模式項目中涉及政府財政支持的部分，須經(jīng)所屬政策局、政策委員會或行政會議、立法會的批準；三是成立專門的業(yè)主委托人小組（Intelligent Client Team，簡稱ICT），并詳細制定了的小組的責任。該小組負責對實行PPP模式的項目運營進行監(jiān)督，其成員通常包括政府機構(gòu)人員、建筑師、各相關(guān)的專業(yè)工程師、律師、財務顧問等，且小組成員可以根據(jù)項目的進展階段做出相應的變動，確保實行PPP模式項目的運營質(zhì)量。

4. 菲律賓PPP模式的運用。馬科斯獨裁政府倒臺之后，菲律賓進入了民主重建時期，經(jīng)濟發(fā)展開始加速，工業(yè)化和城市化的雙重壓力開始顯現(xiàn)，但配套的基礎設施建設卻難以滿足現(xiàn)實的需要，其滯后性使得資本不足的窘?jīng)r更加凸顯，加上菲律賓本國經(jīng)濟發(fā)展和政治歷史的特殊性，基礎設施建設選擇市場化和利用非公有資本的政策迫切性十分強烈。選擇市場化渠道，引入非公資本進入基礎設施建設領域，不僅能夠減輕菲律賓政府的財政壓力，還可以打破融資渠道狹窄的限制，提高資源的配置效率，進而促進企業(yè)生產(chǎn)效率提升；同時，完備的基礎設施建設能夠顯著改善投資環(huán)境，直接增強菲律賓對外資的吸引力。

1987年，菲律賓政府開始在基礎設施建設中對PPP模式的運用進行探索，在憲法中承認私人部門的重要性，進行國企私有制改革的同時，開始關(guān)注公私合作，以期在本國經(jīng)濟發(fā)展中能夠發(fā)揮出私人部門在資金、技術(shù)、管理上的優(yōu)勢，提升國家資源和私人資源的經(jīng)濟效率。此后，為了促使政府與私營機構(gòu)的合作更加順暢，先后出臺了1990年的第6957號國家法令和1994年的第7718號法令，奠定了菲律賓推行PPP模式的法律框架，并形成相對完善的配套法規(guī)。菲律賓PPP項目主要集中在能源領域和交通領域，環(huán)境、信息技術(shù)領域也已涉及。能源類的項目最早產(chǎn)生效益，在這些項目投入運營后，能夠基本滿足當時菲律賓國內(nèi)對電力的需求。交通類的PPP項目主要涉及航空港、鐵路和高速公路。除此之外，在旅游業(yè)和商業(yè)中引入PPP模式也已在菲律賓政府的計劃之列。

四、 國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗對我國運作PPP模式的啟示

隨著我國大陸經(jīng)濟和社會發(fā)展步伐的加快，PPP模式在公共項目中的運用不在罕見，既有奧運場館“鳥巢”、北京四號地鐵線路成功的案例，也有福建省的橋梁建設項目、吉林省污水處理項目等失敗的教訓，總體來看還是以失敗的居多。對照英國、澳大利亞和香港行政區(qū)運用PPP模式的成功和失敗，從中歸納出如下啟示：

（1）盡快完善法律法規(guī)。我國沒有專門針對PPP模式的法律，行政規(guī)章也只有三個，其余多為部委規(guī)章與地方性的管理條例。我國大陸基礎設施特許經(jīng)營開始于1990年代，投資主體改革的探索也從未停歇，然而截止目前，卻依然沒有一部法律對基礎設施特許經(jīng)營進行應有的規(guī)范。鑒于運用PPP模式的契約性和長期性，以及無法在簽約時預判的不確定性，應當學習菲律賓政府，制定權(quán)威性大、操作性強的法律法規(guī)加以規(guī)范。對于特別重大的項目，也可以學習澳大利亞政府，專門為此項目的順利實施而制定法律法規(guī)。

（2）確保管理機構(gòu)的獨立性。在PPP模式中，政府通常既是參與者又是監(jiān)管者，政府既要和私營部門簽訂合約，又要對項目建設階段的工程質(zhì)量、安全標準，項目完成后運營階段的服務質(zhì)量、價格標準進行監(jiān)管；如何使一個實體能夠發(fā)揮出兩種截然不同的作用，如何恰當?shù)靥幚砗脙烧叩年P(guān)系是順利推進PPP模式項目的關(guān)鍵所在，否則動員社會力量，節(jié)省政府資源的愿望只能落空。在PPP模式項目運行中，當合約中的權(quán)力主體發(fā)生產(chǎn)權(quán)或利益糾紛時，為了確保各方的利益，負責PPP模式項目的管理機構(gòu)必須有著絕對的獨立性和處理糾紛的權(quán)威性，正如英國實施PPP模式保障性住房項目的管理機構(gòu)，包括住房協(xié)會、持有土地或持有住房的公司等都是獨立的、專門的、市場化的機構(gòu)。

（3）大膽創(chuàng)新發(fā)展理念。從PPP模式的內(nèi)涵中可知，運用PPP模式應當根據(jù)具體情況來選擇合適的形式，這就給政府或管理機構(gòu)以及模式的參與各方提供了一定的可選擇空間，為了達到運用PPP模式的預期目標，應該大膽創(chuàng)新發(fā)展理念，使這種模式的優(yōu)勢更好地發(fā)揮出來。例如，為了維護合約雙方的權(quán)益，重新審核合約必須在獨立、權(quán)威的前提下進行，倫敦地鐵PPP模式項目就在這種情況下，創(chuàng)造性地引用了仲裁機制。再比如，為了調(diào)動承包商的積極性，澳大利亞公路PPP模式項目將風險和責任轉(zhuǎn)移給私營承包商的同時，承諾只有在成功交付后才付費。此外，盡管我國在不斷地簡化項目的審批流程，但政府決策程序的規(guī)范性和可能遭遇到的官僚作風，使得項目審批花費時間長且成本高。再加上，地方政府在履行合約過程中存在出現(xiàn)信用問題的可能性，都會使得PPP模式項目被束之高閣或不了了之。解決這樣的問題，只有通過創(chuàng)新發(fā)展理念，進一步加快行政審批制度改革，切實做到依法行政。

（4）聘請公眾參與監(jiān)督。由于PPP模式所涉及的項目大多跟公眾的住和行直接相關(guān)，缺乏了公眾的監(jiān)督，PPP模式項目的各簽約方也可能都不遵守契約內(nèi)容，直接導致項目實施和管理的內(nèi)在不穩(wěn)定性。為了能夠保證項目的公正性，澳大利亞在運用PPP模式的高速公路項目中，不僅使用了民意調(diào)查、公開聽證等監(jiān)督方式，還專門設立了溝通機構(gòu)方便隨時聽取民眾的意見。香港在實施的PPP模式項目中，讓公眾從項目規(guī)劃到合約談判一直參與項目的進展，公眾的利益能夠在政府和私營機構(gòu)的合約中得到反映。由于公眾的利益得到了充分的保障，香港PPP模式項目得到了公眾充分的認可，項目的實施才得以流暢地進行下去，否則，公眾抗議項目實施的集合游行就隨時可能發(fā)生，而出現(xiàn)這樣的狀況很可能將使前期的辛苦工作“付之一炬”。

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基金項目：國家社會科學基金資助項目（項目號：10ZD&023）。

作者簡介：侯景新，中國人民大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師；于本瑞，中國人民大學經(jīng)濟學院博士生；張道政，江蘇省“333高層次人才”，江蘇省省委研究室綜合處副處長，南京大學經(jīng)濟學博士。

收稿日期：2014-06-21。